II SA/Op 18/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Beata Kozicka Protokolant st. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2023 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 7 grudnia 2022 r., nr IN.II.7581.31.2022.EJ w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Przedmiotem skargi E. P. (dalej też: strona, skarżący) jest decyzja Wojewody Opolskiego (dalej też: Wojewoda) z dnia 7 grudnia 2022 r. nr IN.II.7581.31.2022.EJ utrzymująca w mocy decyzję Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z dnia 12 października 2022 r. nr G.6821.1.1.2021.2022.MM-P umarzająca w całości postępowanie administracyjne o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr a, obręb G. Wydanie tych decyzji nastąpiło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia 7 kwietnia 2021 r. (data wpływu 9 kwietnia 2021 r.) E. P. reprezentowany w toku postępowania przez brata P. P. wezwał Prezydenta Miasta O. do zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w O. ul. [...], obręb G. a stanowiącej działkę nr a, karta mapy [...], o powierzchni 313 m2. We wniosku zaznaczył, że nieruchomość stanowiąca własność jego poprzedników wywłaszczono na podstawie zarządzenia Prezydenta Miasta O. nr [...] z dnia 9 kwietnia 1982 r. a przeszła na własność Skarbu Państwa po upływie 2 miesięcy od daty ogłoszenia zarządzenia w Dzienniku Urzędowym WRN nr [...] z [...], od dnia 20 lutego 1983 r. Prezydent Miasta O. na podstawie art. 142 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchmościami (Dz. U. 2020 r.,s poz. 1990 ze zm.), dalej: ustawa lub w skrócie u.g.n., wystąpił do Wojewody Opolskiego o wyznaczenie organu właściwego do prowadzenia postępowania. Wojewoda postanowieniem z dnia 14 maja 2021 r. wyłączył Prezydenta Miasta O. i wyznaczył Starostę Kędzierzyńsko-Kozielskiego (dalej też: starosta) do prowadzenia sprawy z wniosku E. P. Po uchyleniu decyzji I instancji z dnia 6 września 2021 r. decyzją Wojewody z dnia 2 grudnia 2021 r. oraz stwierdzeniu przewlekłego prowadzenia postępowania przez Starostę postanowieniem Wojewody z dnia 27 września 2022 r., Starosta wydał w dniu 12 października 2022 r. na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2022 r., poz. 2000 ze zm.) dalej w skrócie: K.p.a.) decyzję o naruszeniu postępowania o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr a, karta mapy [...], obręb G. Starosta przedstawił w uzasadnieniu chronologicznie czynności procesowe podjęte przez stronę i organ, po czym stwierdził, że "z uwagi" na brak przesłanek do przywrócenia terminu do złożenia wniosku o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości orzeczono jak w sentencji". Odwołanie od tej decyzji wniósł E. P., zarzucając, że postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe. Zaskarżoną decyzją z dnia 7 grudnia 2022 r. Wojewoda Opolski utrzymał w mocy decyzję I instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda przedstawił treść wniosku strony i przebieg czynności podjętych w postępowaniu, po czym podniósł, że w pierwszej kolejności organ odwoławczy zauważa, że zaskarżona przez E. P., reprezentowanego przez P. P., decyzja Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego została wydana w wyniku uchylenia postanowienia z dnia 5 maja 2022 r. nr [...], w którym odmówiono stronie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr a, stanowiącej własność Gminy O. Organ odwoławczy zauważył wówczas, że Starosta Kędzierzyńsko-Kozielski dopuścił się uchybienia polegającego na nie pouczeniu strony o zasadach i trybie, w którym wniosek ten może być złożony tj. o przesłankach z art. 58 K.p.a. W ocenie Wojewody Opolskiego, pominięcie przez organ ww. pouczenia, brak dokonania jakichkolwiek ustaleń w zakresie okoliczności uzasadniających przywrócenie terminu, stanowiło naruszenie ogólnych zasad K.p.a., a tym samym naruszenie prawa procesowego i w konsekwencji spowodowało konieczność uchylenia postanowienia Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego. W wyniku ponownego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy, organ (I instancji, realizując zalecenia organu