II SA/Op 154/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Ewa Janowska – spr. Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Przedmiot zaskarżenia stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania K. Z. od decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Kietrzu, działającego z upoważnienia Burmistrza Kietrza, z dnia [...], nr [...] – przyznającej stronie specjalny zasiłek celowy w kwocie 150 zł na cele bytowe. Zaskarżoną decyzją uchylono decyzję organu pierwszej instancji i przekazano sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżone rozstrzygnięcie poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Wnioskiem z 16 lipca 2010 r., K. Z. z powodu trudnej sytuacji materialno-bytowej zwróciła się do Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Kietrzu o udzielenie pomocy finansowej w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności. W toku rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego 29 lipca 2010 r. organ I instancji ustalił, że wnioskodawczyni prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z synem R. Z. Syn jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, upośledzoną umysłowo od urodzenia. K. Z. nie pracuje zawodowo z powodu konieczności sprawowania opieki nad synem. W rodzinie występuje bezradność w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i w prowadzeniu gospodarstwa domowego. Rodzina jest pod nadzorem kuratora sądowego. K. Z. wraz z synem zajmuje dwa pokoje i kuchnię na parterze domu, którego właścicielem jest jej były mąż. Dochód rodziny wynosi 994 zł, na który składa się: zasiłek rodzinny na syna w wysokości 91 zł, dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego w wysokości 80 zł, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad dzieckiem, przyznane na syna w wysokości 153 zł oraz świadczenie z funduszu alimentacyjnego w wysokości 150 zł. Stałe miesięczne wydatki rodziny wynoszą 296,65 zł. W toku wywiadu środowiskowego strona ponowiła prośbę o przyznanie zasiłku celowego na zakup żywności. Po rozpoznaniu złożonego przez stronę wniosku organ I instancji decyzją z dnia [...]. przyznał K. Z. świadczenie z pomocy społecznej w postaci specjalnego zasiłku celowego na cele bytowe. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że dochód na rodzinę wynosi 497 zł i przekracza kryterium dochodowe w wysokości 351 zł. W związku jednak z trudną sytuacją zdrowotną przyznał świadczenie w postaci specjalnego zasiłku celowego. W dalszej kolejności Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej podał, że do dyspozycji miał 2.400,00 zł na świadczenia celowe i celowe specjalne, o pomoc ubiegało się 14 rodzin, średnia wysokość świadczenia wynosiła 170 zł, a przy określaniu wysokości świadczenia, oprócz ilości środków i liczby rodzin ubiegających się o pomoc brano pod uwagę sytuację materialną i zdrowotną rodziny, jej pozycję na rynku pracy i zgłaszane przez świadczeniobiorców potrzeby. W odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej K. Z. podniosła, że przyznana kwota specjalnego zasiłku celowego jest niezadowalająca. Zarzuciła, że rozpoznanie sprawy trwało ponad trzy miesiące. Podniosła też, że jest już okres grzewczy, a ona wraz z synem nie ma opału. Wskazała ponadto, że jest w trakcie remontu, którego koszt wynosi blisko 18.000 zł. Dodała, że od pracownika socjalnego uzyskała zapewnienie, że otrzyma większą pomoc. K. Z. zarzuciła też, że Ośrodek Pomocy Społecznej w Kietrzu uchyla się od przyznania pomocy na jej niepełnosprawnego syna na pokrycie kosztów związanych z jego dowozem i zakwaterowaniem w internacie. Organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie strony zasługuje na uwzględnienie, lecz wyłącznie w kierunku uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej organ na wstępie przywołał przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.) regulujące rodzaje świadczeń z pomocy społecznej oraz zasady i tryb ich przyznawania, po czym wyjaśnił, że prawo do zasiłku celowego, bo o przyznanie tego świadczenia z pomocy społecznej wystąpiła strona, określa art. 39 ust. 1 i 2 ustawy. Zgodnie z tymi uregulowaniami, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie w całości lub części kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Natomiast stosownie do art. 41 ww ustawy, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Powyższy przepis, jak wskazało Kolegium, pozwala organowi na przyznanie specjalnego zasiłku celowego, niezależnie od dochodu osoby ubiegającej się