II SA/Op 160/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędzia NSA Jerzy Krupiński Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2019 r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Pakosławice z dnia 14 lutego 2019 r., Nr [...] w przedmiocie postępowania rekrutacyjnego i uzupełniającego do publicznych przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w publicznych szkołach podstawowych i klas I publicznych szkół podstawowych postanawia umorzyć postępowanie. Działając na podstawie art. 93 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506), Wojewoda Opolski - jako organ nadzoru, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na uchwałę Rady Gminy Pakosławice z dnia 14 lutego 2019 r., Nr [...] w sprawie określenia kryteriów branych pod uwagę podczas przeprowadzania postępowania rekrutacyjnego i postępowania uzupełniającego do publicznych przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w publicznych szkołach podstawowych i klas I publicznych szkół podstawowych oraz dokumentów niezbędnych do potwierdzenia spełniania tych kryteriów, a także liczby punktów możliwych do potwierdzenia spełnienia tych kryteriów, a także liczby punktów możliwych do uzyskania za poszczególne kryteria - począwszy od roku szkolnego 2019/2020 w Gminie Pakosławice. W skardze tej, podnosząc zarzut podjęcia zaskarżonej uchwały z istotnym naruszeniem prawa, Wojewoda Opolski wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W ocenie organu, Rada Gminy podejmując zaskarżoną uchwałę naruszyła w sposób istotny prawo, tj. przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2018 r., poz. 996) oraz Zasady Techniki Prawodawczej, stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2016 r., poz. 283). W odpowiedzi na skargę, Wójt Gminy Pakosławice wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, ewentualnie - o umorzenie postępowania sądowego. Do akt sprawy została dołączona kolejna uchwała Rady Gminy Pakosławice o tożsamym przedmiocie, z dnia 15 kwietnia 2019 r., Nr [...]. W piśmie z dnia 4 czerwca 2019 r. Wójt Gminy Pakosławice oświadczył, że zaskarżona uchwała począwszy od roku szkolnego 2019/2020 nie obowiązuje w Gminie Pakosławice oraz nie wywołała żadnych skutków prawnych. Wojewoda Opolski, odnosząc się do wniosku o umorzenie postępowania stwierdził w piśmie z dni 26 czerwca 2019 r., że w dalszym ciągu podtrzymuje twierdzenia i wnioski zawarte w skardze. Podniósł, że uchwała Rada Gminy Pakosławice z dnia 15 kwietnia 2019 r., Nr [...] nie zawiera zapisów uchylających zaskarżoną uchwałę z dnia 14 lutego 2019 r., Nr [...], a zatem uchwała ta nadal obowiązuje. Wobec tych okoliczności, organ nadzoru nie może przychylić się do wniosku o umorzenie postępowania i konieczne jest stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Postępowanie sądowe należało umorzyć.. Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.) – zwanej dalej: "P.p.s.a.", sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn niż cofnięcie skargi lub śmierć strony stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania sądowoadministracyjnego "z innych przyczyn" w rozumieniu powołanego przepisu zachodzi, gdy w toku postępowania, a przed wydaniem wyroku przestaje istnieć przedmiot zaskarżenia (por. wyrok Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 25 października 2005 r., sygn. akt II OSK 85/05, System Informacji Prawnej LEX nr 188791). Z sytuacją taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem skutkiem wejścia w życie nowej uchwały Rady Gminy Pakosławice z dnia 15 kwietnia 2019 r., jest wyeliminowanie z obrotu prawnego dotychczasowej uchwały z dnia 14 lutego 2019 r. w sprawie określenia kryteriów branych pod uwagę podczas przeprowadzania postępowania rekrutacyjnego i postępowania uzupełniającego do publicznych przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w publicznych szkołach podstawowych i klas I publicznych szkół podstawowych oraz dokumentów niezbędnych do potwierdzenia spełniania tych kryteriów, a także liczby punktów możliwych do uzyskania za poszczególne kryteria - począwszy od roku szkolnego 2019/2020 w Gminie Pakosławice. Sąd miał przy tym na względzie pogląd wyrażany przez Trybunał Konstytucyjny, że wejście nowych przepisów odmiennie regulujących dane zagadnienie - znosi przepisy wcześniejsze, pozbawiając je mocy obowiązującej (por. szerzej wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 8 listopada 1994 r., sygn. akt P 1/94, OTK 1994 cz. II poz. 37, s. 74 i 76 i z dnia 12 stycznia 1995 r., sygn. akt K 12/94, OTK 1995 cz. II poz. 2, s. 26). Trybunał opowiedział się za dopuszczalnością takiej techniki legislacyjnej, która wprawdzie nie wprowadza w sposób wyraźny klauzuli derogacyjnej, stwierdzającej uchylenie określonego przepisu, lecz w sposób