II SA/Op 158/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz – spr. sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi R. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie może być wykonana, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz skarżącej kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...], nr [...], Burmistrz [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy stwierdził, że decyzja Burmistrza [...] z dnia 22 lipca 1998 r., nr [...], w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, dla inwestycji polegającej na budowie systemu kanalizacji z przepompownią ścieków [...] P III, dla dzielnicy [...] w K., wydana została z naruszeniem prawa tj. art. 145 § 1 ust. 4 K.p.a., z uwagi na to, że strona, tj. R. T., nie brała udziału w postępowaniu. Orzekł o odstąpieniu od uchylenia tej decyzji z powodu okoliczności, o których mowa w art. 146 § 1 K.p.a., stanowiącym iż nie uchyla się decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3 – 8, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 5 lat. Decyzja wydana została na podstawie art. 151 § 2 i art. 146 § 1 K.p.a. Burmistrz przyjął, że strona dowiedziała się o decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla systemu kanalizacji sanitarnej w dniu 14 maja 1999 r., po zapoznaniu się z dokumentacją złożoną w Starostwie Powiatowym, a wniosek w sprawie wznowienia postępowania złożyła w dniu 9 czerwca 1999 r., czyli z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 K.p.a. Terminy przewidziane w art. 146 § 1 K.p.a. biegną od daty ogłoszenia bądź doręczenia decyzji pozostałym stronom i nie ulegają przerwaniu, ani przez złożenie wniosku, ani też przez wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania. Decyzja dotychczasowa wydana została 22 lipca 1998, a ostatnie doręczenie nastąpiło w dniu 31 lipca 1998 r. Pięcioletni okres upłynął w dniu 1 września 2003 r. Odnośnie zarzutów strony podnoszonych w trakcie toczącego się postępowania, organ podtrzymał argumenty przedstawione we wcześniejszych swoich decyzjach oraz uznał, iż zarzuty te były chybione. W odwołaniu R. T. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wyżej opisanej inwestycji. Zarzuciła wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w oparciu o dokumenty fałszywe i dopuszczenie się w ten sposób umyślnego przestępstwa. W tym wypadku, zdaniem skarżącej, uzasadnione jest powoływanie się na przepis art. 145 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. Zgodnie zaś z art. 146 § 1 K.p.a., uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat. Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, z dnia [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy, stwierdzając prawidłowość zaskarżonej decyzji, wyjaśnił dodatkowo, iż przez doręczenie decyzji, o jakim mowa w art. 146 § 1 K.p.a., należy rozumieć doręczenie decyzji, jakie miało miejsce w danej sprawie, w odniesieniu do którejkolwiek ze stron biorących udział w postępowaniu, a więc gdy w ogóle doszło do doręczenia decyzji, przy czym termin, od którego liczy się upływ pięcioletniego okresu, biegnie od dnia ostatniego doręczenia, jakie miało miejsce. W niniejszej sprawie decyzja doręczona została jednej ze stron 31 lipca 1998 r. Rozważając sprawę niepodjęcia w terminie decyzji przez inną ze stron, organ odwoławczy zauważył, że w tym przypadku przesyłkę awizowano w dniu 31 lipca 1998 r., w związku z czym zgodnie z art. 44 K.p.a., doręczenie miało miejsce w dniu 7 sierpnia 1998 r., tj. ostatniego dnia siedmiodniowego terminu, od zawiadomienia przez urząd pocztowy. Mając na uwadze dokonane ustalenia Kolegium stwierdziło, iż w dacie wydania zaskarżonej decyzji organ I instancji nie mógł już rozstrzygać w sprawie uchylenia decyzji z dnia 22 lipca 1998 r. Odnosząc się do odwołania, organ II instancji podkreślił, iż przyczyną wznowienia postępowania w niniejszej sprawie, był brak udziału strony w postępowaniu i jedynie w tym zakresie mogła być badana decyzja I instancji. Zaznaczył jednak, iż odwołanie w którym strona wskazała nowe przesłanki, wynikające z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., może stanowić również podanie o wznowienie postępowania z tych przyczyn, o ile tylko strona wyrazi taką wolę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, R. T., reprezentowana przez B. T., wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] utrzymanej nią w mocy. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła niedostateczne rozpoznanie sprawy według dostarczonych przez strony dokumentów oraz nieuchylenie decyzji organu I instancji wydanej, w ocenie skarżącej, w wyniku przestępstwa i fałszywych dokumentów. Podniosła także, iż inwestycja, której dotyczyło postępowanie, zrealizowana została z naruszeniem Prawa budowlanego i administracyjnego, na podstawie nieaktualnych planów zagospodarowania przestrzennego dla miasta [...]