odwoławczego, pismem z 4 sierpnia 2022 r. ponownie zawiadomił E. P., reprezentowanego przez pełnomocnika - P. P., o wynikającej z art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt. 1 ustawy o Covid-19 możliwości przywrócenia terminu do złożenia wniosku o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości oraz pouczył stronę o konieczności uprawdopodobnienia okoliczności, które uniemożliwmy mu dochowanie ustawowego terminu. Jednocześnie w piśmie tym wyznaczony został termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości. Wojewoda powołał się na art. 136 ust. 3 zd. pierwsze u.g.n., który stanowi, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na ce! wywłaszczenia. Przepis ten wskazuje wprost możliwość zwrotu nieruchomości, dając podstawę poprzedniemu właścicielowi nieruchomości lub jego spadkobiercom żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli stała się ona zbędna na cel wskazany w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis powyższy ma zastosowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, gdyż daje on podstawę właścicielowi lub jego spadkobiercom wystąpienia z wnioskiem o zwrot nieruchomości. Na podstawie złożonego wniosku o zwrot organ bada, czy wniosek pochodzi od właściwego podmiotu, czy dotyczy właściwej nieruchomości, oraz czy nie ma przeszkód do prowadzenia postępowania co do zbędności na cel wywłaszczenia, wskazany w art. 229 u.g.n., Po ustaleniu wskazanych wyżej okoliczności, następuje dalszy etap postępowania, w którym następuje badanie celu wywłaszczenia oraz ewentualnych przesłanek zbędności określonych w art. 137 u.g.n., w przypadku których organ orzeka o zwrocie nieruchomości. Stosownie do art. 216 ust. 1 u.g.n., cyt. "Przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz, U. z 1974 r. poz, 64 oraz z 1982 r. poz. 79), ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz.U. poz. 138, z 1961 r., poz, 47 i 159 oraz z 1972 r. poz. 192), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz.U. z 1969 r. poz. 216, z 1972 r. poz. 312 oraz z 1985 r. poz. 99), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. poz. 159, z 1972 r. poz. 193 oraz z 1974 r. poz. 84), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. poz. 192, z 1973 r. poz. 282 oraz z 1985 r. poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego". E. P. wystąpił do Prezydenta Miasta O. o zwrot części nieruchomości położonej w O., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr a, [...], obręb G., gmina O., KW [...], stanowiącej obecnie własność Gminy O. Przedmiotowa część nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka nr a przeszła z mocy prawa na własność Skarbu Państwa na podstawie Zarządzenia Prezydenta Miasta O. Nr [...] (błąd; winno być Nr [...] - przypis Sądu) z dnia 9 kwietnia 1982 r. po upływie 2 miesięcy od daty ogłoszenia Zarządzenia w Dzienniku Urzędowym WRN Nr [...], tj. od dnia 20 lutego 1983 r. (Dz. Urz. WRN Nr [...] z [...]). Zarządzenie Prezydenta Miasta O. Nr [...] wydane zostało na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27 poz. 192 z 1972 r.), a zatem stosownie do art. 216 u.g.n. w niniejszej sprawie zastosowanie znajdą przepisy Rozdziału 6 Działu III u.g.n. Mając na uwadze art. 136 ust. 7 u.g.n. wprowadzony ustawą z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2019 r. poz. 801) w pierwszej kolejności należało zbadać, czy wniosek o zwrot został złożony w terminie. W myśl art. 136 ust. 7 u.g.n. bowiem uprawnienie do zwrotu, o którym mowa w ust. 3, wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku, o którym mowa w ust. 3. