II SA/Op 154/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 października 2009 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie skierowania na badanie lekarskie 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz M. K. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Starosta Kluczborski, na podstawie informacji Głównego Lekarza Orzecznika ZUS o zastrzeżeniach w stanie zdrowia mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdu, decyzją z dnia [...], nr [...], opartą o przepis art. 122 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), skierował M. K., posiadającego prawo jazdy kat. A1, D, D1+E i PT, na badania lekarskie do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny w K. Od powyższej decyzji M. K. odwołał się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu za pośrednictwem organu pierwszej instancji, nadając w dniu 10 grudnia 2008 r. na adres Starostwa Powiatowego w Kluczborku list polecony zawierający pismo opatrzone datą 10 grudnia 2008 r. i nazwane odwołaniem, podnosząc, że decyzja o skierowaniu na badania jest bezzasadna i krzywdząca. Ponadto argumentował, że od roku 1999 przebywa na rencie ze względu na schorzenia o podłożu neurologicznym i będąc świadomym swego stanu zdrowia nie porusza się samochodem, o czym świadczy "czyste konto" zarówno w Wydziale Komunikacji Starostwa, jak i w Komendzie Powiatowej Policji w Kluczborku. Dodał, że nie zamierza wykonywać zawodu kierowcy, ma jednak nadzieję na poprawę stanu zdrowia, na co wskazuje orzeczenie lekarskie ZUS, wydane na okres do 31 października 2009 r., a nie bezterminowo. W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ, powołując się na przepis art. 122 ust.1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym wskazał, że badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem podlega m.in. kierujący pojazdem skierowany decyzją starosty w przypadkach nasuwających zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Ponadto stwierdził, że na zasadzie § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 2, poz. 15) starosta może wydać skierowanie na badania lekarskie osobie, co do której powziął wiarygodną informację o zastrzeżeniach w stanie jej zdrowia, mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów. Na tle stanu faktycznego sprawy organ odwoławczy uznał, że organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie zmierzające do ustalenia okoliczności uprawdopodobniających istnienie stanów chorobowych wpływających na zdolność psychofizyczną kierowcy, przyjmując na podstawie opinii wydanej przez lekarza orzecznika ZUS, że kierowca choruje na padaczkę objawową, która to choroba może stanowić bardzo poważne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, co uzasadniało zastosowanie przepisu art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Poza tym organ wskazał, że okoliczności podniesione w odwołaniu nie znajdują podstaw w obowiązującym stanie prawnym, gdyż redakcja przepisu, o który oparta została decyzja organu pierwszej instancji, wymaga po pierwsze, istnienia przesłanki materialnoprawnej w postaci "nasuwających się zastrzeżeń co do stanu zdrowia", a po drugie – okoliczności te powinny być potwierdzone w toku przeprowadzonego postępowania, które kończy się wydaniem decyzji o skierowaniu na badania lekarskie. Spełnienie przesłanki faktycznej opisanej w hipotezie tej normy prawnej bezwzględnie zobowiązuje organy do zastosowania dyspozycji tejże normy poprzez wydanie decyzji o skierowaniu na badania lekarskie, co nie zostało pozostawione swobodnemu uznaniu organu, gdyż nadrzędną wartością w tym zakresie jest bezpieczeństwo ruchu drogowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu M. K. wniósł o uchylenie decyzji Kolegium, zarzucając, że organ odwoławczy nie wziął pod uwagę argumentów podnoszonych w odwołaniu i wywodząc, że organy nie przeprowadziły postępowania w sposób wystarczający, czym naruszyły przepisy art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym badana jest wyłącznie legalność decyzji, czyli jej zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury na tle istniejącego w sprawie stanu faktycznego, która doprowadziła do wydania decyzji. Kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Ponadto, zgodnie z art. 134 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z powodów całkowicie odmiennych niż te, jakie zostały w niej podniesione. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja organu odwoławczego nie odpowiada wymogom prawa, gdyż wydana została z naruszeniem przepisów postępowania uzasadniających jej uchylenie. Przedstawiając motywy, jakie doprowadziły Sąd do takiego wniosku, od razu należy wskazać, że organy administracji, zarówno pierwszej jak i drugiej instancji, w postępowaniu administracyjnym działają w oparciu o przepisy procedury administracyjnej wynikające z ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., zatem są związane rygorami określonymi w tych przepisach. W tym miejscu trzeba podkreślić, że na gruncie K.p.a. ustawodawca przyjął zasadę ograniczonego formalizmu w zakresie treści i formy podań. Spełnienie jednak tych ograniczonych wymagań formalnych jest niezbędną przesłanką skuteczności prawnej danej czynności procesowej strony lub uczestnika postępowania. Zgodnie z art. 63 K.p.a. podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie lub za pomocą dalekopisu, telefaksu, poczty elektronicznej albo za pomocą formularza umieszczonego na stronie internetowej właściwego organu administracji publicznej, umożliwiającego wprowadzenie danych do systemu teleinformatycznego tego organu, a także ustnie do protokołu (§ 1). Podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych (§2). Natomiast zgodnie z § 3 powołanego wyżej przepisu, podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu. Istnienie podpisu na podaniu jest zatem niezbędnym elementem formalnym tego pisma. Z przytoczonych wyżej uregulowań wynika, że podpis na podaniu winien być podpisem odręcznym, czyli znakiem wykonanym przez podpisującego. Przesądza o tym treść art. 63 § 3 zdanie drugie K.p.a., w którym ustawodawca wyraźnie uregulował sytuacje, gdy nie może dojść do "złożenia podpisu", czyli do opatrzenia podania własnoręcznie przez osobę wnoszącego, który musi skorzystać z pomocy osoby trzeciej. Odnotować dodatkowo przyjdzie, że na tle wymogów formalnych, jakie winien spełniać podpis na dokumentach, w orzecznictwie utrwalony został pogląd, że umieszczenie podpisu pod treścią pisma oznacza po pierwsze, że pismo zostało zakończone (etymologicznie: "pod pismem"), a po drugie - że oświadczenie umieszczone ponad podpisem pochodzi od podpisanej osoby. Z tego względu podpis, jako znak ręczny określonej osoby, powinien w swoim brzmieniu wskazywać tę właśnie osobę, a co najmniej - w powiązaniu z innymi okolicznościami - pozwalać na jej identyfikację. Elementami podpisu mogą być imię i nazwisko albo samo nazwisko w formie czytelnej bądź skróconej, stanowiącej "godło" podpisu, lub w formie zazwyczaj używanej, gdy podpisujący składa podpis na dokumentach. Podpis warunkuje, że żądanie pochodzi od osoby określonej jako wnosząca podanie, zatem musi stanowić wytwór pisania. Innymi słowy - podpisem jest wyłącznie znak napisany, przy czym immanentną cechą podpisu jest własnoręczność. Cecha ta umożliwia funkcję identyfikacyjną, gdyż tylko własnoręczny podpis, który zawiera w sobie osobiste cechy charakteru pisma podpisującego (ukształtowanie liter, ich łączenie itp.), pozwala na stwierdzenie - za pomocą graficznej ekspertyzy pisma - że jest on autentyczny (por. uchwały 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 kwietnia 1973 r., sygn. akt III CZP 78/72 – opubl. OSN 1973r., nr 12, poz. 207 oraz z dnia 30 grudnia 1993 r., sygn. akt III CZP 146/93 – opubl. OSN 1994 r., nr 5, poz. 94). Analogiczne stanowisko prezentowano również w doktrynie, wskazując, że podpis na dokumencie jest formą złożenia oświadczenia woli lub