II SA/Op 164/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Krupiński Asesor sądowy Grażyna Jeżewska – spr. Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2006 r. sprawy ze skargi J. G. i B. M. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zgłoszenia robót budowlanych 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) określa, że zaskarżone postanowienie w całości nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz J. G. oraz B. M. kwotę po 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi do Sądu jest postanowienie Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] stwierdzające złożenie odwołania z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Zaskarżony akt wydano na podstawie art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst Dz. U. nr 98, poz. 1071 z 2000 r. z późn. zm. – zwaną dalej K.p.a.) i art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (jednolity tekst Dz. U. nr 207, poz. 2016 z 2003 r. ze zm.), w związku z odwołaniem J. G. i B. M. z 17 stycznia 2006 r., od decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...], nr [...], wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia skarżących z 10 lipca 2005 r., dotyczącego zamiaru wykonania robót budowlanych obejmujących budowę wspólnego basenu w O. przy ul. [...], na działkach nr A i B. W osnowie decyzji organ odwoławczy stwierdził także, że w związku z powyższym wymienione odwołanie pozostawiono bez rozpoznania. W uzasadnieniu faktycznym podniesiono, iż inwestorzy – J. G. i B. M. - pismem z 10 lipca 2005 r. zgłosili zamiar wykonania robót budowlanych obejmujących budowę wspólnego basenu na działkach nr A i B, dołączając do niego mapę ewidencji gruntów i budynków, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz odpisy z ksiąg wieczystych. Opisaną decyzją organ I instancji, na podstawie art. 30 ust. 5 i 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, wniósł sprzeciw do zgłoszenia, wysyłając ją za pomocą poczty na wskazane przez wnioskujących w zgłoszeniu adresy, jednakże J. G. i B. M. przesyłek nie odebrali. Następnie stwierdzono, że inwestorzy pismem z 29 grudnia 2005 r. zwrócili się z prośbą do Urzędu Miasta [...] o dostarczenie odpowiedzi na ich zgłoszenie i przywrócenie terminu, bowiem nie z ich winy (...) nie otrzymali decyzji. Wobec tego, pismem z 4 stycznia 2006 r., została udzielona wnioskującym odpowiedź wraz z przesłaniem kserokopii decyzji odmownej. Od doręczonej decyzji, pismem z 17 stycznia 2006 r., J. G. i B. M. odwołali się wskazując, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, "z powodu złośliwości urzędników oraz bez faktycznego uzasadnienia.", jednocześnie wyjaśniając, że w okresie wakacyjnym (sierpniu) przedmiotowa decyzja nie dotarła do nich, zatem przywrócenie terminu jest zasadne. W uzasadnieniu prawnym organ odwoławczy przytoczył treść art. 39 i 44 K.p.a., i stosując je do stwierdzonego stanu faktycznego wywiódł, że doręczenie przesyłek przez pocztę należy uznać za skuteczne, gdyż pierwsza próba doręczenia przesyłek miała miejsce 12 sierpnia 2005 r., jednak z uwagi na fakt, iż adresatów nie zastano pod wskazanymi adresami zostawiono zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłek w placówce pocztowej. Powtórne zawiadomienia, nastąpiły po siedmiu dniach po zostawieniu pierwszych zawiadomień, tj. 19 sierpnia 2005 r., lecz przesyłki w ciągu 14 dni nie zostały podjęte, zatem po upływie 17 dni (tj. 29 sierpnia 2005 r.) poczta je zwróciła nadawcy. W świetle przeto art. 44 § 4 K.p.a. organ odwoławczy przyjął, że doszło do doręczenia zastępczego decyzji zarówno J. G., jak i B. M. w dniu 26 sierpnia 2005 r., tj. po upływie 14 dni, licząc od dnia pozostawienia pierwszych zawiadomień. Następnie Wojewoda [...] w oparciu o art. 129 § 2 K.p.a. przyjął, że odwołanie zostało wniesione z przekroczeniem ustawowego 14-dniowego terminu do jego wniesienia, ponieważ licząc od dnia zastępczego doręczenia decyzji termin ten upłynął 9 września 2005 r., natomiast odwołanie skarżących nadane zostało, zgodnie ze stemplem pocztowym w dniu 20 stycznia 2006 r. Na koniec wywiódł, iż odwołujący nie skorzystali z art. 58 K.p.a., według którego w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy, bowiem, w jego ocenie, nie można uznać, że sama prośba inwestorów o przywrócenie terminu jest uprawdopodobnieniem, że niedoręczenie decyzji nastąpiło bez ich winy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skarżący – J. G. i B. M. - wnieśli o zmianę postanowienia Wojewody [...] oraz decyzji organu I instancji, zarzucając rażące naruszenie art. 39 Prawa budowlanego, oraz art. 44 ustawy K.p.a. Skarżący przedstawili argumenty przemawiające, ich zdaniem, za wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji organu I instancji. Odnosząc się zaś do postanowienia Wojewody [...] zarzucili brak