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem od dnia 20 lutego 1983 r. upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku o zwrot. Jednocześnie w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. w sprawie zmiany ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazano, że w przypadku gdy termin, o którym mowa w art. 136 ust. 7 ustawy zmienianej w art. 1, upłynął przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. albo gdy od dnia wejścia życie ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. do upływu tego terminu pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy zmienianej wart. 1, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 4 kwietnia 2019 r.t może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. Wymieniona ustawa z 4 kwietnia 2019 r. została opublikowana w Dzienniku Ustaw z dnia 29 kwietnia 2019 r. poz. 801. Stosownie do postanowień przepisu przejściowego ustawa ta weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, a to oznacza, że do krajowego porządku prawnego weszła w życie 14 maja 2019 r., tym samym termin do składania wniosków o zwrot nieruchomości spełniających wymogi przewidziane przywołanym przepisem upływał z dniem 14 maja 2020 r. Jednak w okresie obowiązywania tej regulacji zaistniały wydarzenia związane z wystąpieniem zjawiska pandemii, które, stosownie do postanowień ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 568) wprowadziły zawieszenie terminów w postępowaniu administracyjnym. Ostatecznie ustalono więc, biorąc pod uwagę "przepisy covidowe", że termin na złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości upłynął w dniu 2 sierpnia 2020 r. Dokonane przez organ odwoławczy ww. ustalenia, którym Wojewoda Opolski dał już wyraz w swojej decyzji z 2 grudnia 2021 r. nr [...], którą uchylił decyzję Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z 6 września 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji oraz to, że strona, pomimo zawiadomienia jej o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu, nie uczyniła tego w wyznaczonym terminie (30 dni), pozwala stwierdzić, że wniosek o zwrot części nieruchomości, złożony w Urzędzie Miasta O. w dniu 9 kwietnia 2021 r. został złożony po upływie terminu. Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w treści odwołania, a dotyczącego tego, że w całym postępowaniu analizowany jest wyłącznie termin złożenia wniosku, Wojewoda Opolski podkreśla, że na tym etapie postępowania dotyczącego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, termin złożenia wniosku jest kwestią kluczową, od której uzależnione są dalsze etapy postępowania, tj. badanie celu wywłaszczenia oraz przesłanek zbędności określonych w art. 137 u.g.n. Jeżeli bowiem wniosek o zwrot nieruchomości zostanie złożony z przekroczeniem ustawowego terminu, tak jak ma to miejsce w niniejszym przypadku, postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. Wojewoda stwierdził, że w sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające konieczność uchylenia decyzji organu I instancji, który na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył postępowanie w sprawie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, Zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części, Zatem w myśl cyt. przepisu przesłanką umorzenia postępowania jest bezprzedmiotowość tego postępowania "z jakiejkolwiek przyczyny", czyli z każdej przyczyny powodującej brak jednego z elementów materialnego stosunku prawnego w odniesieniu do jego strony podmiotowej lub przedmiotowej, skutkującej tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość jest orzeczeniem o charakterze formalnym, kończącym postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. W skardze E. P., nadal reprezentowany przez P. P., zaskarżył decyzję Wojewody w całości zarzucając niewłaściwy przebieg postępowania administracyjnego, który miał istotny wpływ na wynik sprawy i wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że część działki nr a km. [...] obręb G., została wywłaszczona w roku 1984 zgodnie z planem zagospodarowania z przeznaczeniem na drogę. W trakcie tworzenia dokumentów Planu Zagospodarowania Przestrzennego O. w roku 2008 planowaną drogę zamieniono na działkę inwestycyjną. Mając na uwadze przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, a konkretnie art.137 nieruchomość ta stała się zbędna i w tym przypadku podlega ona zwrotowi pierwotnemu właścicielowi. Organ winien o tym poinformować wywłaszczonego właściciela, co nie nastąpiło. Urząd Miasta O. pismem z dnia 12 czerwca 2019 r. nr [...] zwrócił się do P. P. z propozycją zbycia części przedmiotowej działki. W trakcie spotkania na