II SA/Op 162/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi D. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego oddala skargę. Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania D. A. od decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Opolu, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola, z dnia [...], nr [...], w sprawie odmowy przyznania pomocy finansowej w postaci specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na dofinansowanie kosztów związanych z realizacją umów wynikających z zaleceń pokontrolnych Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu, uchylająca zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że wnioskiem z dnia 21 kwietnia strona zwróciła się o udzielenie specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na uzupełnienie środków własnych pochodzących ze świadczenia rentowego oraz zaspokojenie niezbędnych i pokrycie doraźnych, a niezbędnych wydatków oraz potrzeb. Organ wskazał, że D. A. w dniu 22 kwietnia 2009 r. przedłożył faktury za leki na łączną kwotę 124,48 zł, zakup opału na kwotę 108 zł, polisy ubezpieczeniowe na łączną kwotę 277 zł, wywóz śmieci w łącznej kwocie 29,70 zł, energię w kwocie 125,98 oraz opłatę za wodę w kwocie 67,39 zł i zakup szkieł korekcyjnych na kwotę 40 zł. W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku organ I instancji wydał dwie decyzje: z dnia 15 maja 2009 r. przyznającą D. A. zasiłek celowy w łącznej kwocie 275 zł z przeznaczeniem na pokrycie kosztów zakupionych leków i szkieł kontaktowych, dofinansowanie kosztów związanych z opłatami mieszkaniowymi, na zakup żywności oraz decyzję z dnia [...] odmawiającą przyznania specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na dofinansowanie kosztów związanych z realizacją umów wynikających z zaleceń pokontrolnych Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu. W uzasadnieniu decyzji z [...], organ I instancji podał, że w trakcie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 22 kwietnia 2009 r. ustalono, że wnioskodawca oczekuje pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego na pokrycie kosztów zakupionych leków, zakupu żywności, szkieł korekcyjnych, dofinansowania do kosztów związanych z wykonaniem zaleceń pokontrolnych Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu oraz pomocy w formie jednego gorącego posiłku dziennie. Organ I instancji ustalił, że wnioskodawca jest osobą samotnie gospodarującą, niepełnosprawną, długotrwale chorującą, jego dochód wynosi 955,20 zł, a wydatki stanowią kwotę 772,55 zł. Dodał, że rozpatrując wniosek strony w części dotyczącej pomocy w formie zasiłku celowego na zakup leków, okularów, żywności i opłat mieszkaniowych odrębną decyzją został przyznany wnioskodawcy specjalny zasiłek celowy w łącznej kwocie 275 zł. Natomiast odnośnie części wniosku dotyczącej dofinansowania kosztów związanych z realizacją umów wynikających ze wskazań nadzoru budowlanego, organ I instancji postanowił odmówić przyznania pomocy na ten cel z uwagi na fakt, że strona nie dołączyła faktur ani rachunków potwierdzających poniesione wydatki z tego tytułu. Organ nadmienił, że rachunki i faktury z lutego 2009 r. dotyczące wydatków związanych z remontami i naprawą budynku, zleconymi przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostały dołączone do wniosku z dnia 16 marca 2009 r. i rozpatrzone decyzją z dnia 9 kwietnia 2009 r., przyznającą specjalny zasiłek celowy w kwocie 350 zł. Z tego względu organ uznał, że na dofinansowanie kosztów związanych z wykonanymi naprawami i remontami zleconymi przez PINB, została stronie udzielona pomoc, a skoro nowych faktur strona nie posiada, to postanowiono odmówić udzielenia dalszej pomocy w formie kolejnego specjalnego zasiłku celowego na dofinansowanie kosztów związanych z realizacją umów wynikających z zaleceń pokontrolnych Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej D. A., podniósł, że rozstrzygnięcie to jest niezgodne z faktami oraz zapisem ustawy o pomocy społecznej, nakazującej udzielania pomocy w momencie jej wymagalności. Zarzucił Ośrodkowi, że nie wykonuje zadań nałożonych ustawą o pomocy społecznej lecz tworzy własne zasady jej udzielania. Dalej podniósł, że Inspektor Budowlany postanowieniem nałożył na niego obowiązek przedłożenia bardzo kosztownej ekspertyzy technicznej dotyczącej dalszej przydatności użytkowania budynku mieszkalnego stanowiącego jego własność. Dodał, że środkami pochodzącymi z pomocy społecznej opłacił zobowiązania powstałe w wyniku przeprowadzonej w dniu 17 lutego 2009 r. kontroli. Wskazał, że przedstawiony przez niego protokół stanu technicznego budynku nie zadowolił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a na wykonanie zaleceń go nie stać, ponieważ wiąże się to z natychmiastowym przeprowadzeniem niezbędnych prac budowlanych, a to wymaga nowych środków finansowych. Zdaniem odwołującego, postanowienie PINB jest wstępem do wyłączenia z użytkowania budynku, w którym zamieszkuje. W konkluzji odwołania stwierdził, że wniesione przez niego zawiadomienie o zagrożeniu dla jego zdrowia i życia odbiło się represją ze strony PINB w stosunku do niego, jak i wymagającego od lat remontu domu, w którym mieszka, a którego stan techniczny od lat jest znany Ośrodkowi. Organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie, w kierunku uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji. Wywodził, że podstawową zasadą przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, wynikającą z przepisów art. ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008r., Nr 115, ze zm.) jest zasada niezbędności, przez co należy rozumieć dążenie do zaspakajania potrzeb osób i rodzin na poziomie elementarnym a także pomoc w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W celu realizacji tej zasady zostało wprowadzone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ww ustawy kryterium dochodowe, którego istota polega na tym, że prawo do świadczeń z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, przy jednoczesnym wystąpieniu, co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. W myśl § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 135, poz. 950), kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej zostało ustalone w wysokości nieprzekraczającej 477 zł. Organ odwoławczy uznał za bezsporne, że dochód D. A. z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku wyniósł 955,20 zł (renta z tytułu niezdolności do pracy wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym) i przekracza kryterium dochodowe, co wykluczyło go z możliwości objęcia pomocą społeczną na zasadach ogólnych. Jednocześnie wskazał, że osoba, która osiągnęła dochód w wysokości przekraczającej kryterium dochodowe może na zasadzie wyjątku ubiegać się o pomoc na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w formie specjalnego zasiłku celowego. Zgodnie z tym przepisem, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. SKO zwróciło uwagę, że wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku celowego podlega rozpoznaniu w trybie przepisów ustawy o pomocy społecznej oraz na podstawie stosowanych odpowiednio na podstawie art. 14 tej ustawy – przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w postępowaniu tym znajdują, więc odpowiednio zastosowanie przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Organ odwoławczy zważył, że wydana przez organ I instancji decyzja uchybia tym przepisom. Z uzasadnienia jak i z akt sprawy nie wynika, bowiem, by organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające i podjął wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego. Akta sprawy nie zawierają dowodów na okoliczność ustalenia niezbędnych prac remontowych wynikających z rocznego protokołu kontroli okresowej budynku nr [...] przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu w dniu 28 lutego 2009 r. w budynku mieszkalnym stanowiącym własność odwołującego. Organ odwoławczy nie zaaprobował stanowiska organu I instancji udzielającego stronie we wcześniejszej decyzji pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem m.in. na dofinansowanie kosztów związanych z opłatami i wydatkami mieszkaniowymi, uwzględniającego faktury i rachunki związane z naprawami i remontami zleconym przez organ inspekcji budowlanej, w sytuacji gdy organ nie podał czego dotyczyły naprawy i remonty i jaki był ich zakres. SKO nie zgodziło się z twierdzeniem organu I instancji, iż skoro strona nie przedstawiła nowych faktur i rachunków, to pomocy nie można udzielić, podkreślając, że żaden z przepisów ustawy o pomocy społecznej nie uzależnia przyznania pomocy od faktu dokumentowania poniesionych wydatków na pokrycie kosztów remontu budynku. Zważywszy, że strona w całości kwestionowała argumentację organu I instancji a materiał zgromadzony w sprawie jest niepełny, organ odwoławczy uznał, że powołanie się jedynie na fakt, że strona nie przedstawiła nowych rachunków dokumentujących wydatki na remont jest niewystarczające, godzi bowiem w zasady określone w art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. W konsekwencji SKO stwierdziło, że dokonując ustaleń faktycznych organ administracji zobowiązany jest wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyny, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, konstatując, że tylko wyjaśnienie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych, po wyczerpującym i zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz danie wyrazu w uzasadnieniu decyzji, jest zgodne z prawem. Wykazane uchybienia organu I instancji oznaczają, w ocenie organu odwoławczego, że decyzja pierwszoinstancyjna narusza podstawowe zasady postępowania, określone w cytowanych przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, co skutkuje jej uchyleniem i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaś w celu prawidłowego załatwienia sprawy organ ten winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające we wskazanym zakresie, a następnie wydać ponownie decyzję załatwiającą wniosek, odnosząc się również do argumentów podniesionych w odwołaniu. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu odwoławczego, D. A. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, podtrzymując argumentację przedstawioną we wniosku oraz w odwołaniu. Dodatkowo podniósł, że argumentacja Dyrektora MOPR oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest całkowicie chybiona i nie uwzględnia bieżącej sytuacji skarżącego. Zarzucił, że MOPR nie realizuje zadań wynikających z przepisu art. 48 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, obligatoryjnie nakazującej udzielenie pomocy przez opiekę społeczną bez dodatkowych uwarunkowań. Skarżący argumentował, że organy pomocy społecznej winny łącznie stosować, przy rozpatrywaniu jego wniosków, zapisy zarówno ustawy o pomocy społecznej jak i o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych i w konsekwencji udzielić pomocy kompleksowo. Nie zgodził się z wywodami organu odwoławczego i przywołanym przez ten organ orzecznictwem sądowoadministracyjnym, podnosząc, że jako osoba niepełnosprawna ponosi wyższe koszty utrzymania, na co wpływają, między innymi rosnące koszty zakupu etyliny. Wywodził, że zmianie winny ulec przepisy określające kryterium dochodowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§1). Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Zgodnie natomiast z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej, nie będąc przy tym związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że nie narusza ona prawa. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona została do Sądu decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], którą uchylono decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Opolu z dnia [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Przedmiotem oceny Sądu było zatem rozstrzygnięcie organu odwoławczego podjęte w trybie przepisu art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., który stanowi procesową podstawę do wydania decyzji kasacyjnej, powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Sąd w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. miał za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, albo czy w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do takich naruszeń norm proceduralnych na skutek których, aby dokonać prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części. W tym miejscu koniecznym jest przypomnienie, że wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. Zasadą jest, iż organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co następuje - stosownie do treści art. 138 § 1 K.p.a. - poprzez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, polegającego na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości lub części i w tym zakresie wydaniu orzeczenia co do istoty sprawy bądź uchyleniu tej decyzji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji, bądź też umorzeniu postępowania odwoławczego. Odstępstwem od tej ogólnej zasady jest - zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. - uprawnienie organu odwoławczego do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, ale tylko w sytuacji gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organ drugiej instancji może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Dopuszczalność zatem wydania przez organ drugiej instancji decyzji kasacyjnej, połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, występuje wówczas, gdy organ odwoławczy stwierdzi istnienie podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy, zaś wydanie takiej decyzji determinowane jest sytuacjami, w których postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem prawa. Jako wyjątek od generalnej zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, omawiany przepis winien być interpretowany ściśle, co oznacza, że decyzja kasacyjna wydana w trybie art. 138 § 2 K.p.a. nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały w nim określone. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, co wielokrotnie zostało podkreślone w orzecznictwie sądowym (por. wyroki: NSA z dnia 6 sierpnia 1999 r., IV SA 2776/98 - LEX nr 47914; NSA z dnia 22 września 1981 r., II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88). Wielokrotnie też przypominano, że niedopuszczalne jest dokonywanie wykładni rozszerzającej art. 138 § 2 K.p.a. (por. wyroki: NSA z 25 listopada 2003 r., IV SA 1496/02, M. Prawn. 