o to świadczenie, a to z kolei oznacza, że organ powinien ocenić sytuację zdrowotną i dochodową wnioskodawcy. Dalej SKO wywodziło, że z konstrukcji art. 41 ustawy o pomocy społecznej wynika, że organ "może" przyznać specjalny zasiłek celowy, co oznacza, że decyzja podjęta w tym zakresie ma charakter uznaniowy. Organ wydając decyzję w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku celowego winien każdorazowo wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym powody ubiegania się przez daną osobę lub rodzinę o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej oraz rozmiar posiadanych przez siebie środków finansowych, jak również potrzeby osób uprawnionych do świadczeń z pomocy społecznej. Powołując się na ustalenia poczynione przez organ I instancji SKO stwierdziło, że rodzina K. Z. nie kwalifikuje się do otrzymania pomocy w formie zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 ustawy o pomocy społecznej, albowiem posiadany dochód przekracza kwotę kryterium dochodowego, od którego uwarunkowane jest udzielenie tej formy pomocy. Jednocześnie przyznało, że przekroczenie przez stronę kwoty kryterium dochodowego nie przesądza jednoznacznie o tym, że strona powinna być pozbawiona jednorazowej pomocy, której oczekuje w związku ze złożonym wnioskiem. Obowiązkiem organu I instancji jest bowiem rozpatrzenie wniosku strony pod kątem unormowań zawartych w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, który to przepis znajduje zastosowanie w sytuacji, w jakiej znajduje się wnioskodawczyni. Organ II instancji zaakcentował, że ocena przesłanek określonych w tym przepisie pozostawiona jest uznaniu administracyjnemu, argumentując, że uznaniem administracyjnym objęta jest zarówno ocena przez organ warunków uzasadniających przyznanie pomocy, jak i wysokość tej pomocy, która to uzależniona jest ponadto od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz ilości osób ubiegających się o pomoc społeczną w tej formie, co wnioskodawczyni i w tym samym czasie, co wnioskodawczyni. Na poparcie takiego stwierdzenia organ odwoławczy przywołał rozważania zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2008 r. (sygn. akt I OSK 624/2007). Mając powyższe na uwadze SKO jednak uznało, że w decyzji pierwszoinstancyjnej brak wyczerpującego uzasadnienia zajętego stanowiska, zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a. Zdaniem Kolegium, decyzja Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Kietrzu nie zawierała oceny sytuacji zdrowotnej i dochodowej rodziny. Organ I instancji nie wyjaśnił, jakie przesłanki zadecydowały o przyznaniu świadczenia z pomocy społecznej w postaci specjalnego zasiłku celowego, pomimo przekraczania przez rodzinę kryterium dochodowego. Nie poddał ocenie okoliczności, od jakich uzależnione jest udzielenie świadczenia w postaci specjalnego zasiłku celowego, wskazując jedynie lakonicznie, iż przyznanie zasiłku celowego specjalnego następuje ze względu na trudną sytuację zdrowotną. Natomiast co do wysokości przyznanej pomocy organ I instancji podał, jakie miał środki do dyspozycji na zasiłki celowe i specjalne zasiłki celowe, ile rodzin ubiegało się o ich przyznanie i jaka była średnia wysokość świadczenia, jednakże nie wyjaśnił, jakie kryteria rozdziału tych środków przyjęto przy ustalaniu wysokości przyznanego specjalnego zasiłku celowego. Kierownik OPS wskazał tylko, że przy określeniu wysokości świadczenia, oprócz ilości środków i liczby rodzin ubiegających się o pomoc brał pod uwagę sytuację materialną i zdrowotną rodziny, jej pozycję na rynku pracy i zgłaszane przez świadczeniobiorców potrzeby, jednak nie odniósł ww kryteriów do indywidualnej sytuacji strony i nie uzasadnił dlaczego odwołująca otrzymała specjalny zasiłek celowy w wysokości 150 zł, w sytuacji, gdy średnia wysokość świadczenia wyniosła 170 zł. Zdaniem Kolegium, organ I instancji winien był wyjaśnić stronie, dlaczego uzyskała pomoc w takiej a nie innej wysokości. Powyższe uchybienia, jak wywodził organ odwoławczy, uniemożliwiły stronie poznanie motywów, jakimi kierował się organ I instancji przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, a tym samym możliwości bronienia swoich interesów w odwołaniu. Organ odwoławczy podkreślił, że fakt przyznania stronie specjalnego zasiłku celowego nie zwalnia organu od uzasadnienia decyzji w szczególności w kwestii wysokości świadczenia. Ponieważ decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, art. 107 § 3 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz zasad wynikających z art. 7-9 i 11 K.p.a., Kolegium uznało, iż należało ją uchylić, a sprawę przekazać organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Podnosząc, że przy ponownym rozpatrzeniu powinien dokonać analizy potrzeb strony oraz rozważyć możliwość ich zaspokojenia w ramach posiadanych środków finansowych w dacie wydawania ponownej decyzji oraz dać odpowiedni wyraz tej analizie w treści uzasadnienia decyzji. W skardze do Sądu K. Z. zażądała, aby organy świadczące pomoc na podstawie ustawy z 12 marca 2004 r. objęły ją większą pomocą niż do tej pory. Zarzuciła, że Ośrodek Pomocy Społecznej w Kietrzu nie stosuje się do przepisów i doprowadza jej rodzinę do skrajnej nędzy i ubóstwa, bowiem od trzech lat nie wypłaca świadczeń zagwarantowanych ustawą. Dodatkowo zarzuciła, że krzywdzi jej niepełnosprawnego syna, któremu zagraża całkowity analfabetyzm, ponieważ od trzech lat zmuszona jest dowozić dziecko do szkoły na własny koszt, nie otrzymując na ten cel żadnych środków z pomocy społecznej. Podniosła zarzut, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze "nie radzi sobie z wyegzekwowaniem wykonania swojego polecenia przez organ niższej instancji". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie. Zgodziło się z twierdzeniem skarżącej, że w rodzinie występuje bezradność w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i w prowadzeniu gospodarstwa domowego, zaznaczając, że kwestia ta została zawarta w ocenie sytuacji rodziny dokonanej przez pracownika socjalnego, po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego, czemu dano wyraz w zaskarżonej decyzji (strona pierwsza). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako P.p.s.a). Przedmiotem kontroli Sądu, wedle wskazanego wyżej kryterium, poddana została decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. (tzw. decyzja kasacyjna), którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uchyliło decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Kietrzu przyznającą K. Z. specjalny zasiłek celowy w kwocie 150 zł na cele bytowe i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W ocenie Sądu, skarga jest uzasadniona, albowiem zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o błędne zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. Zaznaczenia wymaga fakt, że Sąd badając legalność orzeczenia kasacyjnego oceniać może jedynie spełnienie przesłanek zastosowania instytucji przewidzianej w art. 138 § 2 K.p.a., a nie przekonań organu odwoławczego w kwestii hipotetycznego przyszłego rozstrzygnięcia. Stąd wydanie orzeczenia kasacyjnego i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W związku z powyższym przypomnieć przede wszystkim należy, że zgodnie z wyrażoną w art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracynego każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją pierwszoinstancyjną, w wyniku odwołania wniesionego przez legitymowany podmiot, podlega ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Obowiązkiem organu odwoławczego jest rozpatrzenie odwołania i wydanie decyzji zgodnie z treścią art. 138 K.p.a. Organ ten nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę, dążąc do merytorycznego jej zakończenia. W tym celu organ odwoławczy może na żądanie strony lub z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie takiego uzupełniającego postępowania organowi, który wydał decyzję (art. 136 K.p.a.). Organ odwoławczy może także wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, jeżeli zachodzą przesłanki, o jakich mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Ten ostatni przepis upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Sytuacja taka ma miejsce w szczególności wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości będzie niezbędne również wtedy, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy naruszył przepisy postępowania w takim stopniu, które czynią sprawę niewyjaśnioną w całości, co z kolei nie zezwala organowi II instancji na zastosowanie art. 136 K.p.a. (M. Jaśkowska, A. Wróbel- Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Lex 2009, wyd. III). Użyty w art. 138 § 2 K.p.a. zwrot "w znacznej części" jest niedookreślony, co sprawia, że ocena czy spełnione zostały przesłanki wydania orzeczenia kasacyjnego możliwa jest jedynie na tle okoliczności konkretnej sprawy. Odnosząc te spostrzeżenia do rozpatrywanej sprawy uznać trzeba, w świetle zebranego w niej materiału, że w przedmiotowej sprawie nie można mówić o nieprzeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji. Skarżąca, wnioskiem z 16 lipca 2010 r., zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej w Kietrzu o przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na zakup żywności. Rodzaje świadczeń z pomocy społecznej oraz zasady i tryb ich przyznawania reguluje ustawa z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.), zwana dalej ustawą. Świadczeniem pieniężnym z pomocy społecznej, zgodnie z art. 36 pkt 1 lit. c ustawy jest zasiłek celowy i specjalny zasiłek celowy. Prawo do zasiłku celowego, o który wystąpiła strona, określa art. 39 ust. 1 i 2 ustawy. Zgodnie z tymi uregulowaniami, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Natomiast stosownie do art. 41 pkt 1 ustawy, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany, niepodlegający zwrotowi, specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny. Powyższy przepis pozwala zatem organowi na przyznanie specjalnego zasiłku celowego niezależnie od dochodu osoby ubiegającej się o to świadczenie, a to oznacza, że organ powinien ocenić sytuację dochodową i zdrowotną wnioskodawcy. W przedmiotowej sprawie sytuację finansową, rodzinną, zdrowotną strony przedstawiał aktualny wywiad środowiskowy, przeprowadzony 29 lipca 2010 r., a więc niezwłocznie po złożeniu wniosku. Na podstawie ustaleń tam zawartych została wydana decyzja pierwszoinstancyjna, natomiast w ocenie organu odwoławczego, przeprowadzony dowód nie pozwalał na ocenę sytuacji zdrowotnej i dochodowej rodziny. Jednocześnie Kolegium nie wskazało, jakie jeszcze inne ustalenia okoliczności faktycznych są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. W szczególności takich, których ustalenie wymaga przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego. Powtórzyć przyjdzie, że przepis art. 138 § 2 K.p.a. może mieć zastosowanie jedynie do takich przypadków, gdy wydanie prawidłowej decyzji bez uzyskania szeregu dodatkowych informacji i ustaleń faktycznych nie jest możliwe. Same wady argumentacji, na co wskazuje organ odwoławczy, nie są w ocenie Sądu, desygnatem pojęcia postępowania wyjaśniającego, gdyż za takowe rozumiane jest postępowanie dowodowe, co wynika, jak wyżej powiedziano, z relacji przepisu § 2 art. 138 K.p.a. do art. 136 K.p.a. Wobec powyższych rozważań należy podnieść, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie napotkało w postępowaniu odwoławczym na ustawowe przeszkody uniemożliwiające mu merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Zatem wydanie w tej sprawie rozstrzygnięcia kasacyjnego nastąpiło z naruszeniem prawa, skoro organ odwoławczy nie wskazał konkretnie, jakie, inne postępowanie wyjaśniające winien przeprowadzić organ pierwszej instancji, tym bardziej, że nie został zakwestionowany zakres i tryb przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, ani jego aktualność. Równocześnie, w ocenie Sądu, wskazana przez Kolegium wada decyzji pierwszoinstancyjnej polegająca na ogólnym określeniu celu, na jaki specjalny zasiłek celowy został przyznany, również nie uzasadniała uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W tym miejscu zgodzić się należało z argumentacja zawartą w zaskarżonej decyzji, iż specjalny zasiłek celowy może być przyznany tylko wówczas, gdy wnioskodawca, z przyczyn rodzinnych, losowych lub innych, znajdzie się w wyjątkowo trudnej sytuacji. Dlatego też dla oceny spełnienia omawianej przesłanki niezbędne jest sprecyzowanie celu, na sfinansowanie, którego przeznaczone mają być przyznane środki. Jednakże uznać należy, iż wskazana we wniosku przez skarżącą potrzeba, tzn. zakup żywności zalicza się – co do zasady – do potrzeb, dla których ustawodawca przewidział specjalny zasiłek celowy. Reasumując należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja naruszyła przepisy 138 § 2 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia, co skutkować musi jej uchyleniem. Rozpoznając ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu winno dokonać oceny wydanej decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku celowego pod względem jej zgodności z art. 41 ustawy, mając na uwadze, że decyzja w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku celowego wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Dlatego też – wobec przekroczenia przez skarżącą kryterium dochodowego – istotne jest, aby zakres tego uznania nie został przez organy administracji publicznej przekroczony. Dodać jedynie warto, że uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.