II SA/Op 157/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Grażyna Jeżewska – spr. Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2008 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...], znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych oddala skargę. W dniu 8 lipca 2004r. G. W. złożyła wniosek do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w sprawie która została zakończona decyzją ostateczną z dnia 29 kwietnia 2004r., nr [...], a dotyczącej samowolnie wykonanych robót budowlanych przy adaptacji istniejącego budynku produkcyjno-handlowego, na pawilon handlowy "[...]" w K., przy ul. [...], dz. nr A k. m. [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], działając z urzędu, na podstawie art. 104 i 105 1 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. - zwaną dalej K.p.a.) w sprawie wykonanych robót budowlanych przy adaptacji istniejącego budynku produkcyjno-handlowego na pawilon handlowy branży spożywczo-przemysłowej [...] w K. przy ul. [...], umorzył prowadzone postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, że Firma "A" Sp. z o. o z/s w K.- jako dzierżawca przedmiotowego budynku produkcyjno-handlowego - w 1996r. za zgodą Kierownika Urzędu Rejonowego w K., wykonała w nim roboty budowlane polegające na częściowym wyburzeniu ścian działowych, wydzieleniu pomieszczeń nowymi ściankami działowymi, wykonaniu nowych posadzek i tynków. W postępowaniu odwoławczym ustalono, że zakres wykonanych robót budowlanych, przekroczył zakres robót, na które najemca otrzymał zgodę. Pomimo wstrzymania robót przez Kierownika Urzędu Rejonowego postanowieniem z dnia 5 grudnia 1996r. Spółka ukończyła roboty budowlane i w dniu 8 kwietnia 1997r. rozpoczęła w obiekcie działalność handlową branży spożywczo- przemysłowej. W tym stanie rzeczy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w dniu 6 marca 2000r. wszczął postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, które zostało zakończone decyzją Starosty [...] w dniu 18 czerwca 2003r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie pawilonu "[...]", lecz [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia 29 października 2003r. stwierdził jej nieważność. Ponownie, rozpatrując sprawę organ nadzoru poczynił ustalenia oparte na oględzinach przedmiotowego budynku w dniu 23 marca 2004r. uznając, że wykonane prace stanowiły jego modernizację. Organ nadzoru stwierdził, że roboty budowlane wykonane ponad te, które były w zgłoszeniu w dniu 6 listopada1996r. polegające na wykonaniu ściany poprzecznej wewnątrz hali od strony południowej, wykonaniu nowego wejścia do budynku, zamurowaniu otworów okiennych w zewnętrznych ścianach podłużnych hali i ociepleniu tych ścian oraz dociepleniu dachu hali - zgodnie z ustawą Prawo budowlane - wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Stąd decyzją z 29 kwietnia 2004r., nr [...] inwestor został zobowiązany do przedłożenia określonych dokumentów w celu doprowadzenia samowolnie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Przedłożona ekspertyza techniczna wykonana przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, stwierdziła jednoznacznie, że wykonane samowolnie roboty budowlane wykonane zostały prawidłowo, i nie mają negatywnego wpływu na budynki sąsiednie, dlatego w dniu 21 lipca 2004r. inwestor otrzymał pozwolenie na użytkowanie pawilonu handlowego. Następnie organ I instancji odnotował, iż w aktualnym planie zagospodarowania przestrzennego miasta K., pawilon handlowy "[...]", jest oznaczony jako istniejący i nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślił, że w tym postępowaniu G. W.