II SA/Op 18/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Krupiński sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Protokolant: referent Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2005 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...[ w przedmiocie pozwolenia budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości, 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi J. K. jest decyzja Wojewody [...] z [...], nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...]., nr [...], wydaną w sprawie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej modernizację linii napowietrznej 15 kV relacji A – B – C - D, a także budowę stacji transformatorowych słupowych "E – F – D – C i G", na trasie modernizowanej linii energetycznej na terenach położonych w gminie [...] i [...] a zakończonej decyzją ostateczną z dnia 5 lipca 1988r., nr [...] wydaną przez Dyrektora Wydziału Planowania Przestrzennego, Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Wojewódzkiego w O. Wydanie tych orzeczeń poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu i ustaleniach: W dniu 10 marca 2003 r. w piśmie z 10 marca 2003 r. J. K. sprecyzował swoje wnioski wynikające z pisma kierowanego do Wojewody [...] w dniu 27 stycznia 2003 r., jako żądanie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Urzędu Wojewódzkiego w O. z 5 lipca 1988 r. nr [...] zatwierdzającą plan realizacyjny i udzielającą Zakładowi Energetycznemu w O. pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej modernizację linii elektrycznej napowietrznej oraz budowę stacji transformatorowych o przebiegu jak wyżej a położonych w gminie [...] i [...]. W motywach żądania J. K. wskazał, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym wymienioną decyzją nie brał udziału mimo, że jest właścicielem nieruchomości przez które przebiegała linia energetyczna, w szczególności zabudowanej działki nr a oraz działki b. W dniu 10 września 2003 r. Wojewoda [...] przekazał sprawę J. K. Staroście [...] powołując, że jest on właściwy do rozstrzygnięcia żądania wznowienia postępowania w trybie przepisów Rozdziału 12 k.p.a. Wskazał Wojewoda [...] na zasadę dotyczącą właściwości miejscowej i rzeczowej organów administracji, w myśl której wznowić postępowanie i orzec co do istoty sprawy może organ pierwszej instancji właściwy w sprawach o udzielenie pozwolenia na budowę, przy czym właściwość ta oceniana jest w dacie złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Wraz z aktami sprawy Wojewoda [...] przekazał Staroście [...] akta administracyjne w sprawie o pozwolenie na budowę opisanej wyżej inwestycji. Powołaną na wstępie decyzją z [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 145 § 1 k.p.a., art. 147 k.p.a., art. 149 § 3 k.p.a. i art. 150 k.p.a. Starosta [...] odmówił wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego i udzielenia pozwolenia na budowę zakończonego decyzją ostateczną Dyrektora Wydziału Planowania Przestrzennego, Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Wojewódzkiego w O. z dnia 5 lipca 1988 r. nr [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji zacytował przepisy art. 147 i 145 § 1 k.p.a. stwierdzając, że w sprawie brak jest przesłanek do wznowienia postępowania. Zwrócił organ uwagę, że J. K. nie był stroną opisanego wyżej postępowania, a nadto nie zachodzi żaden z przypadków określonych w art. 145 § 1 k.p.a., który mógłby być podstawą do wznowienia postępowania z urzędu. Końcowo organ pierwszej instancji zaznaczył, że "rozprawa wywłaszczeniowa" nie jest przedmiotem rozpatrywanej sprawy, zapewne mając na myśli, iż wydana decyzja nie dotyczy postępowania administracyjnego w sprawie wywłaszczenia. Decyzje tę zaskarżył J. K. wnosząc odwołanie do Wojewody [...]. Domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i powołując się na dowody z dokumentów wykazujących, że jest właścicielem działek a i b, wskazywał, że nie był stroną postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę a przez to został pozbawiony możliwości obrony swych praw a przez to naruszono przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., który powinien być podstawą wznowienia postępowania. Wojewoda [...] nie podzielił argumentów odwołania i decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 – Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Wojewoda [...] nawiązał do daty i treści pozwolenia na budowę uzyskanego w 1988 r. przez Zakład Energetyczny w O. w zakresie linii energetycznej przebiegającej m.in. przez wieś [...]