wiedzy i służy identyfikacji osoby, która to oświadczenie złożyła. Podpis musi zawierać w charakterze pisma ściśle osobiste cechy podpisującego, co pozwala na identyfikację tej osoby, a w efekcie stwierdzenie, czy podpis jest autentyczny (por. F. Rosengarten: "Podpis i jego znaczenie w prawie cywilnym", opubl. "Palestra" 1973 r., nr 1, s. 11 – 12). Ponadto, w związku z rozwojem informatyki i nowymi możliwościami transmisji dokumentów, wprowadzono do K.p.a. przepis art. 63 § 3a, przewidujący możliwość wnoszenia podań drogą elektroniczną. W przepisie tym zastrzeżono jednak, że podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego powinno być opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu, przy zachowaniu zasad przewidzianych w przepisach o podpisie elektronicznym (pkt 1). Regulacja ta potwierdza, że podanie wnoszone do organu administracji winno zawierać podpis noszący walor unikalności, tj. posiadać cechy przyporządkowane wyłącznie do osoby składającej podpis. Niewątpliwie, w świetle zapisu art. 63 § 1 K.p.a. in initio, odwołanie jest jednym z rodzajów podania, stąd powinno spełniać wymogi określone w art. 63 § 2 i 3 K.p.a., a zatem winno być podpisane przez wnoszącego, który to podpis – w świetle powiedzianego dotychczas – winien być podpisem odręcznym wnoszącego odwołanie. Brak podpisu, czyli jednego z elementów składowych podania, w tym również odwołania, wniesionego pisemnie, stanowi natomiast brak formalny, który może zostać uzupełniony na wezwanie organu w trybie art. 64 § 2 K.p.a. stanowiącego, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym niż wymienione w art. 64 § 1 K.p.a. wymaganiom ustalonym w przypisach prawa należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania (odwołania) bez rozpoznania. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że odwołanie wniesione przez M. K., opatrzone datą 10 grudnia 2009 r. i zatytułowane "odwołanie", a nawiązujące do decyzji Starosty Kluczborskiego, nie zostało, w ocenie Sądu, prawidłowo podpisane. W omawianym piśmie, sporządzonym jako wydruk komputerowy, zamieszczone zostało wprawdzie w dolnej prawej części imię i nazwisko skarżącego, jednakże brak jest odręcznego znaku stanowiącego podpis strony. Pomimo tego, organ odwoławczy rozpoznał odwołanie merytorycznie, wydając zaskarżoną decyzję; nie wezwał natomiast strony do uzupełnienia braku pod rygorem z art. 64 § 2 K.p.a., czym naruszył wskazany przepis w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonał bowiem rozpatrzenia odwołania co do meritum, pomimo, że odwołanie bez podpisu było bezskuteczne. Takie działanie organu, polegające na przyjęciu prawidłowości podpisu, należy ocenić jako naruszające przepisy postępowania, tj. art. 63 § 3 oraz art. 64 § 2 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało konieczność wyeliminowania z porządku prawnego zaskarżonej decyzji, jako wydanej przedwcześnie. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c orzeczono, jak w sentencji. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji, w punkcie 2 wyroku, oparto o przepis art. 152 P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach, zawarte w punkcie 3 wyroku, uzasadnia przepis art. 200 P.p.s.a. stanowiący, że zwrot kosztów przysługuje skarżącemu od organu w razie uwzględnienia skargi. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań Sądu i - wobec kasacyjnego charakteru niniejszego wyroku - sprowadzają się do usunięcia opisanych naruszeń prawa poprzez należyte przeprowadzenie postępowania. Rozstrzygnięcie Sądu, a zwłaszcza przedstawione podstawy tego rozstrzygnięcia, zwalniają Sąd od ustosunkowania się do zarzutów skargi, w istocie tożsamych z zarzutami odwołania, a dotyczącymi merytorycznej prawidłowości rozstrzygnięcia. Z uwagi na kasacyjny charakter wyroku oraz zalecenia do dalszego postępowania, zarzuty te mogą być bowiem ponownie przedmiotem oceny organu odwoławczego w razie terminowego uzupełnienia przez skarżącego braku odwołania.