2004 r., nr 2, s. 60; NSA z 2 grudnia 1999 r., I SA 632/99, LEX nr 48722; NSA z 27 października 1999 r., I SA 2127/98, LEX nr 48721). Przenosząc przedstawione powyżej uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, iż organ odwoławczy prawidłowo uznał, że w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka do wydania decyzji kasacyjnej, określonej w art. 138 § 2 K.p.a. Przypomnijmy, skarżący domagał się udzielenia pomocy w postaci zasiłku celowego z przeznaczeniem na uzupełnienie środków własnych pochodzących ze świadczenia rentowego. Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającej na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej – Dz.U. z 2008 r., Nr 115, poz. 728 o pomocy społecznej - zwanej dalej ustawą). Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Jedną z form pomocy społecznej jest świadczenie pieniężne w postaci specjalnego zasiłku celowego. Zgodnie z art. 41 tej ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: - specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi, zasiłek okresowy zasiłek celowy lub pomoc rzeczowy, pod warunkiem zwrotu części całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Specjalny zasiłek celowy jest pomocą bezzwrotną przyznawaną podmiotom przekraczającym dopuszczalny ustawowo dochód. Z treści punktu 1 przywołanego wyżej przepisu można wnioskować, że jest to świadczenie kierowane do osoby samotnie gospodarującej lub rodziny. Jego wysokość nie może przekroczyć w pierwszym przypadku kwoty 477 zł, zaś maksymalna wysokość zasiłku dla rodziny ustalana jest przez przemnożenie kwoty 351 zł przez liczbę członków rodziny. W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego, z przeznaczeniem na dofinansowanie kosztów związanych z realizacją umów wynikających z zaleceń pokontrolnych Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu, zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia 15 maja 2009 r., zawierającym żądanie udzielenie pomocy z przeznaczeniem na zaspokojenie i pokrycie doraźnych, a niezbędnych wydatków oraz potrzeb. We wniosku skarżący zaznaczył, że "PINB dokłada wszelkich starań, by pozbawić skarżącego dachu nad głową w majestacie prawa i we własnym domu". Z treści tego wniosku nie wynika jednak, jakiej konkretnej pomocy, oczekuje skarżący w związku z działaniem organów inspekcji budowlanej i na co zamierza ją przeznaczyć. Równocześnie zauważyć przyjdzie, że skarżący nie uzasadnił swojego żądania, nie wyjaśnił, iż z przyczyn od niego niezależnych znalazł się w szczególnym przypadku, kwalifikującym do przyznania pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego. Nie podał, jakich napraw i remontów winien jest dokonać, jaki jest lub będzie ich zakres, a w związku z tym, jakie poniósł lub poniesie koszty. Oznacza to, że organ odwoławczy słusznie przyjął istnienie wątpliwości co do zakresu żądania sformułowanego we wniosku, które mogły zostać usunięte przez organ I instancji wystąpieniem do strony o doprecyzowanie złożonego wniosku. Powtórzyć przyjdzie, że ocena przesłanek do przyznania specjalnego zasiłku celowego musi być dokonywana przy uwzględnianiu szczególnego charakteru tego świadczenia, które może być przyznane w sytuacjach zupełnie wyjątkowych i powinno być przeznaczone na zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych osób korzystających z pomocy, a nie na podnoszenie standardów ich codziennego funkcjonowania. Stąd jedynie dokładne i precyzyjne określenie żądania oraz przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego co do sytuacji finansowej i rodzinnej strony, pozwala organom na rozpatrzenie sprawy pod kątem zaistnienia przesłanek pozwalających na przyznanie świadczenia na podstawie art. 41 ustawy. W ocenie Sądu, w rozpatrywanym przypadku, podczas kontroli instancyjnej organ odwoławczy prawidłowo stwierdził istotne uchybienia, które spowodowały konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organu pierwszej instancji. Niezbędne stało się bowiem przeprowadzenie w całości postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy wnioskodawca spełnia przesłanki, warunkujące przyznanie żądanej przez niego formy pomocy. Ustalenia faktyczne poczynione przez organ pierwszej instancji nie pozwalały bowiem ocenić, czy w niniejszej sprawie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Kolegium w swojej decyzji w sposób dokładny i wyczerpujący wskazało, jakie kryteria obowiązują przy ubieganiu się o specjalny zasiłek celowy oraz jakich, w związku z tym, ustaleń faktycznych winien dokonać organ pierwszej instancji. Argumentacja podnoszona w tym zakresie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest prawidłowa i zasługuje na aprobatę. Należy w tym miejscu zaznaczyć, iż ustawodawca w treści przepisu art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej używa sformułowania, iż świadczenie, o które