II SA/Op 165/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 lipca 2008 r. sprawy ze skargi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W., Zarząd Zlewni Środkowej Odry - Odcinek [...] z siedzibą w O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie w sprawie przekazania pisma w przedmiocie utrzymania wału przeciwpowodziowego oddala skargę. W dniu 18 października 2007r. do Starostwa Powiatowego w O. wpłynęło pismo zastępcy Burmistrza Gminy [...], datowane na dzień 15 października 2007r., informujące, iż odcinek prawostronnego wału przeciwpowodziowego rzeki [...] we wsi A., który jest własnością Skarbu Państwa, od wielu lat nie jest objęty robotami konserwacyjnymi i w bardzo dużym stopniu zagraża podtopieniom przyległych terenów w czasie nasilonych opadów. Do zawiadomienia dołączona została mapa planu sytuacyjnego wału, decyzja zawierającą zezwolenie na zawarcie umowy przez Hutę "A" w O. z Okręgową Dyrekcją Gospodarki Wodnej we W. w sprawie przekazania nieruchomości, na których działkach istnieje wał przeciwpowodziowy rzeki "[...]" oraz decyzja udzielającą Hucie "A" pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie przedmiotowego wału przeciwpowodziowego. Postanowieniem z dnia [...], Nr [...], Starosta [...], działając na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. oraz art. 92 ust.4 i ust. 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz.U. z 2005r., Nr 239, poz. 2019 ze zm.) postanowił przekazać Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej we W. Zarząd Zlewni Środkowej Odry-Odcinek [...] z siedzibą w O. pismo Urzędu Miasta i Gminy w O. z dnia 15 października 2007r. wraz z załącznikami, w sprawie utrzymania prawostronnego wału przeciwpowodziowego rzeki [...] we wsi A. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że zgodnie z art. 92 ust. 4 i 5 Prawa wodnego dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej w ramach gospodarowania mieniem Skarbu Państwa realizuje zadania związane z utrzymaniem wód lub urządzeń wodnych oraz pełni funkcję inwestora w zakresie gospodarki wodnej w regionie wodnym. Zdaniem Starosty powyższe uzasadniało uznanie, że skoro Zarząd Zlewni Środkowej Odry – Odcinek [...] z siedzibą w O. obejmuje swym zasięgiem m.in. obszar zlewni rzeki [...] to tym samym organem właściwym do gospodarowania mieniem związanym z utrzymaniem tej rzeki jest RZGW we W. Zarząd Zlewni Środkowej Odry Odcinek [...] z siedzibą w O. i stąd też on jest właściwy do załatwienia sprawy. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we W. Zarząd Zlewni Środkowej Odry-Odcinek [...] z siedzibą w O. wskazując w nim, że nie jest właścicielem prawostronnego wału przeciwpowodziowego znajdującego się w km od 28,8 do 29,6 rzeki [...] w A. Odwołujący się podniósł, że wał wybudowany został przez Hutę "A" dla ochrony terenu oczyszczalni ścieków w O. na działkach należących do Skarby Państwa, Gminy [...] oraz prywatnych właścicieli. Podkreślał nadto, że ODGW we W. nie wyraziła zgody na przyjęcie wału do eksploatacji ze względu na cel jego wybudowania. Przedmiotowy wał winien być przekazany w użytkowanie użytkownikowi oczyszczalni ścieków. Odwołujący podkreślał, że sporny odcinek wału nie jest administrowany przez niego, gdyż nie jest związany z utrzymaniem rzeki [...], ani też nie czerpie on korzyści z faktu wybudowania tego wału. Zwracał nadto uwagę odwołujący się, że dyrektor regionalnego zarządu realizuje zadania określone w art. 92 ustawy Prawo wodne na terenie, do którego posiada prawa właścicielskie, a takowych do tej części wału nie posiada, a zatem w jego ocenie stanowisko Starosty [...] jest błędne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. postanowieniem z dnia [...], Nr [...], działając na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu postanowienia organ przedstawił przebieg postępowania, dokonał wykładni przepisu art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a., art. 28 i 29 K.p.a., a także art. 134 K.p.a. i wskazując na powyższe stwierdził, że stroną postępowania nie może być organ, który z mocy przepisów prawa powołany został do orzekania w sprawach indywidualnych w formie decyzji administracyjnych. W dalszej części uzasadnienia wywodziło SKO, że dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej posiada status organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a., bowiem stosownie do art. 92 ust. 1 Prawa wodnego jest organem administracji rządowej niezespolonej właściwym w sprawach gospodarowania wodami w regionie wodnym, w zakresie ustalonym w ustawie. Co więcej z art. 81 w zw. z art. 82 ust. 2 Prawa wodnego organ ten rozstrzyga sprawy indywidualne w drodze decyzji administracyjnych, co oznacza, że tym samym dysponuje ograniczonym prawem procesowym w zakresie zaskarżania postanowień. Wskazując na powyższe organ uznał, iż wniesione zażalenie jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych i stąd też w myśl art. 134 K.p.a. należało stwierdzić niedopuszczalność odwołania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skarżący Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we W. Zarząd Zlewni Środkowej Odry-Odcinek [...] z siedzibą w O. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 28 i art. 29 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w postępowaniu administracyjnym, którego dotyczy niniejsza sprawa skarżący nie ma statusu strony oraz art. 134 K.p.a. poprzez wadliwą jego wykładnię. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że jako jednostka budżetowa, której wydatki pokrywane są z budżetu państwa ma interes prawny we wniesieniu zażalenia w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie Starosty [...] stanowi źródło obowiązku poniesienia przez skarżącego wydatków m.in. związanych z modernizacją i konserwacją przedmiotowego wału przeciwpowodziowego, a który służy ochronie przed zalaniem wodami powodziowymi oczyszczalni ścieków zarządzanej przez Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Sp. z o.o. w A. oraz terenów rolniczych wsi A. Wskazując na treść art. 64 ust. 1 a ustawy Prawo wodne skarżący stwierdził, że Starosta [...] winien wydać decyzję ustalającą koszty utrzymania urządzenia wodnego na wniosek jego właściciela. W zaskarżonym postanowieniu brak jest natomiast ustalenia, kto jest właścicielem urządzenia wodnego. Zauważył nadto skarżący, iż nie wydał on w sprawie, której dotyczy postępowanie żadnych decyzji w trybie art. 81 w zw. z art. 82 ust. 3 ustawy Prawo wodne, a tym samym SKO naruszyło art. 134 K.p.a. dokonując jego błędnej wykładni. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., w odpowiedzi na skargę, wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.). Legalność decyzji (postanowienia) bada się zarówno pod względem formalnym, jak i też materialno-prawnym. Oznacza to, że sąd kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może decyzję taką uchylić lub stwierdzić jej nieważność, tylko wówczas, gdy narusza ona prawo materialne lub procesowe w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, iż odpowiada ono prawu. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], w którym stwierdzono niedopuszczalność wniesienia zażalenia przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we W. Zarząd Zlewni Środkowej Odry-Odcinek [...] z siedzibą w O. na postanowienie Starosty [...] o przekazaniu do załatwienia pisma Urzędu Miasta i Gminy w O. z dnia 15 października 2007r. Na wstępie zauważyć należy, iż wniesienie odwołania przez stronę postępowania przenosi na organ odwoławczy obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy. Postępowanie odwoławcze składa się z fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego i fazy wydania decyzji. W fazie wstępnej, organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Obowiązek ten nakłada na organ przepis art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zatem odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub, gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną. Niedopuszczalne jest także odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym w trybach szczególnych przewidzianych przepisami prawa. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 kpa albo przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych przewidzianych art. 30 § 2 kpa, jak i organy administracji publicznej, którym przepisy prawa przyznają do ich właściwości rzeczowej do załatwienia określoną kategorię spraw. Art. 5 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) stanowi, że przez organ administracji publicznej rozumie się ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001r.