II SA/Op 175/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Teresa Cisyk Protokolant Referent stażysta Marta Kubiak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 maja 2014 r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez Posła na Sejm T. G. była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 grudnia 2013 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 19 lipca 2013 r., nr [...] odmawiająca udostępnienia informacji publicznej "w postaci pełnej dokumentacji dotyczącej analizy sytuacji spółki "A" S.A. z siedzibą w [...] przygotowanej przez podmiot zewnętrzny na potrzeby procedury zbycia akcji [...] z uwzględnieniem wyceny akcji Spółki". Wydanie tych decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu. Pismem z dnia 12 maja 2013 r. T.G. - Poseł na Sejm RP- wystąpił do Prezydenta Miasta Opola o udzielenie informacji publicznej powołując się na art. 61 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U. z 2001r., Nr 112. poz. 1198 ze zm. (dalej zwanej ustawą lub w skrócie "udip"). Wnioskodawca domagał się przekazania "pełnej dokumentacji dotyczącej analizy sytuacji Spółki "A" S.A. w [...] przygotowanej przez podmiot zewnętrzny na potrzeby procedury zbycia akcji [...] z uwzględnieniem wyceny akcji spółki, w szczególności metodologii i wartości akcji jak również informacji dotyczących : 1. wartości dywidendy zasilającej z "A" budżet Miasta Opola w latach 2002-2012, 2. kwot miesięcznego wynagrodzenia Prezesa i Wiceprezesa "A" S.A. oraz Członków Rady Nadzorczej "A" S.A. 3. wykazu osób zasiadających w Radzie Nadzorczej Spółki z ramienia "A" S.A. Pismem z dnia 4 czerwca 2013 r. Prezydent Miasta Opola podał wnioskodawcy wartość dywidendy wypłaconej Gminie Opole w latach 2002-2012. Jednocześnie powołując się na przepisy ustawy z dnia 3 marca 2000 r. o wynagrodzeniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi podał wnioskodawcy zasady naliczania wynagrodzeń Prezesa Zarządu oraz członków Rady Nadzorczej "A" S.A. stanowiące krotność przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w sektorze przedsiębiorstw bez wypłat nagród z zysku w czwartym kwartale roku poprzedniego ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Wyjaśnił też organ, że w składzie Rady Nadzorczej Spółki nie zasiadają osoby z ramienia "A" S.A. Wreszcie organ podniósł co do przekazania pełnej dokumentacji dotyczącej analizy sytuacji spółki "A" S.A., iż żądana informacja nie może zostać udostępniona w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 udip ze względu na "dużą ilość spraw do rozpatrzenia oraz skomplikowany charakter prawny materii". Organ zastrzegł, że żądane dokumenty podlegają częściowo ochronie na podstawie postanowień ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 o ochronie informacji niejawnych. Decyzją, z dnia 19 lipca 2013 r. Prezydent Miasta Opola, działając na podstawie art. 104 k.p.a., art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust 1 i 2 udip oraz w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. 2003 r. , Nr 153, Poz. 1503 ze zm. ) i art. 62 ust. 1 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji (Dz. U. 2013 r. , poz. 216), odmówił wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej w zakresie przekazania pełnej dokumentacji dotyczącej analizy sytuacji Spółki "A" S.A. z siedzibą w [...] przygotowanej przez podmiot zewnętrzny na potrzeby procedury zbycia akcji "A" z uwzględnieniem wyceny akcji spółki". Organ w motywach decyzji powołał się na art. 5 ust. 1 udip wskazując, że prawo do informacji podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Dalej podniósł, że do planowanej sprzedaży należących do gminy Miasto Opole akcji "A" S.A. stosuje się przepisy ustawy o komercjalizacji i zgodnie z jej art. 62 ust. 1 informacje uzyskane przy opracowywaniu analizy stanowią tajemnicę podlegającą ochronie na zasadach określonych przepisami o ochronie informacji niejawnych. Dodał organ, że ochronie podlegają również informacje uzyskane w związku z prowadzonym procesem prywatyzacji, z zastrzeżeniem informacji ujawnianych na podstawie ustawy. W odwołaniu od decyzji T. G. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zarzucił naruszenie art. 61 Konstytucji R.P. oraz art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 5 pkt "c" udip, a także przepisów postępowania art. 77 § 2, art. 80 i art. 107 § 1 K.p.a. Powołał się także na przepis art. 19 ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora podnosząc, że uprawnia on posła do dostępu do informacji dotyczących spółek z udziałem Skarbu Państwa, ale nie spółek z udziałem jednostek samorządu terytorialnego. Nie oznacza to jednak zdaniem strony, że posłom nie przysługuje prawo dostępu do informacji na temat procedur zbywania akcji lub udziałów przez jednostki samorządu terytorialnego. Takie prawo wynika natomiast z uprawnienia do uzyskania informacji dotyczących funkcjonowania samorządu terytorialnego ze względu na fakt, że udziały lub akcje w spółkach stanowią element mienia jednostek samorządu terytorialnego. Podniósł też, że Prezydent Miasta Opola obowiązany jest do ujawnienia informacji na temat procedur zbycia i nabycia mienia przez gminę, w tym mienia jakim są udziały lub akcje w spółkach kapitałowych, w zakresie jakim informacja ta nie narusza tajemnicy przedsiębiorstwa. Zdaniem strony, procedura wyboru oferenta, któremu sprzedane zostaną akcje albo udziały nie stanowi tajemnicy przedsiębiorstwa, tak jak informacje na temat mienia przedsiębiorstwa i jego wyceny. Odwołujący się zauważył też, że jeden dokument może zawierać szereg informacji, z których cześć będzie jawna a część objęta tajemnicą. W takiej sytuacji należy ujawnić część niezawierającą treści poufnych, z uzasadnieniem dlaczego dalsze treści nie zostały ujawnione. Decyzją z dnia 31 grudnia 2013 r. SKO w Opolu utrzymało w mocy decyzję I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1). Do takiej decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni, zaś uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji (art. 16 ust. 2). Według organu nie ulegało wątpliwości, iż dokumenty, których udostępnienia domaga się T. G., stanowią informację publiczną. Kwestią sporną pozostaje czy w rozpoznawanej sprawie wystąpiły przesłanki negatywne uniemożliwiające udzielenie tej informacji.  Cytowana ustawa nie definiuje pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy", stąd w dokonywaniu jego wykładni należy posiłkować się treścią art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 z późn. zm.), który mówi, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Zdaniem Kolegium, tego rodzaju informacje zawiera przedmiotowa dokumentacja. Na gruncie orzecznictwa ukształtował się pogląd, że tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności. Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Organ wskazał, że Nadzwyczajne Walne Zgromadzenie Akcjonariuszy "A" S.A., uchwałą [...] z 18 kwietnia 2012 r. przyjęło do wiadomości, iż Zarząd Spółki jest upoważniony do udostępnienia informacji dotyczących Spółki gminie - Miasto Opole, według szczegółowego wykazu stanowiącego załącznik do uchwały, w zakresie niezbędnym do sporządzenia analiz, oszacowania wartości przedsiębiorstwa Spółki i jej akcji oraz przygotowania memorandum informacyjnego w związku z zamiarem sprzedaży akcji Spółki. Uchwała przewidywała, że udostępnienie tych informacji nastąpi poprzez ich przekazanie osobom imiennie wskazanym przez Gminę. Przekazanie informacji winno nastąpić przy jednoczesnym zagwarantowaniu przez te osoby obowiązku zachowania w tajemnicy informacji prawnie chronionych, w szczególności na podstawie przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych oraz przepisów dotyczących ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. W aktach, znajduje się także kserokopia listu o zachowaniu tajemnicy informacji z 30 kwietnia 2012 r., w którym pracownik "B" sp. z o.o., doradcy prywatyzacyjnego Gminy, zobowiązał się do zachowania w tajemnicy otrzymanych informacji prawnie chronionych, dotyczących "A" S.A. Z wyjaśnień udzielonych przez organ pierwszoinstancyjny wynika, że identyczny list podpisali wszyscy członkowie zespołu przygotowującego prywatyzację. Niewątpliwie zatem Spółka podjęła kroki mające na celu zachowanie poufności informacji przekazanych wspomnianym osobom, a w konsekwencji również opracowanych na ich podstawie analiz, co oznacza, że nie można ich udostępnić innym podmiotom bez naruszenia tajemnicy. Z kolei, stosownie do art. 62 ust. 1 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji informacje uzyskane przy opracowaniu ww. analiz stanowią tajemnicę podlegającą ochronie na zasadach określonych przepisami o ochronie informacji niejawnych. Wprawdzie przepis ten umieszczono poza działem IV, jednak z ochrony w nim przewidzianej korzystają też analizy sporządzone na potrzeby sprzedaży akcji jednostek samorządu terytorialnego. Nie sposób bowiem przyjąć, że ustawodawca zamierzał objąć taką ochroną wyłącznie materiały związane ze zbyciem akcji Skarbu Państwa. W skardze z dnia 5 marca 2014 r. T. G. jako poseł na sejm RP wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji odwoławczej i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania a to art. 77 § 2 , art. 80 i art. 107 § 1 K.p.a. oraz art. 1 ust. 1 , art. 4 ust. 1 pkt 3, art. 5 ust. 2 ustawy. W uzasadnieniu skargi powtórzył argumentację powołaną w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę SKO w Opolu wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawą badania legalności zaskarżonego aktu administracyjnego jest art 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr. 153 poz. 1269 ze zm.). Sprawując wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (por. art 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz.270 ze zm.). Dokonując oceny legalności zakażonego aktu, Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Omawiana ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Po pierwsze wniosek nie pochodzi od T. G., jako osoby fizycznej, lecz jako Posła na Sejm R.P. Prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu (art 2 ust. 1 udip), ale osoba sprawująca mandat poselski ma oczywiście szersze uprawnienia niż pojedynczy obywatel. Posłowi na Sejm R.P. służą bowiem uprawnienie wynikające z ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (Dz. U. 2011 nr 7 poz. 29), w tym wynikające z art.16 ust. 1 i ust. 2 oraz art 19 ust.1 tej ustawy. Sprawowanie mandatu poselskiego nie wyłącza oczywiście prawa danego posła, jako osoby fizycznej do wystąpienia o dostęp do informacji publicznej ,jak każdemu obywatelowi. Jeżeli jednak wniosek sporządzony jest przez osobę sprawującą funkcję Posła na Sejm, używającą druków sejmowych i pieczątki poselskiej, a nadto wskazującą do korespondencji adres biura poselskiego, to taki wniosek związany jest z wykonywaniem mandatu posła, a nie prawa dostępu do informacji publicznej przez T. G. jako osoby fizycznej. Poza tym, znaczenie w sprawie ma adresat wniosku. Wnioskodawca wystąpił do Prezydenta Miasta Opole, który nie tylko jest organem administracji publicznej zobowiązanym do udzielania informacji w zakresie swojej działalności, ale też organem gminy Miasto Opole, czyli większościowego akcjonariusza "A" S.A. z siedzibą w [...]. Na pytanie Sądu zadane na rozprawie, pełnomocnik skarżącego oświadczył, że wniosek strony został złożony do Prezydenta Miasta Opole jako organu administracji publicznej, czyli organu władzy publicznej w rozumieniu art 4 ust. 1 pkt 1 udip. Tym bardziej, więc podmiot wezwany nie był dysponentem informacji publicznej dotyczącej procesu prywatyzacji spółki akcyjnej "A" S.A. w [...], jako osoby prawnej dysponującej majątkiem publicznym (por. art. 4 ust. 1 pkt. 5 udip). Adresatem żądania wniosku w spornej części winien być zatem organ osoby prawnej "A" S.A. W konsekwencji organ administracji publicznej, do którego strona wystąpiła winien odmówić udostępnienia nieposiadanej informacji w drodze zwykłego pisma (por. wyrok WSA w Białymstoku z 22 października 2010, Sygn. akt IISAB/Bk 35/10). Wydanie natomiast decyzji administracyjnej w tym przedmiocie nie miało jednak istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej w rozumieniu art.145 § 1 pkt.1 lit.c P.p.s.a. Niezależnie od tych uwag Sąd rozważył, że przyjmując daleko idące założenia, że wnioskodawca wystąpił, jako osoba fizyczna na podstawie