II SA/Op 164/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant st. inspektor sądowy Grażyna Jankowska-Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2018 r. sprawy ze skargi Gminy Opole na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 2 marca 2018 r., nr IN.I.743.14.2018.KD w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. W dniu 25 stycznia 2018 r. Rada Miasta Opola, na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie u.s.g., podjęła uchwałę Nr LV/1093/18 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Śródmieście IVe" w Opolu, zwanego dalej planem. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 2 marca 2018 r., nr IN.I.743.14.2018.KD, Wojewoda Opolski, na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz art. 28 ustawy, stwierdził nieważność powyższej uchwały w całości. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, Wojewoda stwierdził naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy w związku z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1587), zwanego dalej rozporządzeniem, poprzez brak wprowadzenia obligatoryjnych ustaleń odnoszących się do szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym, tj. minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. W tym zakresie organ nadzoru argumentował, że plan wypełnia dyspozycję art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy, jeżeli zostaną w nim określone szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału, w sposób wynikający z rozporządzenia i uwzględniający wymienione w nim warunki. Ponadto ustalone w planie szczegółowe zasady, warunki scalania i podziału stanowią następnie podstawę do przeprowadzenia scalenia i podziału nieruchomości na podstawie art. 101 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121, z późn. zm.). Natomiast bez uszczegółowionych planem zasad i warunków scalania i podziału nie jest w ogóle możliwe przeprowadzenie takiej procedury. Wojewoda nie uwzględnił wyjaśnień organu gminy stwierdzających, że dla wybranych terenów nie ustalono szerokości frontu działki oraz kąta położenia względem pasa drogowego, gdyż stanową one tzw. narożne działki o niewielkich wymiarach i określenie dla nich parametrów jest wyjątkowo problematyczne, wobec czego możliwe było jedynie określenie minimalnej powierzchni działki. Wojewoda podał, że w § 5 ust. 1 pkt 11, § 5 ust. 3 pkt 11 oraz § 5 ust. 6 pkt 11 Gmina określiła jedynie minimalną powierzchnię działek, natomiast brak jest jakiejkolwiek informacji o pozostałych parametrach, jakie winny być wyznaczone zgodnie z przepisami, a w sytuacji braku uwarunkowań dotyczących któregokolwiek z tych punktów, w treści planu powinna znaleźć się odpowiednia o tym informacja. Zdaniem organu nadzoru, zawarcie w uchwale niepełnej regulacji dotyczącej zasad, warunków scalania i podziału nieruchomości wskazuje jednoznacznie, że niewątpliwie organ dostrzegł potrzebę i zasadność regulacji tej kwestii, tylko zabrakło w tej materii konsekwencji w dochowaniu zasad sporządzania planu wynikających z art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia. W tych okolicznościach Wojewoda stwierdził, że zapisy określające jedynie minimalną powierzchnię działki powstałą w wyniku scalania i podziału nieruchomości stanowią istotne naruszenie zasad sporządzania planu. Następny zarzut organu nadzoru dotyczył naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy, którego uszczegółowieniem jest § 4 pkt 6 rozporządzenia, poprzez brak określenia parametrów. W ramach tego zarzutu organ wskazał na wprowadzenie w § 5 ust. 4-5 pkt 4 lit. a oraz w § 5 ust. 7 pkt 4 planu - odnośnie do wskaźników wykorzystania terenu - sformułowania "nie ustala się", które zgodnie z definicją w § 3 ust. 2 pkt 1 przedmiotowej uchwały będą ustalone na podstawie przepisów prawnych. Zdaniem Wojewody, doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, ponieważ dla zabudowy, innej niż zabytek, dla której ustalono zakaz rozbudowy i nadbudowy, nie został określony - wbrew przepisom - wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy, minimalnej liczby miejsc do parkowania, w tym miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej, wielkości powierzchni zabudowy. Wojewoda podkreślił, że parametry te powinny być dokonane w sposób precyzyjny również w sytuacji, gdy celem było utrzymanie zabudowy w aktualnej, istniejącej formie. Organ zauważył, że zakaz rozbudowy i nadbudowy w przedmiotowym planie dotyczy jedynie zabytków, które zostały oznaczone na załączniku graficznym stanowiącym załącznik nr 1 do planu. Tymczasem na przedmiotowych terenach, tj. 4MW/U, 5MW/U i 7U znajdują się nie tylko zabytki, ale także inne budynki lub tereny, które mogą zostać w przyszłości zagospodarowane i będzie możliwa także realizacja innych prac budowlanych, wobec czego należało wprowadzić do miejscowego planu na tych terenach wszystkie wymagane ustawowo parametry, czego nie uczyniono. Ponadto nie wskazano, na jakich przepisach odrębnych, o których mowa w § 3 ust. 2 pkt 1 planu, należałoby lokalizować zabudowę. Ostatnie z ujawnionych przez Wojewodę naruszeń dotyczyło art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy w związku z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia poprzez brak określenia parametrów układu komunikacyjnego w treści uchwały dla terenów dróg publicznych. Wojewoda wskazał na wynikające z przepisów obowiązki w tym zakresie, z których nie zwalnia zamieszczenie jedynie na rysunku planu przebiegu linii rozgraniczających. Podał, że rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430, z późn. zm.) w § 7 przypisuje poszczególnym klasom dróg określone parametry, które jednak nie są ścisłe, jako że mówią jedynie o minimalnych szerokościach dróg w liniach rozgraniczających. Obowiązkiem organu jest więc ich określenie w tekście planu. Ponadto linie rozgraniczające tylko w sposób ogólny mogą kształtować lokalizację drogi, lecz w żadnym razie nie opisują jej parametrów. Organ nadzoru podkreślił, odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że plan w części tekstowej musi określać parametry drogi i nie wystarczy odesłanie do rysunku planu. Rysunek planu w procesie stosowania prawa może być bowiem uwzględniony tylko w takim zakresie, w jakim jest "opisany" w tekście planu. Skoro zatem w treści uchwały nie wskazano powyższego parametru dla dróg publicznych, a także na załączniku graficznym nie zostały wskazane wymiary poszczególnych dróg, zatem - zdaniem Wojewody - doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu. Organ nadzoru wyjaśnił też, że w odniesieniu do pozostałych zarzutów zawartych w zawiadomieniu o wszczęciu z urzędu postępowania nadzorczego przyjął otrzymane w tym zakresie wyjaśnienia Gminy. Końcowo uznał, że uchylenie tylko części zapisów kontrolowanej uchwały wiązałoby się z ingerencją w przyznane w art. 3 ustawy władztwo planistyczne gminy, bowiem kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest zadaniem własnym gminy i mogłoby również wprowadzić zbyt daleko idące zmiany merytoryczne, sprzeczne z intencją uchwałodawcy. W konsekwencji Wojewoda uznał, biorąc pod uwagę charakter i rozmiar naruszeń, że należało stwierdzić nieważność uchwały w całości. Zdaniem organu, wprowadzone wadliwe zapisy dezintegrują bowiem postanowienia całego planu. Gmina Opole (zwana również skarżącą), reprezentowana przez pełnomocnika, działając na podstawie uchwały Rady Miasta Opola z dnia 29 marca 2018 r., Nr LVIII/1151/18, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na opisane wyżej rozstrzygnięcie nadzorcze, domagając się jego uchylenia w całości oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu Gmina zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: - art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy w związku z § 4 pkt 8 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że brak ustalenia maksymalnych szerokości frontów działek oraz określenia kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego w odniesieniu do terenów z § 5 ust. 1 pkt 11, § 5 ust. 3 pkt 11 oraz § 5 ust. 6 pkt 11 uchwały stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu, - art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że brak ustalenia wszystkich ustaleń (parametrów i wskaźników) dla terenów 4MW/U, 5MW/U i 