- właścicielka sąsiedniej nieruchomości, stroną nie była, dlatego wystąpiła do organu z wnioskiem o wznowienie postępowania. W dniu 4 listopada 2004r. decyzją nr [...] organ nadzoru odmówił wznowienia postępowania. Takie rozstrzygnięcie sprawy zostało zaakceptowane przez organ odwoławczy. Na skutek skargi wniesionej przez G. W. do WSA w Opolu wyrokiem z dnia 8 listopada 2005r. (sygn. akt II SA/Op 90/05) Sąd uchylił zaskarżoną decyzję OWINB w Opolu oraz poprzedzającąją decyzję organu I instancji z powodu popełnienia istotnych błędów proceduralnych w prowadzonym postępowaniu wznowieniowym. Następnie organ wskazał, że po wznowieniu postępowania w sprawie udziału G. W. w postępowaniu na prawach strony i przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, decyzją nr [...] z dnia 30 lipca 2007r. odmówił uchylenia swojej decyzji ostatecznej nr [...] z dnia 29 kwietnia 2004r., gdyż stwierdził brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 K.p.a. Stanowiska tego nie podzielił organ odwoławczy, który uchylił w/w decyzję wskazując, że G. W., będąca właścicielem sąsiedniej nieruchomości i budynku przyległego do budynku [...] powinna posiadać przymiot strony w postępowaniu dotyczącym samowolnie wykonanych robót budowlanych, dlatego organ I instancji przeprowadził w dniu 16 lipca 2007r. oględziny pawilonów handlowych [...] i [...], w obecności stron postępowania, w wyniku których nie stwierdził, aby w pawilonie handlowym [...], wystąpiły jakiekolwiek nieprawidłowości, w związku z samowolnie wykonanymi robotami budowlanymi w budynku sąsiednim. Podkreślił, że zarzuty G. W., zawarte w odwołaniu z dnia 28 sierpnia 2007r. i innych pismach, w znacznej części dotyczą sytuacji formalnoprawnej budynku z roku 1996. Następnie stwierdził, iż obecnie brak jest podstaw prawnych do ich badania, ponieważ decyzje jakie wówczas zapadły w sprawie pawilonu handlowego [...] zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. Nie potwierdziły się również zarzuty G. W., iż wykonane roboty budowlane w budynku Spółki mają negatywny wpływ na obiekt [...] i stwarzają zagrożenie pożarowe, albowiem Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w K. dopuścił do użytkowania przedmiotowy budynek w 2003r. stwierdzając, iż obiekt spełnia wymagania w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Ten stan rzeczy potwierdza także aktualna opinia Komendanta PPSP w K. z dnia 20 listopada 2007r., w której nie wnosi zastrzeżeń odnośnie odporności ogniowej i stopnia rozprzestrzeniania ognia przez elementy konstrukcyjne budynku, jak również co do sposobu wykonania ściany oddzielenia pożarowego pomiędzy budynkiem [...] a budynkiem [...]. Ponadto, zdaniem organu, pawilon handlowy [...] zgodnie z rozdziałem 6 ustawy Prawo budowlane "Utrzymanie obiektów budowlanych" jest systematycznie kontrolowany przez inspektorów organu nadzoru budowlanego. Inwestor przeprowadza okresowe kontrole zgodnie z przepisami, budynek jest w dobrym stanie technicznym, jest użytkowany zgodnie z przeznaczeniem od 1997r. jako pawilon handlowy, nie stwarzając zagrożenia dla zdrowia ludzi oraz mienia. Na koniec zaakcentował, że w budynku nie są prowadzone obecnie inne roboty budowlane, a zakres robót z 1996r. wykonany został prawidłowo, stąd nie zachodziła konieczność dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego w tej sprawie i wydania decyzji nakazowej, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Od tej decyzji odwołanie wniosła G. W. Opisała w nim bardzo obszernie przebieg dotychczasowych postępowań dotyczących pawilonu i podniosła zastrzeżenia do sposobu ich prowadzenia i wydanych rozstrzygnięć, ponadto stwierdziła, iż przedmiotem postępowania, w którym wydano zaskarżoną decyzję było wznowienie postępowania organu I instancji, a nie była stroną w postępowaniu co do którego domaga się wznowienia postępowania z winy organu I instancji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 83. ust. 2 ustawy z 7 lipca 19941 Prawo Budowlane (t. j. Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm. – zwaną dalej Prawo budowlane), po rozpoznaniu odwołania G. W. od powyższej decyzji umarzającej postępowanie administracyjne, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił powyższy stan faktyczny sprawy. Dokonując oceny prawnej zaskarżonej decyzji wskazał, że wznowienie postępowania jest instytucją prawną stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano dotknięte było kwalifikowaną wadliwością przewidzianą w art. 145 § 1 K.p.a., zaś granica postępowania w sprawie wznowienia postępowania wyznaczona jest zakresem sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Organ odwoławczy podkreślił, że wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, przy