. Następnie wskazano, że z zebranego materiału dowodowego wynika, iż J. K. nie był właścicielem nieruchomości przez które przebiegała modernizowana linia energetyczna. Dlatego zdaniem organu odwoławczego słusznie Starosta [...] przyjął, że J. K. nie był stroną postępowania administracyjnego w 1988 r. Skoro podanie o wznowienie postępowania powinno być wniesione przez stronę to zgodnie z przepisem art. 147 k.p.a. w zw. z art. 149 § 3 k.p.a. ta okoliczność przesądzała o wydaniu decyzji odmawiającej wznowienia postępowania. Końcowo organ odwoławczy zauważył, że w sprawie nie występują żadne okoliczności wymienione w art. 145 § 1 k.p.a., które nakazywałyby wznowienie postępowania, czy to z wniosku strony, czy też z urzędu. Decyzja Wojewody [...] stała się przedmiotem skargi wniesionej przez J. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Skarżący domagał się uchylenia orzeczeń obu instancji zarzucając naruszenie przepisów o wznowieniu postępowania, w szczególności art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 k.p.a. przez to, iż nie został uznany za stronę w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę mimo, że pozostawał właścicielem działek, przez które przebiegała linia energetyczna, a ponadto przez brak uwzględnienia nowych, istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, które istniały w dniu wydania decyzji przez to, że nie zostały prawidłowo zidentyfikowane działki geodezyjne przez które przebiegała projektowana linia energetyczna a w konsekwencji błędnie określono osoby zainteresowane, czyli właścicieli poszczególnych nieruchomości. Skarżący podniósł także zarzut procesowy dotyczący pozbawienia go prawa przeglądania akt sprawy o co wystąpił pisemnie w toku postępowania w dniu 25 kwietnia 2003 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). W uzasadnieniu tego pisma procesowego strona przeciwna podniosła, że zaskarżone decyzje przedstawiają wyczerpująco podstawy odmowy wznowienia postępowania. Zdaniem organu odwoławczego J. K. nie przedstawił dowodów świadczących o tym, że był właścicielem działek oznaczonych na mapie załączonej do pozwolenia na budowę, na których zaprojektowano posadowienie słupów energetycznych i nad którymi przebiega linia elektryczna. Odnosząc się do przedłożonej przez stronę mapy sytuacyjno-wysokościowej organ odwoławczy zauważył, że wykazuje ona stan na gruncie 7 lat po wydaniu kwestowanego pozwolenia na budowę. Nie może być zatem miarodajną dla oceny okoliczności sprawy istniejących w 1988 roku. W toku postępowania sądowego skarżący na podstawie art. 115 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wystąpił o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego. Mimo wyznaczenia posiedzenia mediacyjnego stanowiska stron nie uległy zmianie i strony nie dokonały ustaleń co do sposobu załatwienia sprawy. W tych okolicznościach sprawa została skierowana na rozprawę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 cyt. artykułu). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Trzeba także dodać, że w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym i ( Dz. U. nr 153 poz. 1270 ) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z tego ostatniego przepisu wynika ta przed wszystkim konsekwencja, że niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze sąd z urzędu bada, czy nie nastąpiło naruszenie prawa materialnego lub procesowego skutkujące koniecznością usunięcia zaskarżonego aktu z obrotu przez jego uchylenie lub stwierdzenie nieważności. Po tak zakreślonym zakresie kognicji Sądu Administracyjnego należy wskazać, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż w niej zawarte. W szczególności nastąpiło naruszenie przepisów prawa procesowego zawartych w Rozdziale 12 k.p.a. Postępowanie przed organem pierwszej instancji toczyło się w związku z wnioskiem J. K. o wznowienie