7U (§ 5 ust. 4-5 pkt 4 lit. a oraz § 5 ust. 7 pkt 7 uchwały) stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu, - art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy w związku z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w uchwale brak określenia parametrów układu komunikacyjnego w treści planu dla terenów dróg publicznych stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, - art. 28 ust. 1 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że stwierdzone naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winny skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w całości. W motywach skargi Gmina w pierwszej kolejności podkreśliła, że obszar objęty planem ma szczególny charakter ze względu na historyczne ukształtowanie układu urbanistycznego, zabytkową zabudowę oraz realizowane zagospodarowanie terenu. Tym samym koniecznym było, aby plan wprowadzał jedynie zapisy porządkujące i korygujące to zagospodarowanie. Ponadto plan kontynuuje ustalenia wcześniejszych opracowań urbanistycznych. W odniesieniu do pierwszego z zarzutów rozstrzygnięcia nadzorczego dotyczącego zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, Gmina stwierdziła, że określenie niepełnej regulacji w tym zakresie nie skutkuje istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu. Wojewoda sam przyznał bowiem, że możliwe jest wprowadzenie odstępstw od zasady bezwzględnej kompletności zapisu pod warunkiem, iż jest to uzasadnione okolicznościami faktycznymi i jest celowe pod względem osiągnięcia zamierzeń urbanistycznych. Gmina nie zgodziła się ze stwierdzeniem, że w treści planu powinna znaleźć się odpowiednia informacja o braku uwarunkowań dotyczących któregokolwiek z punków wskazanej normy. Odnosząc się do istotności ewentualnego uchybienia, Gmina zauważyła, że tylko dla terenów o niewielkich powierzchniach, które w ogóle nie powinny być dzielone, wprowadzono jedynie minimalną powierzchnię nieruchomości, tak by w wyniku scaleń i podziału nieruchomości uzyskać działki odpowiadające wielkością terenowi wydzielonemu według linii rozgraniczających. Granice nieruchomości powinny się zatem pokrywać z granicami terenu. Inny zapis wprowadzono zaś dla terenów stanowiących zieleń urządzoną, drogi publiczne, publiczne ciągi piesze, dla których ustalono zakaz podziału, ponieważ stanowią przestrzeń publiczną, a ponadto własność głównie Gminy Opole. Skarżąca dodała również, że w Śródmieściu Opola nie będzie przeprowadzana procedura scaleń i podziałów nieruchomości. Odnośnie do zarzutu braku określenia parametrów oznaczonych w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy, skarżąca podniosła, że na wszystkich terenach, na których dopuszcza się lokalizację zabudowy określono wysokość zabudowy, liczbę kondygnacji nadziemnych oraz linie zabudowy świadczące o gabarytach budynków. Natomiast nie ustalono na wszystkich terenach wskaźników wykorzystania terenu, tj. powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej i intensywności zabudowy, co wiąże się z tym, że na części terenów, tj. 4MW/U, 5MW/U, 7U w ogóle nie ma obecnie powierzchni biologicznie czynnej, teren jest w całości wypełniony zabudową lub powierzchnią utwardzoną. Zdaniem skarżącej, kwestionowane przez Wojewodę ustalenia planu w sposób racjonalny i adekwatny do sytuacji wprowadzają obligatoryjne parametry bez konieczności ustalania fikcyjnych wskaźników zagospodarowania terenu. Ponadto wskazane przez organ nadzoru uchybienie odnosi się wyłącznie do trzech określonych terenów, tj. 4MW/U, 5MW/U, 7U. Reasumując, Gmina wskazała, że brak ustalenia wskaźników jest celowy i zasadny, a nadto został w pełni przemyślany i dodatkowo opisany w uzasadnieniu do uchwały. W zakresie zarzucanego przez Wojewodę naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy w zw. z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia, Gmina podniosła, że kolejne jednostki redakcyjne § 4 pkt 9 rozporządzenia określają dalsze wymogi, co zostało całkowicie pominięte przez ten organ. Część ustaleń stanowi precyzyjnie i wprost określone parametry (np. parametr wielkości terenu, liczba miejsc parkingowych przypadająca