czym wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 §1 pkt 4, tj. gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, następuje tylko na żądanie strony. Wznowienie postępowania przez organ następuje w drodze postanowienia, przy czym postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 K.p.a.). Dalej wskazał, że po przeprowadzeniu wznowionego postępowania organ powinien wydać jedną z dwóch decyzji, o których mowa wart. 151 § 1 K.p.a., czyli odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej bądź uchylić decyzję dotychczasową i wydać decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Orzeczenie jednej z w/w decyzji zależy od stwierdzenia przez organ wystąpienia lub braku przesłanek wymienionych w art. 145 §1 K.p.a. oraz art. 145a K.p.a. Umorzenie wznowionego postępowania może zaś nastąpić tylko w wyjątkowych przypadkach, gdy postępowanie stanie się bezprzedmiotowe. W ocenie organu odwoławczego, w analizowanej sprawie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania, o której mowa wart. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż odwołująca nie została uznana za stronę postępowania zakończonego decyzją PINB z 29 kwietnia 2004r. i nie brała udziału w tym postępowaniu bez swojej winy. Zdaniem organu II instancji, G. W. jako właściciel sąsiedniej nieruchomości i budynku przyległego do budynku handlowego "[...]" posiada przymiot strony w postępowaniu dotyczącym samowolnie wykonanych robót budowlanych na sąsiedniej nieruchomości. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych i swoją decyzję z 3 października 2007r. nr [...] ponownie odnotował, iż prawo własności nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być wznoszony obiekt budowlany jest źródłem interesu prawnego, który uzasadnia przyznanie właścicielowi tej nieruchomości przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Dalej wywiódł, ze skoro wystąpiła przesłanka do wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. organ I instancji zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. powinien uchylić dotychczasową decyzję i orzec o istocie sprawy. Wydana przez organ I instancji decyzja umarzająca postępowanie jest niezgodna z art. 151 K.p.a., który to przepis określa formę zakończenia postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie wznowienia postępowania. Wskazał, że w przedmiotowej sprawie organ pierwszoinstancyjny wydał rozstrzygnięcie niezgodne z ww. przepisem, z powodu braku przesłanek do umorzenia postępowania. W ocenie organu odwoławczego zaistniały również inne przesłanki wskazujące na konieczność uchylenia decyzji będącej przedmiotem wznowionego postępowania. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych i treść art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zauważył, że organ nadzoru budowlanego może na podstawie tego przepisu nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W przedmiotowej sprawie organ I instancji na podstawie tego przepisu nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej, oceny stanu technicznego wykonanych robót budowlanych oraz inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej. Tymczasem o zakresie obowiązków jakie można nałożyć na podstawie ww. przepisu jednoznacznie przesądza, że art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Nie jest on podstawą do nałożenia na stronę obowiązku przedłożenie jakiejkolwiek dokumentacji. Na podstawie tegoż przepisu można nakazać jedynie wykonanie czynności faktycznych, jakimi są określone roboty budowlane. Przedłożenie dokumentacji nie mogło doprowadzić obiektu do stanu zgodnego z prawem. W skardze na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] "A" Sp. z o.o. w P., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca Spółka zarzuciła decyzji - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 10, art. 77, art. 105 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., a polegające na uznaniu przez organ II instancji, iż w przedmiotowym postępowaniu nie zachodzi przesłanka umorzenia postępowania, pomimo braku uzasadnienia niespełnienia się przesłanki umorzenia postępowania, a także poprzez