postępowania z powodu pominięcia go od udziału w postępowaniu w sprawie dotyczącej wydania pozwolenia na budowę. Mieściło się zatem tak sformułowane przez skarżącego żądanie w granicach przesłanki wznowienia postępowania zawartej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Pierwsza faza postępowania o wznowienie polega na zbadaniu, czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na jednej z podstaw wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., a także czy został zachowany termin do złożenia podania o wznowienie postępowania unormowany w art. 148 k.p.a. W tej fazie postępowania organ bada również, czy nie wystąpiły negatywne przesłanki określone przepisem art. 145 k.p.a., a to np. czy wniosek dotyczy postępowania, które nie zostało zakończone decyzją ostateczną. Także w tej wstępnej ocenie organ administracji rozstrzyga, czy wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od strony. Ta ostatnia uwaga jest szczególnie istotna w takich sprawach (jak obecnie rozstrzygana), w których wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na przesłance, że "strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu", czyli przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wniosek J. K. zawierał stwierdzenie, z którego jednoznacznie wynika, że składający podanie o wznowienie uważa, że przysługiwał mu przymiot strony w zakończonym decyzją ostateczną postępowaniu, a został w nim pominięty. W takich sytuacjach weryfikacja twierdzeń wnoszącego podanie o wznowienie postępowania następuje w następnej fazie postępowania, a to w fazie prowadzonej w trybie art. 149 § 1 k.p.a. po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Dopiero na tym następnym etapie postępowania organ administracji przeprowadza merytoryczna ocenę materiału dowodowego sprawy i dokonuje weryfikacji twierdzeń wnoszącego podanie, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Dlatego oceniając okoliczności rozpatrywanej sprawy należało stwierdzić, iż organ pierwszej instancji z naruszeniem art. 149 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. orzekł o odmowie wznowienia postępowania. Mianowicie dokonując już we wstępnym etapie postępowania oceny, iż skarżącemu nie służy przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę. Ta ocena mogła nastąpić – jak już wyżej wskazano - dopiero w następnej fazie a mianowicie po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania w myśl art. 149 § 1 k.p.a. Wtedy to gdyby organ administracji doszedł do przekonania, że nie występują przesłanki wznowienia postępowania przewidziane w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. powinien na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej. Jest przy tym oczywistym, że decyzja organu może zapaść dopiero po przeprowadzeniu postępowania stosownie do treści art. 149 § 2 k.p.a. W przeciwnym wypadku należałoby uchylić decyzję dotychczasową i wydać orzeczenie rozstrzygające o istocie sprawy. Pogląd taki znalazł wyraz w orzecznictwie NSA i należy wskazać na wyrok tego Sądu z 22 października 1998 r. sygn. akt IV SA 116/98 opubl. System Informacji LEX nr 43747. Wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego przez organ pierwszej instancji w postępowaniu wstępnym, które winno zakończyć się postanowieniem o wznowieniu postępowania w trybie art. 149 § 1 k.p.a., stanowi takie naruszenie prawa procesowego, które rzutuje na prawidłowość rozstrzygnięć podejmowanych w postępowaniu administracyjnym i musi skutkować wyeliminowaniem takiej decyzji organu z obiegu prawnego. Tą samą wadą dotknięta jest decyzja organu II instancji, który w całości powtórzył argumentację organu I instancji, akceptując jego rozstrzygnięcie i powielając jego błędy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji przeprowadzi postępowanie w sprawie dopuszczalności wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną udzielającą pozwolenia na budowę a w razie stwierdzenia, że nie występują przesłanki negatywne wyżej już przez Sąd wskazane, postanowi o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.), co będzie stanowić podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia (art. 149 § 2 k.p.a.). Konsekwencją