na 1 mieszkanie) i jednoznaczne ustalenia (np. klasa techniczna drogi: lokalna, dojazdowa, konkretne zakazy, dopuszczenia), a część z nich została ustalona poprzez precyzyjne i komunikatywne powiązanie lub odesłanie (np. powiązanie z układem zewnętrznym). Ponadto przebieg linii rozgraniczających tereny jest jednoznacznie określony, wrysowany na mapie w skali 1:500, czyli z dokładnością do 0,5 m. Skarżąca zauważyła, że przytoczony w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2009 r. (sygn. akt II OSK 1560/08) odnosi się do innego stanu prawnego. Od czasu opublikowania wyroku weszła bowiem w życie ustawa z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1382, z późn. zm.), z której wynika, że zagospodarowanie przestrzenne rozumiane jako zagospodarowanie terenu, w jego obecnym lub przyszłym wymiarze funkcjonalnym (...), należące do trzeciej grupy tematycznej, podobnie jak inne dane przestrzenne podlega określonym zasadom tworzenia i użytkowania infrastruktury przestrzennej. Dalej Gmina dowodziła, że zapisy ustawy nie nakładają na organ stanowiący gminy obowiązku ustalania "wymiarów dróg", zatem braki w tym zakresie nie są istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu. Uzasadniając zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy, Gmina podniosła z kolei, że Wojewoda podjął rozstrzygnięcie nieadekwatne i nieproporcjonalne do charakteru i skali ewentualnych uchybień. Nie zgodziła się z poglądem, że wadliwe zapisy dezintegrują postanowienia całego planu. W sprawie zakwestionowano pojedyncze ustalenia wyłącznie dla wybranych terenów, co nie uzasadniało stwierdzenia nieważności całej uchwały. Ponadto ujęcie ustaleń planu w formie tabelarycznych kart terenów powoduje, że stwierdzenie nieważności określonych ustaleń pozostaje bez wpływu na czytelność i przejrzystość pozostałych ustaleń planu, jak i pozostaje bez wpływu na możliwość stosowania norm z niego wynikających. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości stanowisko i argumentację przedstawione w rozstrzygnięciu nadzorczym. Na rozprawie sądowej w dniu 17 maja 2018 r. pełnomocnik skarżącej - radca prawny G. K. podtrzymał zarzuty i wnioski zawarte w skardze. Dodatkowo pełnomocnik skarżącej K. Ś. wyjaśnił, że karty terenów o nr 10, 11 i 12, które składają się na plan, dotyczą obszaru dróg publicznych i do tego terenu odnosi się zarzut 3 rozstrzygnięcia nadzorczego. Nadmienił, że karta 13 i karta 14 również dotyczy obszaru publicznego - są to ciągi piesze. Natomiast, przywołując ustawę o infrastrukturze informacji przestrzennej skarżąca miała na myśli, że w ten sposób precyzyjnie określona jest szerokość każdego elementu w przestrzeni, w tym pasa drogowego. Przy piśmie z dnia 25 maja 2018 r. pełnomocnik skarżącej, wykonując zobowiązanie Sądu, przedłożył wypis i wyrys ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Opola (załącznik do uchwały nr LXXI/745/10 Rady Miasta Opola z dnia 26 sierpnia 2010 r.), obejmujący zasady odnoszące się do terenów objętych zaskarżonym planem, w tym w zakresie zasad scaleń i podziału nieruchomości (obowiązku przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, stanowiącego na zasadzie art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy ustalenie Studium). Ponadto przedłożył wypis ze Studium w zakresie obszarów, dla których obowiązkowe jest przeprowadzenie scaleń i podziału nieruchomości na terenie Miasta Opola. Pełnomocnik wyjaśnił też, że w Studium teren objęty zaskarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego usytuowany jest na obszarze 3UM, na którym nie przewidziano obowiązku przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości. Na rozprawie sądowej w dniu 24 lipca 2018 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał argumentację przedstawioną w skardze oraz w piśmie procesowym z dnia 25 maja 2018 r. i wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach tak zakreślonej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej zwanej w skrócie P.p.s.a., kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W tym zakresie, dokonując oceny legalności Sąd bada, czy akt nadzoru, z uwagi na