skutecznego doręczenia przez organy decyzji uniemożliwiającej budowę basenu przydomowego, ponieważ o "zakazie budowy" dowiedzieli się dopiero w grudniu 2005 r., z uwagi na brak doręczenia im rozstrzygnięcia organu I instancji w terminie ustawowym, jak również z powodu niepodjęcia próby drugiego doręczenia decyzji przez Wydział Budownictwa. Wskazali, że "Nie było dostarczenia Postanowienia w innej formie jak wynika z treści art.39 K.p.a." Stwierdzili również, że próby przywrócenia terminu odwołania od decyzji nie dały żadnego skutku prawnego, pozbawiając ich możliwości wyjaśnienia wielu faktów i obrony, narażając na znaczne straty finansowe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Na rozprawie w dniu 11 lipca 2006 r. B. M. i J. G. podtrzymali skargę zarzucając, że nie zostali poinformowani o zakazie budowy basenu w terminie 30 dni od daty zgłoszenia inwestycji. Nadto wyjaśnili, iż w czasie gdy następowały wskazane przez organ doręczenia nie posiadali skrzynki na listy. Zaakcentowali, że był to okres urlopowy również dla poczty, pracowali doręczyciele zastępczy. Nie zostawiono informacji o przesyłce u sąsiadów. Podnieśli, że poinformowali organ o planowanym urlopie, jednak nie mają na tę okoliczność dowodu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Według art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270- zwaną dalej Prawo o postępowaniu). Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonego postanowienia wykazała, że doszło do uchybienia przepisom prawa procesowego. Przesłanką stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] było przyjęcie przez organ odwoławczy, że doszło do skutecznego doręczenia zastępczego oraz stwierdzenie, że odwołujący nie skorzystali z art. 58 K.p.a., ponieważ nie uprawdopodobnili, że "niedoręczenie decyzji nastąpiło bez ich winy." Na wstępie należy powiedzieć, że stosownie do treści art. 15 K.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, więc od decyzji nieostatecznych na wniosek osoby uprawnionej może być złożone odwołanie do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. Zgodnie z treścią art. 129 § 1 i § 2 K.p.a. odwołanie wnosi do się do właściwego organu za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w terminie czternastu dni, licząc od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja była ogłoszona ustnie, od dnia jej ogłoszenia stronie. Z treści zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżący J. G. i B. M., w dniu 23 stycznia 2006 r. złożyli w Kancelarii Urzędu Miasta [...] pismo datowane na dzień 17 stycznia 2006 r. nazwane "Sprzeciw na decyzję [...] z dnia [...] (...)". W piśmie tym skarżący odwołali się od ww. decyzji oraz wskazali, że skarżoną decyzję otrzymali w dniu 10 stycznia 2006 r., wnieśli jednocześnie o przywrócenie ustawowego terminu do wniesienia odwołania wyjaśniając, iż w okresie wakacyjnym (sierpniu) zaskarżona decyzja do nich nie dotarła. Istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy jest więc w pierwszej kolejności odniesienie się do wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji wydanej przez organ I instancji. Zwrócić trzeba bowiem uwagę, że wniesienie odwołania po terminie może spowodować różne skutki procesowe, uzależnione od jego treści. Jeżeli wnoszący odwołanie nie wystąpił jednocześnie z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia, wówczas organ odwoławczy jest zobowiązany do wydania postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, natomiast w sytuacji, gdy wraz z odwołaniem skarżący złożył taki wniosek, wtedy organ odwoławczy jest zobowiązany rozpoznać wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. W zależności od wyniku postępowania o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, organ odwoławczy albo wydaje postanowienie, w którym stwierdza, iż odwołanie zostało wniesione z uchybieniem ustawowego terminu, bądź przystępuje do rozpoznania odwołania, gdy przywróci termin. W tym miejscu przypomnieć należy, że tylko gdy zapadnie ostateczne postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, gdyż zgodnie z art. 59 § 1 K.p.a. na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania stronie przysługuje zażalenie, zaistnieje możliwość wydania postanowienia o uznaniu odwołania za wniesione z naruszeniem obowiązującego terminu (vide: W. Dawidowicz, Zarys procesu, 1989, str. 153). Tymczasem, w niniejszej sprawie organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia de facto odmówił skarżącym przywrócenia terminu do wniesienia odwołania stwierdzając, że odwołujący nie skorzystali z art. 58 K.p.a., ponieważ nie uprawdopodobnili, że uchybienie terminowi nastąpiło bez ich winy i w konsekwencji uznał, że odwołanie zostało wniesione po upływie ustawowego terminu określonego w art. 129 § 2 K.p.a. Podkreślić należy, że tę okoliczność