brak wyczerpującego wskazania przesłanek do uchylenia decyzji organu I instancji, przy gołosłownym stwierdzeniu, że istnieją "inne przesłanki"; - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że organ I instancji w postępowaniu wznowieniowym może wyłącznie uchylić dotychczasową decyzję i orzec co do istoty sprawy lub odmówić uchylenia decyzji, a tym samym poprzez pominięcie możliwości wydania decyzji w trybie art. 146 § 2 K.p.a.; - naruszenie art. 28 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie w przypadku, gdy w przedmiotowym postępowaniu legitymację stron oceniać należy na podstawie art. 28 Prawa Budowlanego; - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 w zw. z art. 138 § 1 K.p.a. poprzez wydanie decyzji kasacyjnej, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym wyjaśnień stron wynika jednoznacznie, iż brak jest podstaw faktycznych i prawnych do dalszego prowadzenia postępowania, a zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do wydania orzeczenia reformatoryjnego. W uzasadnieniu skargi skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu II instancji, że umorzenie postępowania toczącego się po wznowieniu możliwe jest w wyjątkowych przypadkach. W ocenie skarżącej, w niniejszym stanie sprawy postępowanie wznowieniowe jest bezprzedmiotowe, bowiem skarżąca dysponuje ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. W postępowaniu związanym z wydaniem tej decyzji organ I instancji przeprowadził kontrolę, o której mowa wart. 59a Prawa Budowlanego, po uzyskaniu stanowiska właściwych organów zgodnie z art. 56. W obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie potwierdzająca wykonanie robót objętych postępowaniem zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę. Zgodnie zaś z treścią decyzji organu I instancji, skarżąca użytkuje obiekt zgodnie z przepisami prawa. W takim przypadku prowadzenie postępowania naprawczego w odniesieniu do robót objętych ostatecznym pozwoleniem na użytkowanie jest w ocenie skarżącego niedopuszczalne, na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., dlatego organ I instancji słusznie umorzył postępowanie zgodnie z art. 105 K.p.a., którego zastosowanie nie jest wykluczone na podstawie art. 151 K.p.a. W ocenie skarżącej, lakoniczne stwierdzenie organu II instancji z pominięciem w uzasadnieniu przesłanek mogących stanowić podstawę umorzenia przedmiotowego postępowania oraz okoliczności wskazujących na ich zbadanie, a także wskazanie, jakoby istniały "inne przesłanki" do uchylenia decyzji organu I instancji stanowi o naruszeniu przez ten organ art. 10, 77, 105 § 1 i 107 § 3 K.p.a., mającym istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy. Następnie skarżąca podniosła, że organ II instancji nie dostrzegł, że pomimo brzmienia art. 151 K.p.a., jest on uprawniony również do wydania decyzji w trybie art. 146 § 2 K.p.a. Organ II instancji winien był wydać decyzję zgodnie z tym przepisem. Zdaniem skarżącej organ błędnie zastosował art. 28 K.p.a., gdyż postępowanie prowadzone w trybie art. 51 Prawa Budowlanego jest zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest postępowaniem, które niejako zastępuje postępowanie o pozwolenie na budowę, dlatego w postępowaniu tym ma zastosowanie art. 28 ust. 2 Prawa Budowlanego, jako lex specialis względem art. 28 K.p.a. Przepis art. 28 ust. 2 cyt. ustawy znacznie zawęża krąg stron postępowania naprawczego. Niewłaściwe zastosowanie przepisu określającego legitymację G. W. jako strony mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania odwoławczego. Na koniec skarżąca wywiodła, że z decyzji organu I instancji, jak i ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że organ ten szczegółowo zweryfikował zasadność wydania decyzji nakazowych w trybie art. 51 Prawa Budowlanego. Przeprowadzono konieczne analizy i ekspertyzy, a także oględziny obiektu, z których to oględzin sporządzono szczegółowe protokoły oraz zgromadzono wymagane prawem stanowiska organów opiniujących. Nie istnieją zatem okoliczności podlegające dalszym wyjaśnieniom. Tymczasem zgodnie zaś z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Organ II instancji nie stwierdził