ubiega się skarżący, "może być przyznane". Oznacza to zatem, że rozstrzygnięcie w sprawie przyznania specjalnego zasiłku celowego wydawane jest w ramach tak zwanego uznania administracyjnego. Działanie to nie może być zatem postrzegane tak, jak chce tego skarżący, jako obowiązek wydania rozstrzygnięcia o treści oczekiwanej przez stronę. Stosownie do art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego powinno ono polegać, na załatwieniu sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem strony, jeżeli jest to możliwe i zgodne z przepisami obowiązującego prawa, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne, choć jest uprawnieniem organu administracyjnego do wyboru rozstrzygnięcia sprawy, nie pozwala organowi na dowolność w załatwieniu sprawy. Orzekając w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku celowego organ ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wskazówki, co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, pamiętając nie tylko o tym, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 ustawy), ale i o tym, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy). Jednocześnie organ nie może pominąć faktu, że udzielenie pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego uzależnione jest również od zaistnienia dodatkowej przesłanki, którą jest wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku. Obwarowanie tej formy pomocy wymienioną przesłanką związane jest z tym, że ustawodawca przewidział możliwość jej udzielenia osobom lub rodzinom o dochodach przekraczających kryterium dochodowe. Ustawodawca nie podał definicji "szczególnie uzasadnionego przypadku", a zatem jako pojęcie nieostre, wymaga ono konkretyzacji w okolicznościach faktycznych każdej indywidualnej sprawy. Bez wątpienia o możliwości przyznania specjalnego zasiłku celowego decyduje sytuacja życiowa, w której znalazła się strona. Przy czym wskazać należy, iż wprawdzie zasiłek celowy specjalny może być przyznany w przypadku przekroczenia kryterium dochodowego, to jednak - jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lutego 2008 r. (Sygn. akt I OSK 673/07, niepublik.) nie oznacza to w żadnym przypadku, że organy oceniając kwestię przyznania zasiłku mogą abstrahować od sytuacji majątkowej strony. Wręcz przeciwnie, aby ocenić, czy w danej sprawie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony organ administracji winien ustalić sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową strony, w tym faktyczny dochód miesięczny, wydatki strony związane z jej utrzymaniem, z uwzględnieniem stanu zdrowia strony oraz członków jej rodziny, a także kosztów ponoszonych na mieszkanie. Dopiero ustalenie tych wszystkich elementów pozwala na ocenę, czy sytuacja strony jest szczególna i czy w danej sprawie, w konkretnych okolicznościach faktycznych strona winna otrzymać pomoc społeczną w omawianej formie. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela to stanowisko. Nie można bowiem zapomnieć o tym, iż skoro ustawodawca wprowadził dwie różne formy pomocy dla osób potrzebujących, tzn. zasiłek celowy oraz specjalny zasiłek celowy, to ostatnie ze wskazanych świadczeń może być przyznane tylko wówczas, gdy wnioskodawca, z przyczyn rodzinnych, losowych lub innych, znajdzie się w wyjątkowo trudnej sytuacji. Dlatego też dla oceny spełnienia omawianej przesłanki niezbędne jest sprecyzowanie celu, na sfinansowanie którego przeznaczone mają być przyznane środki. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, organ pierwszej instancji nie podjął w przedstawionym powyżej zakresie żadnych czynności, zmierzających do ustalenia okoliczności, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Stanowiło to naruszenie przepisów prawa procesowego (art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego), co w konsekwencji obligowało organ odwoławczy, z mocy art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego do uchylenia decyzji przyznającej skarżącemu specjalny zasiłek celowy i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Odnosząc się do zarzutów skargi, iż organy pomocy społecznej powinny zmierzać do zmiany obowiązujących w tym zakresie przepisów, w szczególności ustalających kryterium dochodowego oraz stosować "kompleksowo i łącznie ustawy o pomocy społecznej i rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych", Sąd zgadza się ze stwierdzeniem, iż w niniejszej sprawie zastosowanie mają wyłącznie przepisy ustawy o pomocy społecznej, a Kolegium nie jest władne do zmiany sposobu realizacji zadań przez poszczególne organy administracji publicznej, jak również podkreślić należy, że Sąd nie jest uprawniony do zastępowania ustawodawcy. Wobec powyższego, Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami, a skargę jako niezasadną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).