działce z pracownicą Urzędu Miasta O., P. P. zwrócił uwagę, że grunt ten podlega zwrotowi wywłaszczonemu właścicielowi, co zostało odnotowane w protokole. O fakcie propozycji zbycia działki skarżący nie otrzymał żadnej informacji. Zagrodzenie drogi było przyczyną złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Skarżący zauważył, że w dokumentach Urzędu Miasta O. od dnia wywłaszczenia do chwili obecnej działka ta istnieje jako droga, co ewidentnie wprowadzało go w błąd. Np. w roku 2022 Miejski Zarząd Dróg w O. wydał zgodę na zajęcie drogi Z. Wszystkie te zdarzenia i okoliczności nie mają odniesienia i odzwierciedlenia w postępowaniu. Wymienione nieprawidłowości mają istotny wpływ na tok postępowania. Wydane decyzje obarczone są wadą, gdyż procedowany jest wyłącznie termin złożenia wniosku, a pominięte zostały przyczyny terminu złożenia wniosku. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i powołał się na treść zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury zasad współżycia społecznego. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja umarzająca postępowanie w sprawie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.Dz.U. z 2022 r. poz.2000 ze zm.). Przepis ten stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W sprawie spór dotyczy tego, czy z uwagi na upływ terminu do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, którą to okoliczność strona skarżąca również kwestionowała, postępowanie stało się faktycznie bezprzedmiotowe, czy też organ winien najpierw zbadać merytoryczne przesłanki zasadności zwrotu, a następnie ewentualnie odmówić zwrotu z uwagi na upływ terminu. Przy tym okolicznością bezsporną jest fakt, że objęta wnioskiem nieruchomość była przedmiotem wywłaszczenia. Skarb Państwa nabył ją bowiem w dniu 20 lutego 1983 r. w trybie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. 1972 r., nr 27, poz.192), na podstawie cyt. wyżej zarządzenia Prezydenta Miasta O. Nr [...] z dnia 9 kwietnia 1982 r. Wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został natomiast złożony przez E. P. w dniu 9 kwietnia 2021 r. (pismem datowanym 7 kwietnia 2021 r.). Skarżący w toku postępowania sądowego próbował wykazać ,że wniosek zgłosił w 2019 r. podczas czynności na gruncie ale Prezydent Miasta O. takiej okoliczności nie przyznał, a Wojewoda dowodowo nie ustalił. Przy tym w toku postępowania administracyjnego strona nie zgłaszała wniosków dowodowych na okoliczność daty zgłoszenia wniosku o zwrot, poprzestając na oświadczeniach pełnomocnika P. P., zawartych w pismach procesowych. Przedmiotowa część nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka nr a przeszła z mocy prawa na własność Skarbu Państwa na podstawie Zarządzenia Prezydenta Miasta O. Nr [...] z dnia 9 kwietnia 1982 r. po upływie 2 miesięcy od daty ogłoszenia Zarządzenia w Dzienniku Urzędowym WRN Nr [...], tj. od dnia 20 lutego 1983 r. (Dz. Urz. WRN Nr [...] z [...]). Zarządzenie Prezydenta Miasta O. Nr [...] wydane zostało na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27 poz. 192 z 1972 r.), a zatem stosownie do art. 216 u.g.n. w niniejszej sprawie zastosowanie znajdą przepisy Rozdziału 6 Działu III u.g.n. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Natomiast zgodnie z art. 216 ust. 1 u.g.n., przepisy Rozdziału 6, Działu III u.g.n., regulującego zwrot wywłaszczonych nieruchomości, stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27 poz. 192 z 1972 r.). Możliwość złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie jest jednak nieograniczona czasowo. Zgodnie z art. 136 ust. 7 u.g.n. uprawnienie do zwrotu, o którym mowa w ust. 3, wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku, o którym mowa w ust. 3 (...). Powyższy przepis został dodany ustawą z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2019 r., poz. 801), która weszła w życie 14 maja 2019 r. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ww. ustawy zmieniającej, w przypadku gdy termin, o którym mowa w art. 136 ust. 1 u.g.n., upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy albo gdy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do upływu tego terminu pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. W związku z brzmieniem zacytowanego powyżej przepisu, termin na złożenie wniosku o zwrot nieruchomości wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa w 1983 r. upływał z dniem14 maja 2020 r. Zważyć jednak należy, że dniu 31 marca 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 568), którą dodano w ustawie z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, m.in. przepis art. 15zzr, zgodnie z którym w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki oraz zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres (w dniu wejścia w życie ww. ustawy obowiązywał na terenie kraju stan epidemii ogłoszony z powodu COVID-19). Regulacja ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi niewątpliwie przepis prawa administracyjnego, ale wywierający skutki cywilnoprawne. Termin do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest terminem zawitym, z niezachowaniem których ustawa wiąże negatywne skutki dla strony. Dlatego przyjąć należy, że ustawa z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, odnosi się także do spraw o zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji odwoławczej rozstrzygające jest z jaką datą nastąpiło zawieszenie terminu. Organ I instancji na ten temat się nie wypowiadał. Zresztą cała decyzja Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z 12 pażdziernika 2022 r. wymyka się spod kontroli nie spełniając wymogów art. 107 § 3 K.p.a. Braki te w pełni uzupełniła decyzja Wojewody. W ramach zasady dwuinstancyjności z art. 15 K.p.a. Sąd ten stan rzeczy zaakceptował. Organ odwoławczy przyjął, że termin upłynął z dniem 2 sierpnia 2020 r. tj. z dniem upływu terminu 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej u.g.n. (14 maja 2020 r.), do której należało dodać termin zawieszenia biegu terminu według cyt. art. 15zzr ustawy o COVID-19. Podkreślić jednak należy, że stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 został wprowadzony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez Ministra Zdrowia w rozporządzeniu z dnia 13 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 433) i obowiązywał już wcześniej – od dnia 14 marca 2020 r. Odwołano go rozporządzeniem z dnia 20 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 490), po czym stan epidemii ogłoszono rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 491). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 marca 2022 r., sygn. I OSK 1223/21: "skoro zatem norma zawarta w art. 15zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. odsyła do okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, z tą okolicznością wiążąc skutek w postaci nierozpoczęcia biegu lub zawieszenia terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego, to przyjąć należy, że od dnia 14 marca 2020 r. z mocy prawa nastąpiło zawieszenie biegu tych terminów. Fakt wejścia w życie powyższej regulacji z dniem 31 marca 2020 r. oznacza, że od tego momentu na przyszłość możliwe jest powoływanie się na skutki prawne, które norma ta wiąże z wcześniejszym faktem okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, a zwłaszcza brak podstaw do twierdzenia, że doszło do sytuacji działania prawa wstecz w sposób niezgodny z zasadami demokratycznego państwa prawnego. W polskim porządku prawnym obowiązuje norma dopuszczająca możliwość nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie (art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów - Dz. U. z 2019 r. poz. 1461). Retrospektywne wiązanie skutków prawnych z wcześniejszym faktem okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, ogłoszonego z powodu COVID-19 pozostaje w związku z potrzebą gwarancji prawa do sądu w sytuacji nadzwyczajnej i jako takie nie jest sprzeczne z zasadami demokratycznego państwa prawnego". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykładnia językowa art. 15zzr ust. 1 prowadzi do wniosku, że intencją ustawodawcy było uregulowanie kwestii biegu terminu przedawnienia zarówno w odniesieniu do uchylonego już i wyraźnie wymienionego w treści przepisu stanu zagrożenia epidemicznego, jak i trwającego stanu epidemii. Przyjęcie wykładni gdzie ograniczono by moc obowiązującego przepisu art. 15zzr do okresu od jego wejścia w życie (31 marca 2020 r.), stanowiłoby zaprzeczenie racjonalności ustawodawcy. Wykładnia językowa przepisu art. 15zzr prowadzi do wniosku, że intencją ustawodawcy było uregulowanie kwestii biegu terminu zarówno w odniesieniu do stanu zagrożenia epidemicznego, jak i stanu epidemii - obu ogłoszonych z powodu narastającego zagrożenia wywołanego niebezpieczeństwem zachorowania na COVID-19. Przyjęcie wykładni przeciwnej, tj. ograniczenie mocy obowiązującej przepisu art. 15zzr ustawy do okresu od jego wejścia w życie do uchylenia, tzn. z wyłączeniem okresu stanu zagrożenia epidemicznego - stanowiłoby wyraz zaprzeczenia zasadzie racjonalności ustawodawcy. Wynik takiej wykładni prowadzi bowiem do sytuacji, w której uchwalony przepis w chwili jego wejścia w życie jest już częściowo niewykonalny i nie znajduje zastosowania. Racjonalność ustawodawcy, który w sposób jawny proceduje projekt ustawy zawierający w swej treści odniesienie do stanu zagrożenia epidemicznego, a następnie uchwala ten projekt w niezmienionej wersji, mimo że stan ten został już zniesiony, przemawia za uznaniem że ustawodawca, który dał uprzednio obywatelom swego rodzaju promesę ochrony prawnej na czas stanu zagrożenia epidemicznego, mimo zniesienia tego stanu - ochronę tę wprowadza z mocą wsteczną. Zatem mimo, że powołany przepis art. 15zzr ust. 1 wszedł w życie z dniem 31 marca 2020 r. to ustawodawca w sposób wyraźny wskazał w nim, że nierozpoczęcie biegu terminów jak i zawieszenie terminów już rozpoczętych obowiązuje w czasie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii. Skoro stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej od dnia 14 marca 2020 r., to należy przyjąć, że od tej daty z mocy prawa nastąpił skutek wynikający z tej normy prawnej. Podsumowując bieg terminu do złożenia przez skarżącego wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został zawieszony w okresie od 14 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. Przerwa w biegu terminu wynosiła 71 dni. Doliczenie 71 dni od dnia 24 maja 2020 r. wskazuje, że termin, o którym mowa w art. 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, którego bieg rozpoczął się 14 maja 2019 r., zakończył się w dniu 2 sierpnia 2020 r. Wobec ustalenia, że termin do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości bezsprzecznie upłynął przed zgłoszeniem przez skarżącego żądania, należy rozstrzygnąć, czy upływ terminu skutkował bezprzedmiotowością postępowania i uzasadniał jego umorzenie. Bezprzedmiotowość postępowania - jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych - oznacza brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjnego, tj. takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego (por. wyrok NSA z 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1242/17). Zważyć trzeba, że w wyroku z 14 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 1848/18 NSA stwierdził, iż "istota bezprzedmiotowości postępowania polega na tym, że nastąpiło takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu), a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej". Dlatego podzielić należy pogląd Wojewody, że upływ terminu przewidzianego w art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej z dnia 4 kwietnia 2019 r., miał ten skutek, że żądanie zwrotu stało się bezprzedmiotowe. Oznacza to konieczność umorzenia postępowania, o czym wprost stanowi art. 105 § 1 K.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżącego w takiej sytuacji organ nie ma żadnych podstaw, aby oceniać meritum sprawy, czyli analizować wywłaszczenie, jego realizację i cel wywłaszczenia, ewentualnie zbędność przedmiotu wywłaszczenia. Rozstrzygnięcie ma w tym przypadku charakter wyłącznie formalny. Dlatego oczekiwanie skarżącego na merytoryczne rozpatrzenie jego wniosku nie mogło być zrealizowane. W tych okolicznościach sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny musiał na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalić skargę.