jego formę, treść rozstrzygnięcia, argumentację uzasadnienia i tryb wydania odpowiada przepisom prawa. Na zasadzie art. 148 P.p.s.a., uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, sąd uchyla ten akt. Natomiast brak podstaw do uwzględnienia skargi, stosownie do art. 151 P.p.s.a., skutkuje jej oddaleniem. Przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie stanowi rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 2 marca 2018 r., którym stwierdzono nieważność w całości uchwały Nr LV/1093/18 Rady Miasta Opola z dnia 25 stycznia 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Śródmieście IVe" w Opolu. Zgodnie z art. 91 ust. 1 cyt. wyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zwanej nadal w skrócie u.s.g., który stanowił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a o ich nieważności w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały organowi nadzoru. Na zasadzie art. 98 ust. 1 u.s.g., rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu, do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Uwzględniając powyższe przepisy, dostrzec trzeba, że uchwała Rady Miasta Opola z dnia 25 stycznia 2018 r. została doręczona Wojewodzie Opolskiemu w dniu 1 lutego 2018 r., a zatem rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 2 marca 2018 r. wydane zostało z zachowaniem ustawowego terminu. Spełnione zostały też wymogi dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej. Skarga dotyczy bowiem aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. i wniesiona została w przepisanym prawem terminie, a przed jej wniesieniem zachowano wymogi proceduralne, wynikające z art. 98 ust. 3 u.s.g., gdyż złożenie skargi poprzedzone zostało podjęciem przez Radę Miasta Opola stosownej uchwały z dnia 29 marca 2018 r. W rozpoznawanej sprawie wskazać również należy, że sposób kontroli sądowej wyznacza treść przepisu art. 28 ust. 1 powołanej wcześniej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nadal zwanej ustawą, zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis art. 28 ust. 1 ustawy ustanawiający przesłanki nieważności uchwał o studium i planie miejscowym stanowi zatem lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g., tym samym wyłącza jego stosowanie. Oznacza to, że zarówno wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i rozstrzygnięcie nadzorcze tej treści, mogą być wydane w przypadku zaistnienia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy, tj. istotnego naruszenia zasad lub istotnego naruszenia trybu sporządzania planu. Inne naruszenia prawa, niewymienione w art. 28 ust. 1 ustawy, należy traktować jako nieistotne, w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g., a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały o planie. Stosownie do art. 91 ust. 3 u.s.g., każde rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, z racji wymaganego uzasadnienia faktycznego i prawnego, musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis został uchwałą naruszony i na czym to naruszenie polega (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. Alicji Plucińskiej Filipowicz i Marka Wierzbowskiego, LexisNexis Warszawa 2014, s. 303-304 wraz z przywołanymi w nim orzeczeniami sądów administracyjnych). Nadto - co należy podkreślić - obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego jest wywód dotyczący rodzaju (charakteru) naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. II OSK 1546/09, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnotowania też wymaga, że Gmina Opole kwestionuje stwierdzone przez Wojewodę Opolskiego naruszenia prawa i wywodzi w skardze, że organ niewłaściwie zastosował art. 28 ust. 1 ustawy poprzez stwierdzenie w całości nieważności przedmiotowej uchwały. Z kolei Wojewoda zarzuca skontrolowanej uchwale istotne naruszenie zasad sporządzenia planu, skutkujące stwierdzeniem nieważności całej uchwały. Dlatego też, kontroli Sądu podlegało to, czy Wojewoda w sposób zgodny z prawem skorzystał z przyznanej mu przywołanymi przepisami kompetencji nadzorczej, a tym samym czy prawidłowo, kwestionując legalność uchwały Rady Miasta Opola, stwierdził