II SA/Op 18/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Teresa Cisyk po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2012r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. S. na Gminę Dobrzeń Wielki w przedmiocie odszkodowania postanawia odrzucić skargę. K. S., pismem z dnia 8 grudnia 2011r., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Opolu skargę na funkcjonowanie Urzędu Gminy w Dobrzeniu Wielkim. Zarzucił brak reakcji Urzędu, jako inwestora i zleceniodawcy dla firmy "A", na odmowę naprawienia wyrządzonej szkody przez tę firmę, w czasie wykonywania prac budowlanych. Jednocześnie zażądał, aby Sąd nałożył w drodze administracyjnej obowiązek naprawienia szkody. Do akt sądowych skarżący dołączył także korespondencję odbytą w sprawie, z Wójtem Gminy Dobrzeń Wielki. W odpowiedzi na skargę, działająca w imieniu Gminy Dobrzeń Wielki radca prawny E. T. wniosła o odrzucenie skargi i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych, bądź ewentualnie o oddalenie skargi i zasądzenie w/w kosztów. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi wyjaśniła, że Gmina Dobrzeń Wielki pozostaje inwestorem i zleceniodawcą zadania pn. "[...]", realizowanego przez Przedsiębiorstwo "A" Sp. z o.o. w [...], na podstawie umowy zawartej w wyniku przetargu nieograniczonego. Omawiana inwestycja realizowana jest zgodnie z treścią decyzji Starosty Opolskiego z dnia 21 grudnia 2009r., nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zdaniem strony przeciwnej, podnoszone w skardze zarzuty stanowią w istocie roszczenia o charakterze odszkodowawczym i związane są z realizacją prac budowlanych przez Spółkę "A". W dalszej części wywodów podniesiono, że o charakterze i właściwej drodze dochodzenia roszczeń skarżący był informowany w pismach kierowanych do niego w toku postępowania w sprawie skargi na działalność Wójta Gminy Dobrzeń Wielki, rozpatrzonej na podstawie przepisów Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro przedmiotem żądania skarżącego jest rozstrzygnięcie roszczeń o zapłatę stosownego odszkodowania, to w ocenie organu, sprawa posiada charakter sprawy cywilnej i winna być rozpoznana przez sąd powszechny, a nie administracyjny. Wywodząc zatem brak właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania sprawy, pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. W myśl art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270) - zwanej dalej P.p.s.a., Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Stosownie do art. 3 § 2 P.p.s.a. właściwość rzeczowa sądów administracyjnych obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Ponadto jak stanowi art. 3 § 3 P.p.s.a., do właściwości sądów administracyjnych należy także orzekanie w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę. Zgodnie zaś z art. 4 P.p.s.a., o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, sądy administracyjne są właściwe również do rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz sporów kompetencyjnych między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Mając na uwadze zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych dostrzec przyjdzie, iż obejmuje ona jedynie sprawy z zakresu stosunków administracyjnoprawnych chyba, że ustawa szczególna przewiduje kontrolę sądów administracyjnych także w innych sprawach. Oznacza to, iż w braku w tym zakresie szczególnych uregulowań ustawowych, sądy administracyjne nie są uprawnione do orzekania w sprawach wynikających z innych niż administracyjny, stosunków prawnych. Istota stosunku administracyjnoprawnego polega na tym, iż jedną z jego stron zawsze jest organ administracji publicznej, bądź organ administracji państwowej czy też inny podmiot powołany do realizacji zadań administracji publicznej, który z mocy przepisów prawa jest zobowiązany i uprawniony do władczego rozstrzygania o prawach i obowiązkach drugiej strony, regulowanych przez przepisy prawa administracyjnego. Wykonując swoje uprawnienia i obowiązki jest on przy tym wyposażony, z mocy przepisów prawa, w atrybut władzy państwowej w postaci m. in. środków przymusu państwowego, służący do zabezpieczenia realizacji uprawnień i obowiązków administracyjnoprawnych. Odmiennie zatem niż w przypadku stosunków cywilnoprawnych, gdzie strony będące partnerami mają równorzędną pozycję i według własnego uznania, w oparciu o przepisy prawa kształtują treść łączącego je stosunku prawnego, w stosunkach administracyjnoprawnych organ administracji publicznej jest obowiązany i uprawniony do władczego kształtowania, sytuacji prawnej drugiej strony. Zaznaczyć przy tym należy, że nie wszystkie stosunki prawne, w których jedną ze stron jest organ administracji publicznej, mają charakter administracyjnoprawny. W przypadku bowiem gdy, obie strony korzystają z wyznaczonej granicami prawa swobody w ustalaniu treści łączącego je stosunku prawnego, a przepisy prawa nie ustalają dla jednego z nich kompetencji do władczego rozstrzygania o treści uprawnień i obowiązków, przyjąć należy, iż stosunek ten nie ma charakteru administracyjnoprawnego. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że jeżeli przepisy ustaw szczególnych nie stanowią inaczej, sądy administracyjne uprawnione są do kontroli legalności działań bądź bezczynności organów administracji publicznej, o których mowa w art. 3 P.p.s.a., wynikających z takich stosunków prawnych, w zakresie których organ administracji publicznej z mocy prawa uprawniony jest do władczego kształtowania treści tego stosunku prawnego. W niniejszej sprawie K. S. wniósł skargę na Gminę Dobrzeń Wielki, jako inwestora i zleceniodawcy dla Przedsiębiorstwa "A" Sp. z o.o. w [...], która to firma realizuje inwestycję pn.: "[...]". Skarżący domaga się od Sądu zobowiązania Gminy Dobrzeń Wielki do naprawienia szkody spowodowanej prowadzonymi pracami wykonawczymi przez firmę "A", a także nałożenia w drodze decyzji administracyjnej obowiązku naprawienia wyrządzonej szkody. Skarżący zarzucił, że prace inwestycyjne wykonane zostały niezgodnie z dokumentacją i z przepisami Prawa budowlanego, a to Urząd Gminy w Dobrzeniu Wielkim winien czuwać - jako inwestor, nad prawidłowym przebiegiem inwestycji. Z akt sprawy wynika, że opisana inwestycja realizowana jest na skutek umowy zawartej po przeprowadzeniu przetargu nieograniczonego, na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2010r. Nr 113, poz. 759 ze zm.). Zgodzić się zatem należy, ze stanowiskiem strony przeciwnej zawartym w odpowiedzi na skargę, że przedmiotem żądania K. S. jest w istocie roszczenie o charakterze odszkodowawczym, związane z realizacją prac budowlanych. Do roszczeń odszkodowawczych zastosowanie znajdują natomiast przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.). Na mocy zaś art. 2 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.), do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych, oraz Sąd Najwyższy. Rozpatrywana sprawa nie została przekazana do właściwości sądów szczególnych, w tym do właściwości sądów administracyjnych. Materia sporu nie daje również podstaw do wydania decyzji administracyjnej, czego domaga się K. S. w skardze. Przedmiot żądania strony skarżącej nie mieści się bowiem w granicach uregulowanych przepisami prawa administracyjnego, lecz stanowi podstawę do wystąpienia o rozstrzygnięcie sporu do sądu administracyjnego. Nawet jeżeli przyjąć stanowisko, że przedmiotem skargi K. S. w niniejszej sprawie jest tzw. "skarga powszechna" jaką strona niezadowolona z działania organu może wnieść w trybie przepisów Działu VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zatytułowanego - "Skargi i wnioski", to i tak nie podlega ona rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Przedmiotem skargi powszechnej może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw (art. 227 Kodeksu postępowania administracyjnego). Sąd administracyjny nie jest natomiast właściwy do rozpoznawania skarg powszechnych w rozumieniu Działu VIII K.p.a., co potwierdza utrwalone już w tej kwestii orzecznictwo sądowoadministracyjne. Odnotować również wypada, że postępowanie uregulowane w Dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego ma charakter odrębny od postępowania administracyjnego, nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej, jedynie informuje o sposobie załatwienia tej skargi. Skarga ta rozpoznawana jest na podstawie przepisów przywołanego Działu VIII K.p.a. i w stosunku do niej przepisy P.p.s.a. nie znajdują zastosowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 1998 r., nr III SA 1636/97, dostępny w programie komputerowym LEX nr 37138, a także postanowienie NSA z dnia 15 maja 2009 r., sygn. akt I OZ 520/09, zamieszczone na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie skarga nie może zostać poddana kontroli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, ponieważ co wywiedziono powyżej, obowiązujące przepisy prawa wykluczają właściwość sądu administracyjnego do rozpoznania sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., skargę odrzucił, jak w sentencji.