II SA/Op 180/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant st. sekretarz sadowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2005r., sprawy ze skargi D. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę. W dniu 5 września 2003r. D. A. zwrócił się o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 23 czerwca 2003r., nr [...], którą utrzymano w mocy rozstrzygnięcie Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w O. z dnia 1 kwietnia 2004r. w sprawie przyznania zasiłku okresowego w wysokości 175,09 zł, od dnia 1 kwietnia 2003r do 30 czerwca 2003r. Wnioskodawca zarzucił, iż Samorządowe Kolegium błędnie określiło jego dochód na kwotę 83,91 zł. W dacie wydawania decyzji przez organ odwoławczy pobierał rentę wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym i zasiłkiem rodzinnym w łącznej kwocie 788,41 zł, o czym świadczy odcinek renty za czerwiec 2003r. Ponadto organ wadliwie uznał, iż przyznane 175,09 zł jest najwyższą kwotę, wynikającą z zasad obliczenia zasiłku okresowego. Uchwała sejmowa z dnia 1 sierpnia 1997r. nakazuje uwzględniać zwiększone koszty utrzymania osób niepełnosprawnych, a przyznany zasiłek nie uwzględnia tego faktu. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., decyzją z dnia [...] o numerze [...], odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia 23 czerwca 2003r. Organ wyjaśnił, iż przesłanki stwierdzenia nieważności zostały wyliczone w sposób kompletny w art. 156 § 1 pkt 1-6 k.p.a. W szczególności przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przewiduje, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Ta przesłanka nieważności wystąpi w sytuacji, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. W ocenie organu, zgłoszony we wniosku zarzut odnośnie wadliwie określonego dochodu nie wyczerpuje przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem kwota dochodu w wysokości 83,91 zł wskazana została omyłkowo, czego potwierdzeniem jest dalsza treść uzasadnienia decyzji, w której prawidłowo określono dochód na kwotę 830,91 zł, a ponadto właśnie ta kwota stanowiła podstawę wyliczenia różnicy pomiędzy dochodem a kryterium dochodowym, co przedstawiono również w sposób rachunkowy. Takie ustalenie wysokości zasiłku okresowego oparte został o obowiązujący w dacie wydania decyzji przepis art. 31 ust.4 ustawy o pomocy społecznej. Żaden z przepisów tej ustawy nie dopuszcza możliwości zwiększenia obliczonego zasiłku z uwagi na niepełnosprawność osoby ubiegającej się o pomoc, dlatego także i ten argument strony nie mógł spowodować pozytywnego załatwienia żądania D. A. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy D. A. stwierdził, iż decyzja Kolegium z dnia [...], nie wyczerpuje całego wachlarza narządzi, jakimi dysponuje pomoc społeczna w zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych osób i ich rodzin". Sprawę należało rozstrzygnąć kompleksowo, gdyż organ z urzędu powinien udzielić pomocy w formie najbardziej korzystnej dla zainteresowanego, co wynika z uchwały sejmowej z 1 sierpnia 1997r., z art. 2 ustawy o pomocy społecznej a także art. 7 k.p.a. Przepis art. 31 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej nie ogranicza możliwości organu przy zaspokajaniu słusznych żądań wnioskodawcy. Zdaniem D. A., organ nie tylko popełnia błędy pisarskie ale także – w sposób nieuprawniony – zawęża rolę pomocy społecznej do realizacji wniosku. Takie działanie narusza art.69 Konstytucji RP. Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uznano, że rozstrzygnięcie odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia 23 czerwca 2003r. jest prawidłowe. Organ jeszcze raz ocenił stan prawny i faktyczny sprawy dotyczącej przyznania D. A. zasiłku okresowego w kwocie 175,09 zł, na okres od 1 kwietnia 2003r. do 30 czerwca 2003r. Przede wszystkim przypomniał, że postępowanie wszczął wniosek z dnia 26 marca 2003r., zatem słusznie, bo zgodnie z art. 2a ust.1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, oparto się na zaświadczeniach o dochodach D. A. z lutego 2003r. Prawidłowo również określono wysokość dochodu na potrzeby ustalenia kryterium dochodowego, upoważniającego do świadczeń z pomocy społecznej. W przypadku rodziny D. A. kryterium to wyniosło 1006 zł miesięcznie (418 zł na pierwszą osobę w rodzinie, na drugą i następną po 294 zł), zatem, odejmując od tej wartości kwotę 830,91 zł, stanowiącą faktyczny dochód, otrzymamy maksymalną wysokość zasiłku okresowego, wynoszącą 175,09 zł. Taki sposób obliczenia przedmiotowego zasiłku pozostaje w zgodzie z art. 31 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Dalej Kolegium przypomniało, że decyzja w sprawie zasiłku okresowego co do samego prawa, oraz okresu na jaki ma być przyznany, ma charakter uznaniowy, natomiast bezwzględnie obowiązująca jest regulacja dotycząca ustalania wysokości zasiłku. Zarówno w kwestii uznania administracyjnego, jak i wysokości zasiłku, organ nie dopatrzył się naruszenia prawa, co w konsekwencji doprowadziło go do wniosku, iż nie wystąpiły przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z dnia 23 czerwca 2003r. Postanowieniem z dnia 13 października 2003r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. sprostowało z urzędu oczywistą omyłkę w decyzji własnej z dnia 23 czerwca 2003r. w ten sposób, że w uzasadnieniu decyzji na stronie 2, w wierszu drugim od góry, w miejsce kwoty 83,91 zł wpisano kwotę 830,91 zł. W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] D. A. podtrzymał zarzuty stawiane w postępowaniu administracyjnym. W ocenie skarżącego, ilość podjętych w przedmiotowej sprawie decyzji poddaje w wątpliwość trafność wydanych rozstrzygnięć. Ponadto Kolegium nie uwzględniło faktu, że skarżący otrzyma decyzję z dnia [...]. już w styczniu 2004r., a więc w czasie, gdy właściwym do wniesienia skargi był Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, a nie Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu. Dalsze zarzuty skargi dotyczyły innych aktów Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., w tym także decyzji z dnia 23 czerwca 2003r. Skargę na tę ostatnią decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odrzucił postanowieniem z dnia 27 września 2004r., sygn. akt II SA/Op 181/04. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, powołując się na argumentację przedstawioną uzasadnieniu decyzji. W trakcie rozprawy sądowej D. A. podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte. Nadto powołał się na stanowisko, jakie zajął we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga D. A. nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – zwanej dalej p.s.a.). W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu (art. 151 p.s.a.). Rozważania w niniejszej sprawie należy rozpocząć od przypomnienia, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zapadły w postępowaniu wszczętym na skutek wniosku D. A. o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej. Postępowanie to ma zasadniczo charakter nadzorczy i zmierza do wyjaśnienia kwalifikowanej niezgodności z prawem decyzji, a nie do ponownego rozpoznania zakończonej sprawy w jej całokształcie. Postępowanie administracyjne w przedmiocie nieważności ma bowiem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jak gdyby chodziło o badanie, czy zasadnie zastosowano przepisy prawa materialnego do danego stosunku administracyjnoprawnego. Ma ono zatem charakter odrębny od postępowania zwykłego (rozpoznawczego), jakie toczyło się w sprawie, i jakie zakończyło się wydaniem decyzji ostatecznej w toku instancji. Takie usytuowanie spraw o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej ma swoje konsekwencje w zakresie określenia właściwości rzeczowej organów posiadających uprawnienia do prowadzenia postępowania w tym przedmiocie. Właściwość organów w zakresie stwierdzenia nieważności nie musi pokrywać się z właściwością organów rozpatrujących określoną sprawę w