dorozumiany - przez wejście nowych przepisów odmiennie regulujących dane zagadnienie - znosi przepisy wcześniejsze, pozbawiając je mocy obowiązującej. Warunkiem zastosowania powyższej techniki jest jedynie to, by normy prawne nie były stanowione jednocześnie i norma późniejsza nie była hierarchicznie niższa od normy wcześniejszej. Analogiczny pogląd wyrażono w orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjmując, że w razie wątpliwości co do mocy obowiązującej przepisów o sprzecznej treści, zawartych w różnych aktach prawnych pochodzących z różnego czasu, w wypadku gdy przepisy późniejsze nie uchylają wcześniejszych, należy przyznać pierwszeństwo przepisowi późniejszemu, zgodnie z zasadą lex posterior derogat legi priori. Na tle przepisów wprowadzanych kolejnymi ustawami wskazywano też, że o mocy obowiązującej przepisu nie decyduje okoliczność, w jakim akcie prawnym przepis ten został zamieszczony, lecz jego treść i istota (por. uchwała z dnia 12 kwietnia 1994 r., sygn. akt I PRN 12/94, opubl. OSNAPU 1994 nr 4 poz. 61; wyrok z dnia 13 marca 1997 r., sygn. akt I PKN 55/97, opubl. OSNAPU 1997 nr 13 poz. 235 i powołane tam orzeczenia). Powyższe wywody świadczą o konieczności uznania, że w sprawie - pomimo braku przepisów uchylających kwestionowaną uchwałę - zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. Owa bezprzedmiotowość zaistniała na skutek braku funkcjonowania w obrocie prawnym zaskarżonej uchwały. Przedstawione powyżej wywody stanowią także odniesienie do stanowiska Wojewody Opolskiego zawartego w piśmie z dnia 26 czerwca 2019 r. Uznając wystąpienie w sprawie przesłanek umorzenia postępowania, Sąd nie stracił jednocześnie z pola widzenia ugruntowanego w orzecznictwie poglądu, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (por.: uchwała TK z dnia 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/94, opubl. OTK 1994/2/44; wyrok NSA z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1776/06, dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.pl). Sąd uznał jednak, że powyższe nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Zaskarżona uchwała Nr [...] nie może być obecnie stosowana do okresu pomiędzy jej wejściem w życie, a datą wejścia w życie kolejnej uchwały Nr [...], regulującej tożsamą kwestię kryteriów przeprowadzania postępowania rekrutacyjnego oraz dokumentów niezbędnych do spełnienia tych kryteriów. O powyższym świadczy, że następna uchwała podjęta w przedmiotowej tematyce, nie zawiera przepisów przejściowych dających podstawę do jej stosowania w okresie poprzedzającym jej podjęcie. Ponadto, z oświadczenia Wójta Gminy Pakosławice zawartego w piśmie z dnia 4 czerwca 2019 r. wynika, że zaskarżona uchwała począwszy od roku szkolnego 2019/2020 nie obowiązuje w Gminie Pakosławice oraz nie wywołała żadnych skutków prawnych. Twierdzenia te są wiarygodne, zwłaszcza, że z istoty zaskarżonej uchwały wynika, że dotyczy ona czynności i kryteriów odnoszących się do roku szkolnego 2019/2020, rozpoczynającego się od dnia 1 września 2019 r. Odnosząc się z kolei do wniosku pełnomocnika organu dotyczącego zasądzenia kosztów postępowania sądowego wskazać należy na treść art. 200 P.p.s.a. Zgodnie z nim, w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na tle przywołanego przepisu art. 200 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że sąd może orzec o zwrocie kosztów postępowania tylko na rzecz skarżącego i tylko w przypadku, gdy skarga okaże się zasadna. Przy tym, pod pojęciem uwzględnienia skargi należy rozumieć uwzględnienie skargi w każdej formie, i to niezależnie od tego, czy rozstrzygnięcie to odpowiada żądaniu zawartemu w skardze. Mówiąc innymi słowy, skarżącemu nie przysługuje zwrot kosztów postępowania, zarówno wtedy, gdy jego skarga okazała się bezzasadna, jak i w przypadku, gdy orzeczenie sądu nie wypowiada się w kwestii zasadności skargi, bo była ona niedopuszczalna albo postępowanie sądowe okazało się bezprzedmiotowe (por. szerzej: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07). Z przytoczonych regulacji i stanowiska NSA jednoznacznie wynika, że zwrot kosztów sądowych w świetle art. 200 P.p.s.a. może nastąpić wyłącznie od organu na rzecz skarżącego, ale w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd. W niniejszej sprawie zaistniała przesłanka do umorzenia postępowania sądowego, ale nie na skutek uwzględnienia skargi przez organ (Radę Gminy Pakosławice) - co dałoby podstawę do zasądzenia kosztów w świetle art. 201 P.p.s.a., lecz wobec bezprzedmiotowości postępowania spowodowanego wyeliminowaniem przedmiotu skargi. Z zaskarżonej uchwały nie wynika bowiem, aby Rada Gminy Pakosławice wyraziła wolę uchylenia skargi w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., orzekł o umorzeniu postępowania, jak w sentencji.