II SA/Op 174/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant: Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 października 2008 r. sprawy ze skargi K. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie przekazania podania w sprawie nakazu rozbiórki oddala skargę. K. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu z dnia [...], nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Starosty Nyskiego z dnia [...], nr [...], o przekazaniu według właściwości Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Nysie pisma K. G. z dnia 10 marca 2006 r. w sprawie wykonania przez M. i M. S. rozbiórki muru ogrodzeniowego położonego na nieruchomości nr a w S. Wydanie zaskarżonego postanowienia poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu: W dniu 10 marca 2006 r. K. G. złożyła w Starostwie Powiatowym w Nysie pismo, zatytułowane "Zawiadomienie i Prośba o wstrzymanie rozbiórki muru na Dz. a w S., a w spr. zgłoszenia 20 maja 2005 r. przez P-wo M. i M. S.". Dalsza część pisma zawierała informację, że przedmiotowy mur jest zabytkiem i z tego względu podlega ochronie, natomiast jest on niszczony przez obijanie tynków lub rozwalanie w celu zlikwidowania, przy czym stanowił on granicę pomiędzy działką nr b stanowiącą własność K. G. i jej córki – A. L. a działką sąsiednią nr a, zaś postępowania związane ze sporem granicznym są prowadzone przez Prokuraturę i Sąd Rejonowy w Prudniku. Postanowieniem z dnia [...], nr [...], opartym o przepis art. 65 § 1 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanym dalej K.p.a., Starosta Nyski przekazał powyższe pismo Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim, wskazując na właściwość określoną w art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W uzasadnieniu stwierdził, że według K. G. roboty rozbiórkowe są prowadzone niezgodnie z zawiadomieniem złożonym w dniu 18 maja 2005r. przez M. i M. S. Wyjaśnił, że powyższe zgłoszenie, dotyczące zamiaru przeprowadzenia robót budowlanych polegających na rozbiórce muru ogrodzeniowego wewnątrz posesji, zostało przyjęte, w związku z czym osoby te nabyły prawo do wykonania zgłoszonych prac. Zaznaczył, że zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane do właściwości organu nadzoru budowlanego należą zadania i kompetencje w zakresie przeprowadzania kontroli wykonywanych robót, stwierdzenia odstępstw od uprzednio przyjętych zgłoszeń, zatwierdzonych projektów budowlanych itp., a zatem to nie Starosta, a organ nadzoru budowlanego jest właściwy do rozpatrzenia interwencji K. G. zawartej w przedmiotowym piśmie. W końcowej części postanowienia zawarte zostało pouczenie o przysługującym prawie złożenia zażalenia do Wojewody Opolskiego. W dniu 10 kwietnia 2006 r. K. G. złożyła zażalenie do Wojewody Opolskiego, w którym podała, że w sprawie sporu granicznego i rozbiórki muru granicznego przez M. i M. S. postępowanie prowadzi również Prokuratura Rejonowa w Opolu. Zarzuciła, iż doszło do oszustwa geodezyjnego, polegającego na tym, że działkę, nr b, stanowiącą jej własność, pomniejszono o 174 m2 na rzecz działki nr a, należącej do małżonków S. Zaznaczyła ponownie, iż Opolski Wojewódzki Konserwator Zabytków stwierdził, że przedmiotowy mur ogrodzeniowy posiada charakter zabytkowy. Wojewoda Opolski postanowieniem z dnia 20 maja 2006 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, przy czym w wyniku wniesienia skargi przez K. G. i A. L., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 460/06 stwierdził nieważność postanowienia Wojewody Opolskiego. W uzasadnieniu Sąd, wskazując na zasadę wynikającą z art. 127 § 2 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a. wywiódł, że właściwym do rozpatrzenia zażalenia jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, a takim organem w świetle art. 17 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 5 § 2 pkt 6 K.p.a. w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, do jakich należy starosta, są samorządowe kolegia odwoławcze. Sąd podkreślił także, że organ przekazujący podanie nie działa na podstawie przepisu prawa materialnego, stąd przekazanie przez starostę podania do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego nie jest sprawą należącą do organów administracji architektoniczno-budowlanej w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, wobec czego organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w tej sprawie nie jest wojewoda, a samorządowe kolegium odwoławcze. Powyższy wyrok uprawomocnił się w dniu 9 sierpnia 2007 r. Wojewoda Opolski postanowieniem z dnia 11 grudnia 2007 r. przekazał zażalenie K. G. z dnia 10 marca 2006 r. na postanowienie Starosty Nyskiego z dnia [...] Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Opolu, który to organ rozpoznawszy zażalenie, postanowieniem z dnia [...] utrzymał postanowienie Starosty Nyskiego w mocy. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zgodnie z przepisem art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje o których mowa w art. 50 ust. 1 tej ustawy, tj. wstrzymanie postanowieniem prowadzenia robót budowlanych. Zgodnie natomiast art. 3 pkt 7 tej ustawy poprzez roboty budowlane należy rozumieć budowę oraz prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. W wywiedzionej skardze sądowadministracyjnej K. G. zarzuciła niezasadność postanowień organów obu instancji. Na uzasadnienie swojego stanowiska wskazała, iż pismem z dnia 10 marca 2006 r. skierowanym do Starosty Nyskiego poinformowała o naruszeniu prawa polegającego na rozpoczęciu rozbiórki muru granicznego, będącego obiektem zabytkowym, prowadzonej przez małżeństwo M. i M. S. Stwierdziła, że Starosta Nyski, po powzięciu informacji o powyższym, nie powinien przekazywać otrzymanego pisma Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, ale winien sam powziąć czynności sprawdzające, mające na celu weryfikację pozyskanych informacji, a następnie doprowadzić do wyeliminowania nieprawidłowości w prowadzonych robotach budowlanych. Skarżąca zarzuciła również, że Starosta Nyski wydał zezwolenie na rozbiórkę w ogóle jej o powyższym nie informując. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badana jest bowiem wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do jego wydania. Na zasadzie art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika natomiast, że stwierdzenie przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skutkuje uchyleniem decyzji lub postanowienia w całości lub w części, albo stwierdzeniem ich nieważności bądź niezgodności z prawem. W przeciwnym wypadku, po myśli art. 151 P.p.s.a., sąd skargę oddala. Ponadto w przedmiotowej sprawie, w której rozstrzygnięcia organów administracji były już przedmiotem oceny tut. Sądu dodać trzeba, że w myśl zasady wynikającej z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu zostało podjęte w wyniku wyroku tut. Sądu z dnia 9 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 460/06, w którym Sąd wyraził ocenę odnośnie właściwości organu do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Starosty Nyskiego z dnia [...], wskazując, że jest nim organ administracji publicznej wyższego stopnia, ustalony według ogólnych zasad określonych w art. 17 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 5 § 2 pkt 6 K.p.a., czyli Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu. Wyrok ten nie był przez strony kwestionowany i nie został wzruszony w przewidzianym przepisami trybie. W tych warunkach należało uznać, że zaskarżone postanowienie zostało wydane przez właściwy organ odwoławczy, co pozwala na przejście do merytorycznej oceny jego legalności. Dokonując oceny w ramach zakreślonej na wstępie kognicji, Sąd doszedł do przekonania, że skarga K. G. nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu nie naruszało prawa. Od razu podkreślić należy, że zakwestionowany przez skarżącą i kontrolowany w niniejszym postępowaniu akt dotyczył kwestii proceduralnych, tj. przekazania przez Starostę Nyskiego pisma skarżącej z dnia 10 marca 2006 r. Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Nysie w drodze postanowienia utrzymanego w mocy przez organ odwoławczy. Podstawę prawną działania organów stanowił przepis art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., określający, że jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Z kolei zgodnie z przepisem art. 19 K.