trybie zwykłym. Zasadnicze znaczenie ma tu przepis art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a., który stanowi, że właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. (gdy decyzja: 1/ wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2/ wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3/ dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4/ została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5/ była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6/ w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7/ zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa) jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Należy powtórzyć, że wprawdzie art. 16 § 1 k.p.a. ustanowił ogólną zasadę trwałości decyzji administracyjnych, jednak od tej reguły ustawodawca dopuścił pewne wyjątki. Jednym z nich jest stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a i wówczas wzruszenie ostatecznej decyzji może nastąpić tylko w trybie tego postępowania. Rozstrzygnięcie sprawy w rozumieniu art. 158 § 1 k.p.a następuje na podstawie czynności dowodowych postępowania prowadzonego w przedmiocie stwierdzenia nieważności określonej decyzji. Wynikiem wyjaśnienia okoliczności sprawy będzie albo ujawnienie istnienia przesłanek nieważności decyzji wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a., albo stwierdzenie, że przesłanki te nie występują i decyzja jest prawidłowa, albo też dotknięta jest innymi wadami niż wymienione w omawianym przepisie, czyli takimi, które nie noszą cech wad kwalifikowanych. W pierwszym przypadku treścią rozstrzygnięcia zamieszczonego w decyzji organu prowadzącego postępowanie będzie stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji. W drugim natomiast przypadku, rozstrzygnięcie sprawy nastąpi poprzez odmowę uwzględnienia żądania strony, o ile oczywiście postępowanie wszczęto na jej wniosek. Przenosząc wyżej zaprezentowane, ogóle uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. trafnie uznało, że w sprawie dotyczącej przyznania D. A. zasiłku okresowego w wysokości 175, 09 zł, na okres od 1 kwietnia 2002 r. do 30 czerwca 2003 r., nie wystąpiły przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji, mocą której udzielono skarżącemu tej formy pomocy. Jak słusznie zauważył organ, z uwagi na treść zarzutów skierowanych pod adresem decyzji Kolegium z dnia 23 czerwca 2003 r., nr [...], należało rozpoznać wniosek D. A. pod kątem wystąpienia przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym, jak i w literaturze przedmiotu, powszechnie przyjmuje się, iż pod pojęciem "rażącego naruszenia prawa" rozumieć należy takie naruszenie wyraźnej normy prawa materialnego lub procesowego, które jest oczywiste, ewidentne, od razu zauważalne. Niejednokrotnie w orzecznictwie spotykamy się również z poglądem, iż naruszenie prawa musi być przy tym tak poważne, że jego skutki nie są możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Chodzić więc będzie o takie naruszenie, które spowoduje zaprzeczenie istoty zastosowanej normy prawnej. Ocena prawidłowości decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności nie daje podstaw do uznania, iż jest ona obciążona wyżej wspomnianą wadą kwalifikowaną. Co więcej, należy zgodzić się z Samorządowym Kolegium Odwoławczym, iż w badanej decyzji nie doszło do żadnego naruszenia, bowiem przyznany skarżącemu zasiłek okresowy został wyliczony prawidłowo, a do obliczeń - również prawidłowo, bo w zgodzie z art. 2 a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r., Nr 64, poz. 414 z późn. zm), zwanej dalej ustawą - przyjęto dochód z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku. Skoro postępowanie administracyjne w sprawie przyznania zasiłku okresowego wszczął wniosek strony z dnia 26 marca 2003 r., stosownie do wskazanej wyżej regulacji, należało obliczyć dochód rodziny przy uwzględnieniu jej miesięcznych dochodów z lutego 2003 r. Ta sama zasada obliczenia dochodu