w uzasadnieniu skarżonej decyzji konieczności przeprowadzenia jakichkolwiek dalszych czynności dowodowych. Dysponując zatem kompletnym materiałem dowodowym winien był wydać decyzję rozstrzygającą co do meritum sprawy. Nie zgodziła się również skarżąca ze stanowiskiem organu odwoławczego, że organ I instancji nie był uprawniony do nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej, oceny stanu technicznego wykonanych robót oraz inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej. Wskazała, iż wydanie decyzji w trybie art. 51 Prawa budowlanego o nałożeniu takiego obowiązku nie było przedmiotem postępowania. Przedmiotem postępowania administracyjnego była bowiem wydana w trybie wznowienia postępowania decyzja organu I instancji o umorzeniu postępowania, a nie decyzja nakazowa, zatem zarzuty organu II instancji dotyczące naruszenia art. 51 Prawa budowlanego są bezprzedmiotowe. Na marginesie podniosła, że organ II instancji, stawiając na równi czynności faktyczne i roboty budowlane, o których mowa wart. 51 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy dokonał błędnej wykładni tego przepisu, który mówi o wykonaniu określonych czynności lub robót budowlanych, a zatem pojęcie czynności nie jest tożsame z pojęciem robót budowlanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, że niezasadny jest zarzut skargi dotyczący niezastosowania art. 146 § 2 K.p.a., gdyż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynikło, że brak było przesłanek do uznania, że mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwaną dalej P.p.s.a.). Legalność decyzji bada się zarówno pod względem formalnym jak też i materialonoprawnym. W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu (art. 151 P.p.s.a.). Przedmiotem oceny jest decyzja z dnia [...], nr [...] wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., który uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] umarzającą postępowanie administracyjne i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji w sprawie wykonanych robót budowlanych przy adaptacji istniejącego budynku produkcyjno-handlowego na pawilon handlowy branży spożywczo-przemysłowej "[...]" w K. przy ul. [...]. Przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, iż zaskarżona decyzja, nie jest dotknięta wadą skutkującą jej uchyleniem lub stwierdzeniem nieważności. Na wstępie trzeba przypomnieć, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu dotyczącym wznowienia postępowania. Podstawę procesową rozstrzygnięcia organu odwoławczego stanowił art. 138 §2 K.p.a. Powołany przepis stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną - bo taką jest decyzja wydana w omawianym trybie - i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z kwalifikowanym naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Podjęcie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ II instancji ma tylko kompetencje kasacyjne. By naprawić błąd organu I instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie, bowiem z postanowieniami art. 136 K.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Odnosząc te rozważania prawne do kontrolowanej sprawy stwierdzić trzeba, że w sprawie tej wystąpiły przesłanki uzasadniające zastosowanie w odniesieniu do decyzji pierwszoinstancyjnej przez organ odwoławczy trybu przewidzianego w art. 138 § 2 K.p.a. Za chybiony należy uznać zarzut naruszenia przez organ II instancji przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Organ II instancji prawidłowo uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Organ nie był bowiem uprawniony do konwalidowania wadliwości wydanej decyzji umarzającej postępowanie w sprawie wykonanych robót budowlanych przy adaptacji istniejącego budynku produkcyjno-handlowego na pawilon handlowy branży spożywczo-przemysłowej [...] w K. przy ul. [...], gdyż organ I instancji w ogóle nie przeprowadził żadnego postępowania co do przyczyn wznowienia postępowania (podjął jedynie postanowienie z dnia 20 czerwca 2007r. o wznowieniu postępowania administracyjnego), jak też nie odniósł się merytorycznie do decyzji której dotyczył wniosek wznowieniowy G. W. W sprawie niniejszej art. 136 