jej nieważność w całości. W pierwszej kolejności odnotować zatem należy, że zasady sporządzania planu miejscowego, o których mowa w art. 28 ust. 1 ustawy, rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania przez uprawnione organy polityki przestrzennej, dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego jest związane ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. W odniesieniu do planu miejscowego, jego zawartość (tekstową i graficzną) określają przepisy art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy. Przedmiot uchwały szczegółowo określa art. 15 ust. 2 i 3 ustawy, natomiast standardy dokumentacji ustala, wydane na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy, cyt. już wyżej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nadal zwane rozporządzeniem. W niniejszej sprawie jednym z powodów wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego było stwierdzenie przez Wojewodę, że kontrolowana uchwała Rady Miasta Opola - na terenach oznaczonych symbolem 1MW, 3MW/U i 6U - narusza art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy w związku z § 4 pkt 8 rozporządzenia, poprzez brak wprowadzenia ustaleń odnoszących się do szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym, tj. minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. W związku z tym wskazać przyjdzie, że według art. 15 ust. 2 ustawy rada gminy zobligowana jest umieścić w planie miejscowym - jako element o charakterze obowiązkowym - szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości (pkt 8). Uszczegółowienie wymogów w tym zakresie zawarte zostało w § 4 pkt 8 rozporządzenia, w myśl którego ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Podkreślenia wymaga - co również dostrzegł organ nadzoru - że zgodnie z przepisami działu III rozdziału 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121, z późn. zm.), podziału i scalenia nieruchomości dokonuje się według ustaleń planu miejscowego. Oznacza to, że treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego determinuje możliwość podziału i scalenia nieruchomości. Prawidłowo sporządzony plan powinien więc wyznaczać zakres przedmiotowy i podmiotowy czynności podejmowanych w toku postępowania scaleniowego i podziałowego. Ponadto plan miejscowy, jako przepis prawa miejscowego, zawarte w nim zagadnienia powinien regulować zgodnie z obowiązującym przepisami, w sposób nienasuwający wątpliwości interpretacyjnych. Znaczenia przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można bowiem domniemywać. W świetle powyższego stwierdzić przyjdzie, że jeżeli - tak jak w niniejszej sprawie - Rada Miasta Opola zdecydowała o ustaleniu na danym terenie zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, to była zobowiązana do podporządkowania się wymogom określonym w art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy w związku z § 4 pkt 8 rozporządzenia i określenia wszystkich obligatoryjnych parametrów, niezależenie od tego jaki stan faktyczny występuje obecnie na tym obszarze. Dostrzec bowiem przyjdzie, że plan nie odnosi się wyłącznie do już ukształtowanej zabudowy, ale jao akt planowania przede wszystkim dotyczy przyszłych zamierzeń, które mogą być realizowane na obszarze nim objętym. Wyjaśnić również trzeba, że wyjątek pozwalający na odstąpienie od obowiązku określenia szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym, na który wskazał Wojewoda i skarżąca, dotyczy sytuacji, gdy Gmina nie decyduje się z uzasadnionych powodów, wynikających z uwarunkowań faktycznych terenu na zamieszczenie w planie przepisów dotyczących scalania i podziału nieruchomości. Jednak nie jest to przypadek występujący w rozpoznawanej sprawie, ponieważ wprowadzenie przez Radę Miasta na ww. terenach minimalnej powierzchni nowych działek świadczy o wystąpieniu potrzeby ustalenia zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. W tej sytuacji brak jest racjonalnych powodów do pominięcia w planie - jak uczyniła to Rada - pozostałych parametrów, wymaganych § 4 pkt 8 rozporządzenia. W kontekście powyższego zupełnie niezrozumiała jest argumentacja Gminy, że nie ustalono wszystkich