obowiązywała również organ odwoławczy, mimo iż ostateczna decyzja w przedmiotowej sprawie zapadła w czerwcu 2003 r. W tej sytuacji argument skarżącego o zmianie wysokości pobieranych przez niego świadczeń w dacie podjęcia decyzji przez Kolegium, nie mógł mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia. Podobnie nie znajduje oparcia w prawie zarzut wadliwego uznania przez organ odwoławczy, że przyznany zasiłek okresowy w wysokości 175,09 zł jest maksymalną kwotą , wynikającą z zasad obliczenia tego zasiłku. Stanowisko organu w tym zakresie znajduje oparcie w art. 31 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym zasiłek okresowy ustala się do wysokości stanowiącej różnicę między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny. Kryterium dochodowe w przypadku rodziny D. A. wynosiło 1006 zł, tak więc, gdy odejmiemy od tej wartości kwotę 830, 91 zł, stanowiącą faktyczny dochód rodziny, otrzymamy maksymalną wysokość zasiłku okresowego, wynoszącą 175,09 zł. Omawiana regulacja wyraźnie przewiduje, że zasiłek okresowy ustala się "do" wysokości, zatem jego ostateczna wysokość mogła być inna, nie niższa jednak od ustawowego minimum. Możliwość finansowe Ośrodka Pomocy Rodzinie w O. pozwoliły jednak na przyznanie zasiłku okresowego w jego maksymalnej wysokości. Jak słusznie zauważyło Kolegium, przepisy dotyczące ustalania wysokości przedmiotowego zasiłku są jednoznaczne i nie przewidują żadnych wyjątków, w tym także nie uprawniają do stosowania żadnych odstępstw gdy chodzi o osobę niepełnosprawną. Dalsze zarzuty D. A., zawarte we wnioskach o stwierdzenie nieważności decyzji i o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz w skardze skierowanej do tut. Sądu, również nie zasługują na uwzględnienie. Omyłkowe wpisanie kwoty 83,91 zł, jako dochodu rodziny skarżącego, podczas gdy w treści uzasadnienia pojawia się również kwota 830, 91 zł, i co więcej, taka właśnie wartość jest brana pod uwagę przy obliczaniu wysokości zasiłku, nie może stanowić kwalifikowanej wady wydanej decyzji. Powyższy błąd należało naprawić w drodze sprostowania treści decyzji, co zresztą Kolegium uczyniło, wydając w tej sprawie stosowne postanowienie. Ponadto, w postępowaniu nadzwyczajnym, którego zadaniem jest wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem decyzji, zupełnie chybione są argumenty, które nie odnoszą się wprost do wydanego (badanego) aktu. Uwagę tę poczyniono dlatego, że zdecydowana większość wywodów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz w skardze, którą podtrzymano argumentację przedstawioną w postępowaniu administracyjnym, dotyczy braku zastosowania z urzędu różnych form pomocy społecznej, które zapewniłyby skarżącemu bytowanie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Te uwagi ogólnej natury nie mogą mieć wpływu na ocenę decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 czerwca 2003 r., która stanowiła – wraz z decyzją organu pierwszej instancji – odpowiedź na konkretne żądanie przyznania zasiłku okresowego. Nie są to też zarzuty, które mogłyby mieć znaczenie przy badaniu legalności zaskarżonej decyzji. Odnosząc się natomiast do kwestii wadliwego – w ocenie skarżącego – pouczenia o miejscu złożenia skargi, wyjaśnić trzeba, iż decydujące w tej mierze były przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Skoro decyzję wydano w dniu [...], prawidłowo pouczono stronę o prawie wniesienia skargi, bezpośrednio do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu. Wyżej powiedziane wyraźnie dowodzi, iż w zaskarżonej decyzji słusznie nie stwierdzono, by w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 23 czerwca 2003 r. wydanej w przedmiocie przyznania D. A. zasiłku okresowego, doszło do naruszenia prawa, tym bardziej, by zaistniała przesłanka rażącego naruszenia prawa. Ponadto Sąd nie dopatrzył się także innych naruszeń, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy, skargę należało oddalić, na podstawie art. 151 p.s.a.