K.p.a. nie mógł więc zostać zastosowany. Organ II instancji nie był uprawniony do wydania decyzji reformatoryjnej. Jak wynika bowiem z lektury akt i uzasadnienia decyzji, organ I instancji uznał, po przeprowadzeniu postępowania, że w sprawie zaistniała przesłanka do umorzenia postępowania, gdyż inwestor wykonał obowiązki nałożone na niego decyzją z dnia 29 kwietnia 2004r. Przeprowadził zaś postępowanie wyjaśniające zmierzające jedynie do wykazania, że obiekt inwestora jest utrzymywany zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. Takie działanie organu nie spowodowało załatwienia wniosku o wznowienie postępowania. W tym miejscu trzeba powiedzieć, że żaden z przepisów K.p.a., regulujących wznowienie postępowania (art. 145-151 K.p.a.) nie przewiduje bezprzedmiotowości postępowania w sprawie wznowienia z powodu wykonania decyzji dotychczasowej. Z przepisów tych, a zwłaszcza z art. 145, 149 i 151 K.p.a. wynika, że celem postępowania o wznowienie jest stwierdzenie występowania przesłanek wznowienia i podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 145 § 1 K.p.a. lub stwierdzenie wydania decyzji dotychczasowej z naruszeniem prawa określonym w art. 145 § 1 K.p.a. Kwestie związane z wykonaniem decyzji dotychczasowej są dla tego postępowania bez znaczenia, a więc wykonanie obowiązków nałożonych decyzją dotychczasową nie stanowi przesłanki w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. do umorzenia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją. Nie stanowi również przesłanki do umorzenia postępowania, na co wskazuje organ I instancji, fakt użytkowania pawilonu zgodnie z przeznaczeniem, jak też dobry stan techniczny budynku. Nie można także, jak to wskazuje skarżąca uznać, iż postępowanie wznowieniowe jest bezprzedmiotowe, gdyż skarżąca dysponuje ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. Przede wszystkim należy stwierdzić, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością procesową wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego (art. 145 § 1 K.p.a.). Zaznaczyć przy tym trzeba, że wznowienie postępowania z powodu braku udziału strony bez jej winy w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.) następuje niezależnie od tego, czy to kwalifikowane naruszenie norm prawa procesowego miało wpływ na treść decyzji, czy też nie. W niniejszej sprawie składająca wniosek o wznowienie postępowania G. W. nie brała udziału w postępowaniu prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. zakończonym wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U z 2003r. Nr 207, poz. 2016) nakazującej przedłożenie inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej, ocenę stanu technicznego wykonanych robót budowlanych oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawczą. Zasadnicze zatem znaczenie w sprawie ma ustalenie, czy G. W. jest stroną postępowania, a zatem czy na jej wniosek może być wznowione postępowanie ww. przedmiocie. Trzeba zauważyć, że w sprawie orzekał już kilkakrotnie Naczelny Sąd Administracyjny we Wrocławiu na skutek skarg Spółki, jak też G. W., który m. in. w wyroku z dnia 1 kwietnia 2003r. sygn. akt Ii SA/ Wr 1549/2000 w przedmiocie nakazania Spółce z o.o. "A" wykonania określonych czynności rozpatrzył skargę G. W., uznając ją za stronę postępowania administracyjnego, jak też sądowego. Zatem uporczywe odmawianie jej przymiotu strony w postępowaniu "legalizującym" samowolnie wykonane roboty budowlane przez skarżąca Spółkę jest nieuprawnione. Słusznie przeto organ II instancji odniósł się do tej kwestii przypominając, że G. W. jako właściciel sąsiedniej nieruchomości i budynku przyległego do budynku handlowego "[...]" posiada przymiot strony w postępowaniu dotyczącym samowolnie wykonanych robót budowlanych na sąsiedniej nieruchomości. Zgodzić się należy z zarzutem skargi, że interes prawny powinien na gruncie prawa budowlanego być wykazywany w oparciu o art. 28 Prawa budowlanego, a nie o art. 28 K.p.a., jak to uczynił organ odwoławczy, jednak niewłaściwie powołana podstawa prawna nie może przesądzać o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Uprawnione jest również stanowisko organu II instancji, że po podjęciu postanowienia z dnia 20 czerwca 2007r. o wznowieniu postępowania należało stwierdzić, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła, zaś kolejnym etapem winno być przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy, będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji ostatecznej. W wyniku przeprowadzonego postępowania organ wydaje decyzję, w której zgodnie z art. 151 K.p.a.: - odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a (w tym przypadku nie dochodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy), - uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy, - w wypadku gdy nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 K.p.a., wydaje decyzję stwierdzającą wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazuje okoliczności, z powodu których nie uchylił decyzji. Stosownie do art. 146 § 2 K.p.a. nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Zastosowanie przesłanki, o której mowa w art. 146 § 2 K.p.a. może nastąpić tylko w wypadku, gdy organ w wyniku ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej w oparciu o przepisy prawa materialnego rozstrzygnie sprawę tak, jak została rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Treść tego rozstrzygnięcia musi pokrywać się w całości z rozstrzygnięciem decyzji ostatecznej. Organ w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa musi wykazać, że wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, a więc stosując art. 146 § 2 K.p.a. wykazać, że decyzja dotychczasowa posiada jedynie wadliwości formalne, natomiast w całości była pozbawiona wadliwości materialnej. Oznacza to konieczność przeprowadzenia w całości postępowania, ograniczonego jedynie tożsamością sprawy, w zakresie przepisów materialnych mających zastosowanie w sprawie. W niniejszej sprawie decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] nie odpowiada przytoczonym wyżej przepisom, gdyż umarza prowadzone postępowanie administracyjne w sytuacji, gdy brak było przesłanek do takiego działania, o czym była mowa wyżej, przeto organ drugiej instancji zasadnie uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Odnosząc się do zarzutu skargi podnoszącego, że przedmiotem postępowania organu odwoławczego nie mogła być wydana decyzja nakazowa w trybie art. 51 Prawa budowlanego o nałożeniu obowiązku, a tylko decyzja organu I instancji o umorzeniu postępowania, to przyjdzie powtórzyć, że po ustaleniu podstaw wznowienia, organ administracyjny winien dokonać rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną (w tym przypadku decyzją "nakazową"), w której postępowanie zostało wznowione. Istotą wznowienia postępowania jest otwarcie postępowania, w wyniku którego ma być podjęta decyzja w sprawie dalszego obowiązywania dotychczasowej decyzji ostatecznej. Granice tego postępowania wyznaczone są zakresem treści tej ostatniej decyzji. Innymi słowy, organ administracyjny musi rozstrzygnąć na nowo sprawę, która była wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Jest to więc postępowanie w sprawie tożsamej pod względem przedmiotowym, podmiotowym i co do podstawy prawnej ze sprawą zakończoną decyzją ostateczną. Organ musi zatem przeprowadzić na nowo postępowanie wyjaśniające, w którym wyeliminuje wszystkie wady postępowania wcześniejszego, np. umożliwi stronie branie udziału w postępowaniu. Organ na tym etapie nie jest związany ustaleniami stanu faktycznego i prawnego, dokonanymi podczas wcześniejszego postępowania, niemniej winien się odnieść do tego materiału dowodowego i na nowo go ocenić. Oznacza to jednocześnie, że dowody, co do wiarygodności których nie zgłoszono żadnych zastrzeżeń, mogą być w tym postępowaniu wykorzystane. Skoro zatem ocenie w postępowaniu wznowieniowym podlega ostateczna decyzja "nakazowa", to organ odwoławczy miał prawo wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, przeto argumentację skargi w tym przedmiocie uznać trzeba za chybioną. Sąd nie dopatrzył się także, aby w kontrolowanej sprawie doszło do naruszenia przepisów wskazanych w skardze tj. art. art. 10, 77, 105 § 1 i 107 § 3 oraz 151 K.p.a. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.