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane przestrzegać z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Z przepisu tego wynika obowiązek organów kontrolowania właściwości do rozstrzygnięcia danej sprawy na każdym etapie postępowania. Na gruncie powyższych uregulowań w doktrynie wskazuje się zasadnie, że wniesienie podania nie powoduje automatycznie wszczęcia postępowania przez organ do którego zostało wniesione, natomiast obliguje organ do zbadania swojej właściwości zarówno rzeczowej, miejscowej jak i instancyjnej (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 367 - 368). W konsekwencji uznania braku swej właściwości, organ ma obowiązek przekazać podanie zgodnie z właściwością, na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. Skoro skarżąca we wniesionym do Starosty Nyskiego piśmie z dnia 10 marca 2006r., informując o pracach rozbiórkowych, wykonywanych przez właścicieli sąsiedniej nieruchomości, domagała się ich wstrzymania, to należało uznać, że powyższe pismo dotyczy trwającego procesu budowlanego. W związku z tym wyjaśnić przyjdzie, że proces inwestycyjny składa się z dwóch zasadniczych etapów, z których pierwszy – będący procesem przygotowawczym – prowadzony jest przez organy administracji architektoniczno-budowlanej i zakończony zostaje wydaniem pozwolenia na budowę bądź rozbiórkę, natomiast drugi – wykonawczy – prowadzony jest przez organy nadzoru budowlanego, spełniające rolę w rodzaju "policji budowlanej", czuwającej nad przebiegiem procesu budowlanego w sposób zgodny z przepisami prawa oraz utrzymaniem obiektów budowlanych w odpowiednim stanie technicznym. Stosownie do art. 83 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) do organów nadzoru budowlanego należą zadania i kompetencje, o których mowa we wskazanych w tym przepisie artykułach, wśród których wymieniono przepis art. 50 ust. 1, dotyczący wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzonych robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (pkt 1) lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (pkt 2) lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 (pkt 3) lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Natomiast w myśl art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane w rozumieniu tejże ustawy to budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. W ocenie Sądu, organy obu instancji prawidłowo zakwalifikowały zakres żądania K. G. zawarty w piśmie z dnia 10 marca 2006 r., w którym skarżąca wskazywała, że roboty rozbiórkowe prowadzone są - jej zdaniem - z naruszeniem przepisów prawa. Domagała się w tym zakresie interwencji organu w postaci zablokowania trwających prac jako niezgodnych z prawem. Intencje te potwierdza ponadto zarówno treść wniesionego zażalenia, jak i treść skargi, w której skarżąca wskazuje, że żądała od Starosty dokonania konkretnych czynności sprawdzających, mających na celu stwierdzenie lub wyeliminowanie nieprawidłowości w prowadzonych robotach budowlanych, wykonywanych bez stosownego pozwolenia, a także wstrzymanie decyzji zezwalającej na rozbiórkę muru granicznego. Z uwagi na sygnalizowany przez skarżącą fakt podjęcia robót rozbiórkowych, co oznacza, że są one już w toku, nie ulega wątpliwości, że w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, organem właściwym do rozpoznania wniosku skarżącej był Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nysie, gdyż tylko ten organ w ramach posiadanych kompetencji, płynących z powołanego wyżej art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, był uprawniony do podjęcia wskazywanych przez skarżącą czynności nadzorczych oraz do wydania wnioskowanego postanowienia o wstrzymaniu prowadzonych prac rozbiórkowych. Z tych względów, w ocenie Sądu, prawidłowo Starosta Nyski uznał się za niewłaściwego i przekazał sprawę organowi właściwemu. Również postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, w którego uzasadnieniu przedstawiono w sposób prawidłowy i wyczerpujący stanowisko organu, należy ocenić jako prawidłowe i odpowiadające prawu. Odnośnie zarzutów zawartych w skardze zwrócić należy uwagę, że prowadzenie przez Starostę Nyskiego postępowania we wnioskowanym przez skarżącą zakresie skutkowałby nieważnością postępowania administracyjnego, gdyż sugerowane przez skarżącą akty o wstrzymaniu prowadzonych prac, jeśli zostałyby wydane przez Starostę, dotknięte byłyby na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. wadą nieważności, jako podjęte z naruszeniem przepisów o właściwości. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.