takiej procedury będzie wydanie decyzji w jednej z form przewidzianych w art. 151 k.p.a. Podkreślenia wymaga w tej procedurze konieczność właściwego zebrania materiału dowodowego w sprawie i udokumentowania poszczególnych ustaleń. Przy tym rozważany winien być także materiał dowodowy przedstawiony przez skarżącego. Dopiero właściwe zebranie i rozważenie całości materiału dowodowego w sprawie doprowadzi do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia odpowiadającego okolicznościom faktycznym sprawy i przepisom prawa. W nawiązaniu do zasad prowadzenia postępowania dowodowego i wniosku strony z dnia 25 kwietnia 2003 r. znajdującego wyraz w zarzucie skargi należy dodatkowo podkreślić co następuje. Uprawnienie uregulowane w art. 73 k.p.a. wynika z jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego tj. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, zasady unormowanej w art. 10 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Pomijając wyjątek przewidziany w art. 10 § 2 k.p.a., organy administracji publicznej w stosowaniu zasady czynnego udziału strony w postępowaniu nie mogą kierować się uznaniem. Konkretyzację tej zasady znaleźć można w licznych przepisach procedury administracyjnej (por. np. art. 78 § 1 k.p.a. czy art. 81 k.p.a.). W szczególności w tym ostatnim przepisie zagwarantowano stronom prawo wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Trudno byłoby przyjąć, że zostało ono zrealizowane w toku postępowania, gdyby stronie nie zagwarantowano udostępniania akt w rozumieniu Rozdziału 3, Działu II "Postępowanie", Kodeksu postępowania administracyjnego. Zwrócić należy uwagę, że w zakresie udostępniania akt postępowania administracyjnego przepis art. 73 k.p.a. przewiduje odrębne stany faktyczno – prawne, przy tym w każdym z nich uprawnieniom strony towarzyszy obowiązek organu. Zgodnie z § 1 powołanego artykułu organ administracji publicznej jest zobowiązany w każdym stadium postępowania umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Takie samo uprawnienie ma pełnomocnik strony. Z kolei w myśl § 2 omawianego artykułu strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów sporządzonych przez organ. W tej sprawie strona zamierzała skorzystać z uprawnienia przewidzianego w art. 73 k.p.a., w jednej z wymienionych wyżej form udostępniania akt. Uwierzytelnienie odpisów z akt sprawy lub wydawanie z akt sprawy wierzytelnych odpisów ograniczone jest jednak dodatkową przesłanką. Musi być uzasadnione ważnym interesem strony. Pomijając w tych rozważaniach wyłączenie stosowania art. 73 k.p.a. do akt sprawy wskazanych w art. 74 § 1 k.p.a. należy wskazać jeszcze na art. 74 § 2 k.p.a. i przewidziany w nim środek odwoławczy służący stronie. Odmowa udostępnienia akt we wszystkich formach przewidzianych w art. 73 § 1 i § 2 k.p.a. musi być dokonana w drodze postanowienia, zaskarżalnego tak w toku instancji administracyjnej, jak i skargą do sądu administracyjnego. Jeśli tak to w przypadku wniosku strony o wydanie uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy szczególnego znaczenia nabiera wykazanie przez nią uzasadnienia żądania z uwagi na ważny interes. Przy tym ma to być ważny interes strony a nie np. interes publiczny. Pojęcie ważnego interesu strony było przedmiotem wielu wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle regulacji art. 73 k.p.a. – 74 k.p.a., z którymi organy winny się zapoznać jeśli spotykają się z wnioskami zgłoszonymi w postępowaniu administracyjnym o udostępnienie akt. W każdym przypadku odmowa udostępnienia akt stronie bez formy przewidzianej w art. 73 k.p.a. stanowi uchybienie przepisom postępowania. Reasumując ponieważ zatem do wydania decyzji organu odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej doszło z naruszeniem przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, przeto w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało uchylić obie decyzje, a stosownie do art. 152 tej ustawy określić, że zaskarżony akt nie podlega wykonaniu. Uwzględnienie skargi nakazywało stosownie do art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądzić na rzecz strony skarżącej poniesione koszty postępowania obejmujące uiszczony wpis.