. Uzasadniając podniesione zarzuty skarżąca wskazała, iż w decyzjach wydanych w pierwszym etapie postępowania Burmistrz [...] nie uznał jej za stronę postępowania. Dopiero w oparciu o przedstawione dowody, w 2000 r. stwierdził, iż skarżąca jest stroną postępowania, a decyzja jaką wydał 22 lipca 1998 r., narusza prawo. Zdaniem skarżącej, wznawiając postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., organ celowo pominął przepisy art. 145 § 1 pkt 1 i 2. Skarżąca wskazała także, iż wydając decyzję z dnia 22 lipca 1998 r. organ powołał się na plany zagospodarowania przestrzennego miasta [...] z roku 1992 r., podczas gdy 24 czerwca 1997 r. Rada Miasta [...] podjęła uchwałę zatwierdzającą nowe plany zagospodarowania przestrzennego, w której w § 9 zapisano, iż plany zagospodarowania przestrzennego z 1992 r. tracą moc prawną po uchwaleniu nowych planów tj. w 1997 r. Stwierdzając, iż w niniejszej sprawie uzasadnione jest powołanie się na przepisy art. 145 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., art. 146 § 1 K.p.a., skarżąca podniosła, iż uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 10 lat. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta nie odpowiada wymogom prawa. Trafnie w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji przyjęto, że w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 K.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej, tj. dotychczasowej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Wynika to wprost z unormowania art. 151 § 2 K.p.a. W sprawie będącej przedmiotem weryfikacji w niniejszym postępowaniu sądowym chodzi o okoliczności, o których mowa w art. 146 § 1 K.p.a. Według tego przepisu przesłanką negatywną uchylenia dotychczasowej decyzji administracyjnej jest upływ terminu, od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Warto podkreślić, że treść art. 146 § 1 K.p.a. wskazuje w sposób jednoznaczny, iż upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji, jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 1018/97, niepublikowany, treść zamieszczona w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 47227). Kwestią kontrowersyjną w sprawie jest zagadnienie, czy należy badać tylko upływ terminu, wskazanego w art. 146 § 1 K.p.a., dla podstawy wznowienia wyznaczonej w postanowieniu o wznowieniu postępowania, czy też należy zająć się także terminami dotyczącymi innych podstaw, ustalonych w postępowaniu wznowieniowym. Jest to o tyle istotne, że w art. 146 § 1 K.p.a. przewidziano dwa różne terminy: termin pięcioletni dla przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3 – 8 oraz w art. 145a i termin dziesięcioletni dla przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. Rozwiązanie tego problemu tkwi w treści art. 149 § 2 K.p.a. Przepis ten zakreśla przedmiot postępowania w sprawie wznowienia. Procedura ta obejmuje postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Z art. 149 § 1 i 2 K.p.a. wynika, że postanowienie o wznowieniu postępowania otwiera postępowanie co do przyczyn wznowienia, a zatem postępowanie co do wszystkich podstaw wznowienia postępowania wyliczonych w art. 145 § 1 i art. 145a K.p.a. Ograniczenie dotyczy podstaw uchylenia decyzji wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 i art. 145a, które nie mogą być, w razie wszczęcia postępowania z urzędu, podstawą uchylenia decyzji (patrz: Barbara Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2000 r., s. 605; uchwała NSA z dnia 15 listopada 1999 r., sygn. akt FSA 1/99, ONSA 2000/2/45). Przypomnieć można, w związku z tym, że postępowanie wznowieniowe toczyło się nie z urzędu, ale na wniosek strony, a więc wspomniane ograniczenie nie miało w sprawie zastosowania. Nadto, spór dotyczył ewentualnego objęcia ustaleniami, w postępowaniu wznowieniowym, podstaw wznowienia wyliczonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., a nie podstawy z art. 145 § 1 pkt 4, która nie była kwestionowana. W konsekwencji przyjdzie powiedzieć, że jakkolwiek w postanowieniu o wznowieniu postępowania wyznaczono podstawę wznowienia w postaci okoliczności określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., to w dalszym postępowaniu wznowieniowym należało zbadać ewentualne zaistnienie innych podstaw wznowienia, w szczególności wskazanych przez wnioskodawczynię podstaw, określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. Dotyczy to także podstaw podniesionych w trakcie postępowania odwoławczego. Skoro od decyzji kończącej postępowanie wznowieniowe przysługuje odwołanie stosownie do art. 127 K.p.a., to do tego postępowania odwoławczego odnoszą się reguły ustanowione przepisem art. 138 K.p.a., w szczególności obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji. Odsyłanie zatem wnioskodawcy do odrębnego postępowania wznowieniowego, inicjowanego nowym wnioskiem, związanego z nowymi podstawami wznowienia, zgłoszonymi w odwołaniu i nierozpatrzenie tych nowych podstaw w trakcie postępowania odwoławczego, stanowiło naruszenie art. 149 § 2 K.p.a. w związku z art. 138 K.p.a., a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego należało, na mocy art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), uchylić zaskarżoną decyzję. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji wynika z art. 152 tej ustawy. Koszty postępowania sądowego należało zaś zasądzić na podstawie art. 200 przywoływanej ustawy proceduralnej.