parametrów, ponieważ sporne tereny nie powinny podlegać w ogóle żadnym podziałom. Nieuprawnione jest również twierdzenie skarżącej, że są to tzw. tereny narożne, dla których określenie tych parametrów jest wyjątkowo problematyczne. Teren oznaczony symbolem 3MW/U nie ma bowiem charakteru działki narożnej. W tych okolicznościach w pełni podzielić należy stanowisko organu nadzoru, że Gmina w sposób istotny naruszyła zasady sporządzania planu, w tym art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia, nie wprowadzając na ww. terenach, ujętych w § 5 ust. 1, § 5 ust. 3 i § 5 ust. 6 planu wszystkich wymaganych parametrów, a tym samym ustanawiając niepełne zapisy planu. Przechodząc do kolejnego zarzutu Wojewody, wskazać należy, że zgodnie z brzmieniem art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy, w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Natomiast przepis § 4 pkt 6 rozporządzenia stanowi, że ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Jak trafnie przyjmuje się w orzecznictwie, przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy należy interpretować w ten sposób, że jeżeli w planie przewiduje się teren przeznaczony do zabudowy, to obowiązkowo należy określić parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 704/17). Niewątpliwie zatem Rada Miasta Opola była zobowiązana do określenia w planie m.in. takich wskaźników jak powierzchnia zabudowy, powierzchnia biologicznie czynnej oraz intensywność zabudowy. Powyższe oznacza konieczność określenia w planie m.in., jaka część nieruchomości położonych na danym terenie może zostać zabudowana, a jaka część winna pozostać czynna biologicznie, jakiego rodzaju dopuszczalne jest na tym terenie budownictwo, a także jakie parametry winny spełniać obiekty dopuszczone do realizacji na tym obszarze. Gmina może to uczynić przez określenie np. maksymalnej powierzchni zabudowy, podanie wskaźnika intensywności zabudowy, wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Istotne jest jednak to, aby z zapisów planu wynikało, jakiego rodzaju, o jakim charakterze i jakiej wielkości zabudowa może powstać na danym terenie i jaką może zająć maksymalnie powierzchnię danej nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 162/12). W ocenie Sądu, realizacji kompetencji w powyższym zakresie przez organ planistyczny nie stanowi użycie przez Radę Miasta Opola w § 5 ust. 4-5 pkt 4 lit. a oraz w § 5 ust. 7 pkt 4 lit. a planu - odnośnie do wskaźników wykorzystania terenu - zwrotu "nie ustala się" i tym samym odesłanie zgodnie z definicją § 3 ust. 2 pkt 1 uchwały do bliżej niesprecyzowanych przepisów prawa. W tym miejscu wskazania wymaga, że zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. Powyższe implikuje, że przepisy tej uchwały jako mające moc powszechnie obowiązującą na obszarze danej jednostki samorządowej winny być formułowane jednoznacznie i w sposób, który nie budzi wątpliwości co do sposobu zagospodarowania danego terenu, ani też nie wymaga ich wykładni, stosowania analogii czy domniemań. Również w orzecznictwie akcentuje się, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, będąc przepisem gminnym, winien być sformułowany w sposób jednoznaczny i zrozumiały; nie może wywoływać wątpliwości interpretacyjnych. Przyszły inwestor, podobnie jak i inne podmioty, winien mieć możliwość "odczytania" planu miejscowego bez konieczności sięgania do innych przepisów, w tym przepisów ustaw (por. powołany wyżej wyrok z dnia 21 czerwca 2017 r.). W świetle powyższego stwierdzić przyjdzie, że zastosowane przez organ planistyczny w uchwale odesłanie do innych przepisów prawa czyni postanowienia planu nieczytelne i wymagające interpretacji, a to oznacza, że uchwała w zakwestionowanym przez organ nadzoru zakresie nie została sporządzona z zachowaniem reguł dobrej legislacji, w tym przejrzystości. Niewątpliwie też odesłanie to pozostaje w sprzeczności ze złożonymi przez Gminę wyjaśnieniami oraz argumentacją skargi, w których akcentowano brak potrzeby określenia spornych wskaźników z uwagi na lokalne uwarunkowania. Słusznie zatem uznał Wojewoda, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak określenia wszystkich obligatoryjnych ustaleń dla terenów 4MW/U, 5MW/U i 7U odnośnie do wskaźników wykorzystania terenu stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu. W ocenie Sądu, zgodzić należy się także z Wojewodą, że brak określenia parametrów układu komunikacyjnego w treści uchwały dla terenów dróg publicznych (na poszczególnych kartach odnoszących się do tych dróg), stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w art. 28 ust. 1 ustawy, co z kolei jest podstawą do stwierdzenia nieważności kontrolowanej uchwały. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy, w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Stosownie zaś do § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia, ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Przy czym w przepisie tym wyraźnie stwierdzono, że ustala się w nim wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego. Dlatego celnie podkreśla się w orzecznictwie, że wymóg określenia parametrów drogi w części tekstowej planu wynika jednoznacznie z treści § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia. Nie zwalnia z tego obowiązku określenie tych parametrów jedynie na rysunku planu. Rysunek planu jako znak graficzny nie może wiązać bezpośrednio, nie spełnia bowiem wymogów normy prawnej związanych z jej klasyczną budową: hipoteza, dyspozycja, sankcja. Rysunek planu w procesie stosowania prawa może być uwzględniony tylko w takim zakresie, w jakim jest "opisany" w tekście planu. Nadto zasadnie przyjmuje się, że nie ma znaczenia czy układ komunikacyjny na terenie objętym planem jest już zrealizowany. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jak sama nazwa wskazuje, jest aktem planowania. Okoliczność, że na danym terenie układ drogowy już istnieje, nie oznacza, że w przyszłości nie może on ulec przebudowie czy modernizacji, które powinny nastąpić w granicach parametrów określonych właśnie w akcie prawa miejscowego, jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 2635/13 i powołane tam orzecznictwo). Wskazać dodatkowo trzeba, że parametrem w rozumieniu powołanej wyżej regulacji jest np. szerokość drogi w liniach rozgraniczających. Nie jest to jednak pojęcie tożsame z określeniem linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, które powinien zawierać rysunek planu, stosownie do § 7 pkt 7 rozporządzenia. Prawidłowo zatem stwierdził Wojewoda, że skoro plan nie określał parametrów dróg publicznych w części tekstowej planu, to został podjęty z naruszeniem wymienionych wyżej unormowań ustawowych. Natomiast argumentacja skarżącej wskazująca na realizację przez Gminę wymogów ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej nie może skutecznie podważyć zarzutów organu nadzoru, ponieważ ustawa ta nie zwalnia z obowiązku zamieszczenia w planie miejscowym parametrów dotyczących dróg publicznych. Sąd podzielił również stanowisko Wojewody Opolskiego o konieczności stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały w całości. W tym zakresie Sąd miał na uwadze, że poszczególne naruszenia dotyczą terenów ujętych na odrębnych kartach, które nie zawierają wszystkich niezbędnych (obligatoryjnych) postanowień regulacji, zaś wyeliminowanie tylko tych kart spowoduje podnoszony przez organ nadzoru brak czytelności planu. Za powyższym przemawia przede wszystkim okoliczność, że zapisy planu znajdujące na niezakwestionowanych przez Wojewodę kartach odwołują się do przepisów kart, które podlegają wyeliminowaniu z porządku prawnego. Dotyczy to głównie dostępności komunikacyjnej np. od terenu 11KDD, 12KDX, 13KP. Z przedstawionych powodów Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego jest zgodne z prawem, bowiem uchwała Rady Miasta Opola z dnia 25 stycznia 2018 r. została wydana, jak wykazano wyżej, z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu, co upoważniało organ nadzoru do stwierdzenia jej nieważności. Zdaniem Sądu, Wojewoda Opolski wykazał w dostateczny sposób, że stwierdzone naruszenia spowodowały konieczność wyeliminowania z porządku prawnego przedmiotowej uchwały w całości. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.