- Prawo wodne (j.t. Dz.U. z 2005r, Nr 239, poz. 2019 ze zm., dale zwana ustawą) organami właściwymi w sprawach gospodarowania wodami są: 1) minister właściwy do spraw gospodarki wodnej; 2) Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej - jako centralny organ administracji rządowej, nadzorowany przez ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej; 3) dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej - jako organ administracji rządowej niezespolonej, podlegający Prezesowi Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej; 4) wojewoda; 5) organy jednostek samorządu terytorialnego. W świetle zaś art. 92 ust. 1 ustawy dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej jest organem administracji rządowej niezespolonej właściwym w sprawach gospodarowania wodami w regionie wodnym, w zakresie określonym w ustawie. Skarżący sam przyznał w uzasadnieniu odwołania, iż sporny wał przeciwpowodziowy wybudowany został także na terenach należących do Skarbu Państwa, a z przepisu zawartego w art. 92 ust. 4 ustawy wynika, że w ramach gospodarowania mieniem Skarbu Państwa, związanym z gospodarką wodną, dyrektor regionalnego zarządu realizuje w imieniu Prezesa Krajowego Zarządu zadania związane z utrzymywaniem wód lub urządzeń wodnych oraz pełni funkcję inwestora w zakresie gospodarki wodnej w regionie wodnym. Dyrektor regionalnego zarządu legitymuje się prawem wydawania aktów prawa miejscowego (ust. 2 art. 92 ustawy) oraz uprawnieniem w zakresie wydawania decyzji na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią, jeżeli nie utrudni to ochrony przed powodzią w postaci zwolnienia od zakazów określonych w ust. 2; wskazania sposobu uprawy i zagospodarowania gruntów oraz rodzajów upraw wynikających z wymagań ochrony przed powodzią; nakazania usunięcia drzew lub krzewów ( art. 82 ust. 3 ustawy). Natomiast z normy zawartej w art. 85 ust. 4 ustawy wynika, że również Starosta może w drodze decyzji nakazać usunięcie drzew i krzewów z wałów przeciwpowodziowych oraz terenów uprawy gruntu, sadzenia drzew lub krzewów na wałach oraz w odległości mniejszej niż 3 m od stopy wału po stronie odpowietrznej. Powyższe prowadzić musi, zatem do wniosku, iż w sprawach związanych z zabezpieczeniem terenów przed powodzią, a co za tym idzie i w zakresie prawidłowego utrzymania urządzeń wodnych dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej posiada statut organu administracji publicznej. Ochrona przed powodzią oraz suszą jest zadaniem zarówno organów administracji rządowej jak i samorządowej (art. 81 ustawy). Stąd też powierzenie organowi administracji rządowej właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej, niezależnie od tego czy nastąpiło na mocy ustawy czy porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego, zarówno w trybie postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego. Rola organu administracji w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa. Może być ona, jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy K.p.a. przyznają stronie. Ustawa może jednak organowi administracji czy też jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on "bronił" interesu organu w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, jak również sądowoadministracyjnego. W związku z zarzutami skargi zauważyć należy, iż pojęcie strony postępowania administracyjnego zostało zdefiniowane w art. 28 K.p.a. Stosownie do brzmienia tego przepisu przymiot strony przysługuje każdemu, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego reprezentowany jest pogląd, że podstawę interesu prawnego stanowi przepis prawa materialnego, przy czym szczególną cechą tego interesu jest bezpośredniość między sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, na której budowany jest interes prawny (tak m.in. wyrok NSA z 8.10.1987r. IV SA498/87, GAP 1988, Nr 16). Na gruncie wykładni przepisu art. 28 K.p.a. wskazuje się zatem, że stroną będzie osoba fizyczna lub prawna lub też jednostka organizacyjna, która na podstawie obowiązującego prawa może, czy też powinna uzyskać konkretne korzyści, albo może bądź powinna być obarczona powinnością konkretnego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem skonkretyzowanym w indywidualnej decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej. Interesowi prawnemu strony przeciwstawić należy interes faktyczny, który zachodzi w sytuacji, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże brak jest normy prawnej mającej stanowić podstawę skierowania żądania wydania przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnej ustalającej prawo lub obowiązek takiego podmiotu lub podjęcia przez ten organ określonej czynności. O posiadaniu przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym decyduje, zatem każdorazowo przepis prawa materialnego i od wykazania związku między chronionym prawnie interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej uzależniona jest także legitymacja do złożenia odwołania, czy też skargi. Pojęcie interesu prawnego ma więc charakter materialnoprawny, co oznacza, że musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania przez organ decyzji administracyjnej ustalającej prawo lub obowiązek tego podmiotu lub możliwość podjęcia przez organ określonej czynności. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. Zarząd Zlewni Środkowej Odry-Odcinek [...] z siedzibą w O. posiada kompetencje do wydawania indywidualnych decyzji oraz aktów prawa miejscowego, a więc zasadnie uznało SKO, iż jest organem administracji publicznej, stosownie do art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a., który może rozstrzygać w formie indywidualnych decyzji sprawy dotyczącą gospodarki wodnej w regionie. Przypomnieć należy także, iż Starosta [...] przekazał postanowieniem z dnia [...], działając na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. oraz art. 92 ust.4 i ust. 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz.U. z 2005r., Nr 239, poz. 2019 ze zm.) Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej we W. Zarząd Zlewni Środkowej Odry-Odcinek [...] z siedzibą w O. pismo Urzędu Miasta i Gminy w O. z dnia 15 października 2007r. wraz z załącznikami. Organ w trybie art. 65 § 1 K.p.a. przekazuje podanie, a nie sprawę do załatwienia. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Jeżeli organ, do którego strona zwróciła się o załatwienie sprawy, uznał się za niewłaściwy i przekazał podanie w drodze postanowienia na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. innemu organowi, to organ, któremu podanie przekazano ostatecznym postanowieniem, stwierdzając swoją niewłaściwość rzeczową do załatwienia sprawy, nie może wydać postanowienia o przekazaniu podania organowi, od którego je otrzymał, lecz powinien wystąpić do sądu administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu na zasadzie art. 4 P.p.s.a. (por postanowienie NSA z dnia 14 grudnia 2005 r.; ONSAiWSA 2006/4/98),. Podobny pogląd NSA wyrażony został w postanowieniu z dnia 27 kwietnia 2007r., sygn. akt II OW 10/07, że: "po wydaniu postanowienia na podstawie art. 65 § 1 K.p.a., niezależnie od tego, który organ jest właściwy w sprawie, organy nie mogą wielokrotnie przesyłać sobie wzajemnie akt sprawy do załatwienia. Organ, do którego przesłano akta na podstawie art. 65 § 1 K.p.a., jeżeli uważa, że nie jest właściwym do załatwienia sprawy, powinien wystąpić z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego na zasadzie art. 4 P.p.s.a." Podkreślić należy jeszcze raz, iż legitymacją do wniesienia zażalenia na postanowienie przekazujące pismo do załatwienia nie dysponuje organ administracji publicznej będący adresatem "przekazania". Granice podmiotowe sprawy "przekazania" wyznaczają granice podmiotowe sprawy administracyjnej. W związku z tym, legitymację zażaleniową będą posiadać podmioty mające interes prawny, tj. strony postępowania oraz podmioty dysponujące analogicznymi jak strony uprawnieniami procesowymi, tj. uczestnicy na prawach strony. Skarżący nie posiada statutu strony w niniejszym postępowaniu, gdyż jest organem administracji publicznej, który uprawniony jest do podejmowania indywidualnych decyzji. Źródła jego interesu prawnego nie można upatrywać w tym, iż jest jednostką budżetową, której wydatki pokrywane są z budżetu państwa. Postanowienie o przekazaniu pisma do załatwienia nie rozstrzyga, bowiem kwestii jaki podmiot zobowiązany jest do poniesienia wydatków związanych z modernizacją i konserwacją przedmiotowego wału. Przedmiot postępowania oraz przepisy prawa materialnego w oparciu o które prowadzone będzie postępowanie administracyjne oraz strony tegoż postępowania ustalone zostaną jednoznacznie po jego wszczęciu przez organ administracji uprawniony do merytorycznego załatwienia sprawy. Przekazywanie pisma do załatwienia w niniejszej sprawie nastąpiło w trybie art. 65 § 1 k.p.a. i dotyczyło "przekazania sprawy do załatwienia" pomiędzy organami administracji publicznej, na co wskazywano powyżej. Organ, który uzna się niewłaściwym rzeczowo do załatwienia sprawy nie posiada możliwości prowadzenia postępowania wyjaśniającego w kwestii charakteru (rodzaju) "sprawy" stanowiącej przedmiot podania. Tym samym przekazanie przez Starostę [...] skarżącemu pisma do załatwienia nie oznaczało, iż to skarżący zobowiązany będzie wykonać czynności dotyczące utrzymania spornego urządzenia wodnego w należytym stanie technicznym, a tym samym, iż to on zmuszony będzie ponieść koszty z tym związane. Stwierdzając brak właściwości rzeczowej do załatwienia niniejszej sprawy w formie aktu administracyjnego skarżący legitymowany jest do wytoczenia jedynie sporu kompetencyjnego, gdyż jest organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. Z tych wszystkich względów, na mocy powołanych wyżej przepisów oraz art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji.