II SA/Op 179/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Asesor Sądowy Elżbieta Naumowicz po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2005 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Starosty [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt w placówce opiekuńczo-wychowawczej postanawia: o d r z u c i ć s k a r g ę. Starosta [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...], uchylającą decyzję Kierownika Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w N., działającego z upoważnienia Starosty [...], nr [...] z dnia [...] w sprawie częściowego zwolnienia D. C. z opłaty za pobyt dzieci S. i D. C. w Domu Dziecka w N. za okres od dnia 1 października 2004 r. do dnia 31 grudnia 2004 r. oraz ustalenia od dnia 1 października 2004 r. odpłatności z powyższego tytułu w wysokości 247,11 zł miesięcznie na każde dziecko, i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W skardze, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a w szczególności art. 10 ust. 3, art. 81 ust. 1, 3, 4, 5, 6, art. 135 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej odrzucenie, przytaczając treść art. 50 §1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), określających krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi, wskazując na dominujący w orzecznictwie pogląd, że organ, który wydał w sprawie decyzję, nie jest i nie może być w tej samej sprawie stroną postępowania. Ponadto zacytowano treść uzasadnienia uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003r., sygn. akt OPS 1/03 ("Jurysta" 2003,nr 7-8, s. 60), w której wskazano, iż rolę jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym determinują przepisy prawa materialnego i w sytuacji, gdy organ tej jednostki działa z mocy prawa jako organ administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. i orzeka w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, nie posiada w tym postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest również uprawniony do zaskarżania decyzji administracyjnych oraz do występowania z powództwem do sądu powszechnego. Kolegium podniosło, że w sprawie stanowiącej przedmiot skargi, jej istota sprowadza się do kwestionowania zasadności uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Starosta [...], wydając decyzję w tym przedmiocie, jako organ I instancji nie działa jako podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy postępowanie i nie jest uprawniony do wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga podlega odrzuceniu. Przepis art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądowym i poglądami utrwalonymi w literaturze przedmiotu (patrz M. Jaśkowska, A. Wróbel "KPA – Komentarz", Wydawnictwo Zakamycze, 2000 r. do art. 29 K.p.a.), nie jest spornym, że stronami postępowania administracyjnego nie mogą być te organy administracji publicznej, które w tym postępowaniu wydały decyzję administracyjną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 1982 r. (sygn. akt SA/Gd 165/82, ONSA z 1982 r., nr 1, poz.49), w którym trafnie przyjęto, że: "Stroną w postępowaniu administracyjnym nie może być organ, który w sprawie został powołany na mocy przepisów prawa do wydawania decyzji administracyjnych, nawet wtedy, gdy organem tym nie jest organ administracji państwowej (art. 1 § 2 pkt 1 K.p.a.)". W postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 1990r. (sygn. akt. SA/Wr 990/90, ONSA z 1990 r., nr 4, poz.7), odnoszącym się wprawdzie do organów gminy, ale zachowującym aktualność również do innych jednostek samorządu terytorialnego, wskazano, iż "Bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym, gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, w której decyzje wydaje wójt tej gminy. W rezultacie, ani gmina, ani żaden inny organ gminy nie są uprawnione do zaskarżania do NSA (obecnie do WSA – przyp. Sądu) decyzji organu odwoławczego (kolegium odwoławczego lub wojewody) uchylającej lub zmieniającej wydaną w pierwszej instancji decyzję wójta." Stanowisko powyższe podzielił również Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pięciu sędziów NSA z dnia 9 października 2000 r. (sygn. akt OPK 14/00, ONSA 2001 r., nr 1, poz. 17). Przedstawione wyżej pogląd, sprowadzający się do stwierdzenia, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, nie ma legitymacji skargowej do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na decyzję organu odwoławczego wydaną w tej sprawie, konsekwentnie wyraża także najnowsze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 16 lutego 2005 r. (sygn. akt OSK 1017/04, niepublik., omawianym w dzienniku "Rzeczpospolita" z dnia 21 lutego 2005 r., nr 43(7032), podzielając w całej rozciągłości ocenę prawną zwartą w powołanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. w odpowiedzi na skargę uchwale NSA z dnia 19 maja 2003 r. (sygn. akt OPS 1/03, ONSA 2003 r., nr 4, poz. 115) Sąd stwierdził, że "powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. (...) Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcje organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów tej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej." Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż możliwe są wyjątki od powyższej reguły, jednak mogą być one ustanowione jedynie w przepisach rangi ustawowej, co wynika z art. 50 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowiącego, że uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu przepisy szczególne przyznają prawo do wniesienia skargi. Przykładem takiej regulacji jest przepis art. 85 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 91, poz. 558 ze zm.), przyznający prawo wniesienia skargi powiatowi lub związkowi powiatów w razie naruszenia ich interesu prawnego, uprawnienia albo kompetencji rozstrzygnięciem organu nadzorczego dotyczącego powiatu. Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić przyjdzie, że w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), stanowiącej materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, ustawodawca nie zawarł przepisu uprawniającego powiat do wniesienia skargi, co oznacza tym samym, że na gruncie tej ustawy nie ma wyjątku od zasady braku legitymacji organu pierwszej instancji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Na zasadzie art. 112 ust. 5 tej ustawy w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości powiatu decyzje administracyjne wydaje starosta lub z jego upoważnienia kierownik powiatowego centrum pomocy rodzinie i inni pracownicy centrum upoważnieni na wniosek kierownika. Z przepisu tego wynika kompetencja starosty jako organu w procesie decyzyjnym, a nadto jego uprawnienie upoważnienia innych osób do wykonywania kompetencji. Upoważnienie nie skutkuje przeniesieniem kompetencji, w związku z czym podmiot upoważniający nie traci swoich kompetencji, a osoba upoważniona nie nabywa ich jako własnych, natomiast jedynie wykonuje czynności w imieniu organu upoważniającego, na jego rachunek i ze skutkiem prawnym dla tego organu. W świetle powyższego niewątpliwym jest, że Starosta [...], z którego upoważnienia działał Kierownik Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w N., wydając decyzję w przedmiocie odpłatności za pobyt dzieci w Domu Dziecka w N., był w tej sprawie organem pierwszej instancji. Organ pierwszej instancji, nawet jeżeli nie zgadza się z decyzją kasacyjną organu wyższego stopnia właściwego do rozpatrzenia odwołania (w tym wypadku Samorządowego Kolegium Odwoławczego), nie uzyskuje przymiotu strony postępowania. Inaczej mówiąc - organ ten nie staje się stroną nowego postępowania związanego z wydaniem decyzji odwoławczej w trybie art. 138 K.p.a., jako że postępowanie odwoławcze jest dalszą częścią postępowania administracyjnego wszczętego na żądanie strony lub z urzędu przed organem pierwszej instancji, w którym status strony posiadają wyłącznie osoby wskazane w art. 28 i nast. K.p.a. Konkludując należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie Starosta [...] nie należy do kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi na decyzję dotyczącą odpłatności za pobyt w domu dziecka, wymienionych w art. 50 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie należy również do wskazanego przepisem art. 50 § 2 tej ustawy kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi z mocy innej ustawy. Wniesioną w tych warunkach skargę, jako niedopuszczalną, należało odrzucić, co orzeczono na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.