kwestionują skarżący, którzy złożyli wniosek o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności procesowej i jednocześnie przedstawili okoliczność, która ich zdaniem, przemawia za uwzględnieniem tego wniosku (okres wakacyjny). Stwierdzenie zatem przez Wojewodę [...], iż skarżący nie skorzystali z możliwości przewidzianej w art. 58 K.p.a. jest chybione, a sposób załatwienia wniosku skarżących o przywrócenie terminu niezgodny z przywołanymi przepisami, z przedstawionych wyżej powodów. Z kolei, odnosząc się do rozstrzygnięcia organu w kwestii stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia odwołania przez skarżących trzeba wskazać, że skuteczność doręczenia zastępczego w myśl art. 44 K.p.a. zależy od zachowania wszystkich warunków w nim przewidzianych. Decyzja organu I instancji z dnia [...], jak wynika z przeprowadzonego przez Wojewodę postępowania, pomimo dwukrotnego zawiadomienia o pozostawieniu przesyłki w Urzędzie Pocztowym w O. nie została przez skarżących odebrana. Organ przyjął, po myśli art. 44 K.p.a., iż z dniem 26 sierpnia 2005 r. nastąpiło doręczenie zastępcze i na tej podstawie uznał doręczenie za skuteczne. Przepis art. 44 K.p.a., przewidujący doręczenie zastępcze, ma zastosowanie wówczas gdy nie można doręczyć pisma adresatowi w sposób wskazany w art. 42 i 43 K.p.a. W przypadku doręczania pisma przez pocztę przechowuje ona pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej (§1 pkt 1). Stosownie zaś do § 2 cyt. przepisu zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4). Takie brzmienie art. 44 K.p.a. obowiązuje od 6 czerwca 2005 r. Na tle unormowań ww. przepisu w orzecznictwie została sformułowana teza, iż o skuteczności doręczenia zastępczego można mówić, gdy zostaną zachowanie wszystkie warunki takiego doręczenia. Pogląd ten został ukształtowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego i zdaniem Sądu, jest aktualny również w obecnym stanie prawnym (vide: wyrok NSA z dnia 14.08.1998, sygn. akt I SA/Gd 1457/96 –opubl. LEX nr 34760, wyrok NSA z dnia 08. 04. 1998, sygn. akt I SA 1722/97, opubl. -LEX nr 45642 oraz wyrok SN z dnia 12.12.1997, sygn. akt III RN 94/97, opubl. - Prok.i Pr. 1998/6/50). Oceniając sposób dokonania doręczenia zastępczego w oparciu o przedłożony materiał dowodowy należy stwierdzić, że znajdujące się w aktach sprawy przesyłki z dołączonymi potwierdzeniami odbioru wskazują, iż czynność ta została dokonana wadliwie. Z adnotacji dokonanych przez doręczyciela na kopertach przesyłek wynika jedynie, że adresata nie zastano, stąd awizowano je w dniu 12 sierpnia 2005 r., a następnie w dniu 19 sierpnia 2005 r. Nie wynika, z nich gdzie umieszczono zawiadomienie o pozostawieniu pisma w Urzędzie Pocztowym. Awiza, poza pieczątką na kopercie nie zawierają w ogóle wskazania w jaki sposób powiadomiono adresatów o pozostawieniu korespondencji w placówce pocztowej. W opisanej sytuacji nie bez znaczenia pozostaje okoliczność, w kontekście złożonego na rozprawie oświadczenia przez skarżących, iż w okresie dokonywania prób doręczenia im przesyłek nie posiadali skrzynki na listy. Pozostawienie zawiadomienia w drzwiach bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata - jeżeli w ten sposób dokonano doręczenia - mogło spowodować jego zaginięcie lub zabranie przez osoby niepowołane. W świetle przedstawionych wywodów, w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie wyjaśnił wszechstronnie, czy rozpoczął się skutecznie bieg terminu do złożenia odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej, a także nie rozpoznał, zgodnie ze wskazanymi przepisami, wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. W tych okolicznościach sprawy organ odwoławczy winien zbadać, przed przystąpieniem do rozpatrzenia wniosku skarżących o przywrócenie terminu, który to wniosek może okazać się bezprzedmiotowy, czy doszło do zachowania wymaganych warunków z art. 44 K.p.a. pozwalających na uznanie wskazanego doręczenia za skuteczne, skoro, jak już wykazano wyżej, na przesyłkach, jak i na zwrotnych poświadczeniach odbioru brak jest informacji o sposobie zawiadomienia adresata o przesyłce. Na koniec trzeba wskazać, iż nieuprawnione jest zawarcie w osnowie postanowienia stwierdzenia o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania, gdyż treść rozstrzygnięcia jest rezultatem stosowania normy prawa, w tym przypadku procesowego, do konkretnego wypadku, w kontekście stwierdzonych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Przepis art. 134 K.p.a. nie wymaga zawarcia takiej informacji. Mogła znaleźć się ona jedynie w uzasadnieniu postanowienia, które służy wyjaśnieniu rozstrzygnięcia. Z powyższych względów uznając, iż nastąpiło naruszenie wymienionych wyżej przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152, art. 200 Prawa o postępowaniu, orzekł jak w sentencji wyroku.