art. 2 ust.1 udip, o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art.6 ust. 1 pkt. 5 udip, do Prezydenta Miasta Opola, jako organu gminy dysponującego w imieniu akcjonarjusza "A" S.A. w [...] informacją publiczną w rozumieniu art 4 ust. 1 pkt 4 i 5 udip oraz przyjmując bezspornie, że informacja dotycząca procesów prywatyzacyjnych spółki akcyjnej dysponującej majątkiem publicznym, w którym jednostka samorządu terytorialnego ma pozycję dominującą jest informacją publiczną, to zdaniem Sądu należy podkreślić, co następuje: Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej, w oparciu o art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. Definicja legalna tajemnicy przedsiębiorstwa zawarta została w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 z późn. zm.). Przepis ten stanowi, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Z powyższego przepisu wynika, że aby dana informacja stanowiła tajemnicę przedsiębiorstwa, musi spełniać warunki: a) poufności, b) braku ujawnienia, c) zabezpieczenia informacji. Bliższa analiza wskazanych powyżej elementów uprawnia do twierdzenia, że w zasadzie powyższe przesłanki da się sprowadzić do jednego wspólnego mianownika, tj. poufności. Jeżeli bowiem przedsiębiorca nie podjął działań w celu zabezpieczenia poufności, to informacja nie jest poufna, skoro każdy może mieć do niej dostęp. Ponadto informację można uznać za chronioną na podstawie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji tylko wówczas, jeśli jest ona poufna. Pozostałe przesłanki w postaci braku ujawnienia informacji i podjęcia działań zabezpieczających są jedynie konsekwencją przesłanki poufności. W rezultacie, interpretując art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, można powiedzieć, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna (por. "Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz do art. 11, opubl. LEX nr 93420). Podobnie w tej kwestii wypowiedział się również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 marca 2003 r., sygn. I CKN 89/01, (opubl. LEX nr 583717). Co do pojęcia informacji posiadającej wartość gospodarczą w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. należy natomiast zauważyć, że w doktrynie i orzecznictwie obowiązuje jego liberalna wykładnia, zgodnie z którą za całkowicie wystarczające w tej mierze należy uznać istnienie nawet nieznacznej lub jedynie potencjalnej wartości ekonomicznej informacji, której wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę mogłoby zaoszczędzić mu wydatków lub zwiększyć jego zyski w relacjach z innymi uczestnikami obrotu (tak: WSA w Warszawie w wyroku z 28 października 2012 ,sygn. akt IISA/Wa 1599/12). Wprawdzie przepis art. 35 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.) wprowadza zasadę domniemania niezastrzeżenia klauzuli dotyczącej wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych. Zasada ta nie ma jednak charakteru bezwzględnego, gdyż przepis ten dopuszcza wyłączenie jawności informacji zawartych w takich umowach z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku, gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes Państwa. Sąd w pełni podziela stanowisko SKO w Opolu wypowiedziane na tle wykładni art. 62 ust. 1 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji w odniesieniu do analiz opracowanych na zlecenie podmiotu gospodarczego na potrzeby prywatyzacji pośredniej lub bezpośrednie. Podobnie Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela rozumienie tajemnicy przedsiębiorcy wyprowadzone z pojęcia tajemnicy przedsiębiorstwa a przedstawione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2013r, sygn. akt I OSK 511/13 (opubl. w CBOIS na stronach internetowych NSA). Reasumując, wnioskodawca występujący jako Poseł na Sejm RP, winien realizować swoje prawo do informacji i materiałów procesów prywatyzacyjnych prowadzonych w oparciu o ustawę o komercjalizacji i prywatyzacji w trybie art.16 ust. 1 i art 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora (Dz. U. 2011 nr.7 poz.29 ze zm.) a nie w trybie art 2 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł jak w wyroku.