II SA/Op 180/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Grażyna Jeżewska – spr. Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2010 r., sprawy ze skargi M. Ż. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę. Decyzją z dnia [...], nr [...], Prezydent Miasta Opola odmówił przyznania M. Ż. prawa do zasiłku. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b w związku z art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. a i b ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415 z późn. zm.) w trybie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. zwaną dalej K.p.a.). W uzasadnieniu wskazał, iż z przedstawionych dokumentów wynika, iż w dniu rejestracji M. Ż. spełniała warunki do uznania jej za osobę bezrobotną, ze względu jednakże na fakt, iż w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni, nie była zatrudniona i nie osiągała wynagrodzenia w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, prawo do zasiłku jej nie przysługuje. W odwołaniu od powyższej decyzji, M. Ż. wniosła o jej uchylenie i przyznanie prawa do zasiłku z uwagi na szczególnie niekorzystną sytuację finansową i zły stan zdrowia. Ponadto wskazała w nim na proces związany z wcześniejszą rejestracją w Powiatowym Urzędzie Pracy w Opolu oraz przebieg postępowania przed Zakładem Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu, w związku z ubieganiem się o przyznanie jej świadczenia rehabilitacyjnego, a następnie renty. Po rozpatrzeniu odwołania M. Ż., Wojewoda Opolski decyzją z dnia [...], Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia [...], o odmowie przyznania prawa do zasiłku. Uzasadniając decyzję stwierdził, że stosownie do unormowania zawartego w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415 z późn. zm.), prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104b i art. 105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni. Jednocześnie wskazał, iż do 365 dni, zalicza się również okresy pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy lub służby, renty szkoleniowej oraz przypadające po ustaniu zatrudnienia, wykonywania innej pracy zarobkowej albo zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności, okresy pobierania zasiłku chorobowego, macierzyńskiego, zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego lub świadczenia rehabilitacyjnego, jeżeli podstawę wymiaru tych zasiłków i świadczenia, z uwzględnieniem kwoty składek na ubezpieczenia społeczne, stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę (art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy). Zwrócił również uwagę, iż w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, (oznaczony przez organ od 28 czerwca 2008 r. do 28 grudnia 2009 r.) M. Ż. nie wykazała okresu pracy, ani innego okresu równorzędnego uprawniającego do zasiłku, w związku z czym nie posiada ona prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W ocenie organu nie ma również żadnego znaczenia okoliczność, na którą powołuje się odwołująca, prowadzenia postępowania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu, jak również złożenia odwołania do Sądu Okręgowego w Opolu, która to nie uniemożliwiała dokonania rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w Opolu. Nadmienił także, iż organy administracji publicznej nie mogą orzekać poza obowiązującą regulacją prawną z uwagi na trudną sytuację materialną czy zdrowotną stron. Jak zaznaczył organ, w takim bowiem przypadku istnieje możliwość ubiegania się o pomoc we właściwym ośrodku pomocy społecznej. Poinformował również, iż nie posiada kompetencji do dokonywania analizy postępowania prowadzonego przed Zakładem Ubezpieczeń Społecznych. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, w dniu 22 lutego 2010 r. złożyła M. Ż., wnosząc o jej uchylenie i przyznanie prawa do zasiłku. W uzasadnieniu skargi wskazała, iż zgadza się z podstawą prawną wydanej przez Wojewodę Opolskiego decyzji, natomiast z uwagi na swoją trudną sytuację finansową i zdrowotną wnosi o przyznanie jej zasiłku w drodze tak zwanego wyjątku. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i wnioski zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne polega na kontroli działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganiu sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Z określonej w powołanym przepisie funkcji sądów administracyjnych oraz toczących się przed nimi postępowań wynika, iż sądy te nie stanowią kolejnej instancji w postępowaniu administracyjnym i nie podejmują merytorycznych rozstrzygnięć w sprawach należących do zakresu działań organów administracji publicznych. Ich funkcja polega wyłącznie na kontroli wykonywania administracji publicznej przez powołane do tego organy. Jak stanowi przepis art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej P.p.s.a., kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. To z kolei oznacza, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność poddanych sądowej kontroli aktów administracyjnych, czyli ich zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do ich wydania. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż w granicach danej sprawy, Sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Brak konkretnego zarzutu w treści skargi, nie wyłącza tym samym dokonania przez Sąd oceny legalności w tym zakresie. Mając na uwadze powyższe wskazać należy, iż w niniejszej sprawie ocena legalności zaskarżonej decyzji dokonana została zarówno pod względnym zgodności z przepisami prawa materialnego, jak i przepisami postępowania administracyjnego. Kontrola ta wykazała, iż zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z przepisami prawa. Rozważania w zakresie dokonanej przez Sąd oceny legalności zaskarżonej decyzji rozpocząć należy od wskazania, iż materialną podstawę prawną w niniejszej sprawie stanowiła ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 69, poz. 415, ze zm.) - zwana dalej ustawą. Kwestia sporna dotyczyła z kolei odmowy przyznania skarżącej zasiłku przysługującego bezrobotnym. Zaskarżoną decyzją, uznając skarżącą za bezrobotną, organ odmówił jej bowiem jednocześnie przyznania zasiłku, o którym mowa w art. 71 ust.1 pkt 1 ustawy. Odnosząc się zatem do rozstrzyganego zagadnienia w pierwszej kolejności odnotować trzeba, iż zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy, za bezrobotnego uznawana jest każda osoba, która spełnia określone w tym przepisie warunki. Zauważyć również należy, iż ustalając w art. 2 ust. 1 pkt 2 definicję "bezrobotnego" ustawodawca wskazał jedynie obiektywne kryteria, od których uzależnione zostało uznanie statusu osoby bezrobotnej, nie przewidując w tym zakresie uznania administracyjnego. Tym samym, w przypadku spełnienia przez konkretną osobę wszystkich wymaganych ustawą warunków, bez względu na zaistnienie innych okoliczności, właściwy organ obowiązany jest uznać ją za osobę bezrobotną. Uzyskanie statusu bezrobotnego nie przesądza jednak o prawie do przysługującego bezrobotnym zasiłku. Jak stanowi art. 71 ust. 1 tej ustawy, prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104b i art. 105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni. W myśl art. 71 ust. 2 ustawy do wymaganego stażu, od którego uzależnione jest nabycie prawa do zasiłku dla bezrobotnych, zalicza się przy tym okresy enumeratywnie wymienione w art. 71 ust. 2 ustawy. Mając na uwadze treść art. 71 ust. 1 ustawy, zauważyć należy, iż przepis ten, tak jak i art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy, ma charakter bezwzględnie obowiązujący i nie daje organom administracji publicznej uprawnień do uznaniowego rozstrzygania w zakresie zasiłku przyznawanego bezrobotnym (por. wyrok z dnia 24 stycznia 2008 r. WSA w Opolu, II SA/Op 401/07, LEX nr 489517). W tym miejscu zważyć należy, iż kierowanie się szczególnymi względami i traktowanie sytuacji skarżącej jako wyjątkowej, na gruncie prawa administracyjnego nie jest możliwe, także z uwagi na to, iż przepisy procedury administracyjnej nie zawierają odpowiednika art. 5 kodeksu cywilnego, nie mają zatem zastosowanie przepisy dotyczące zasady współżycia społecznego umożliwiające w szczególnie uzasadnionych przypadkach w sprawach cywilnych na uwzględnienie powództwa. Nadto podnieść należy, iż sytuacja taka mogłaby mieć miejsce wyłącznie wtedy, gdyby ustawodawca w przepisach prawa materialnego, a zatem w ustawie o promocji zatrudnienia nadał organom administracji uprawnienie do orzekania na podstawie zasad współżycia społecznego. Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy takich regulacji nie zawiera. Przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy są przepisami bezwzględnie obowiązującymi, nie mogą być stosowane w sposób uznaniowy ani przez organy zatrudnienia ani przez sąd (por. wyrok z dnia 4 lutego 2009 r., WSA w Szczecinie, II SA/Sz 840/08, LEX nr 484034). Powyższe oznacza, iż organ obowiązany jest jedynie do ustalenia w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego, czy bezrobotny spełnia określone w przepisach prawa obiektywne przesłanki uzyskania prawa do zasiłku i wydania w tym zakresie stosownego rozstrzygnięcia. Nie może przy tym brać pod uwagę argumentów o charakterze słusznościowym bądź celowościowym, takich jak np. trudna sytuacja finansowa bądź problemy zdrowotne bezrobotnego. Wydając zatem rozstrzygnięcie w przedmiocie zasiłku obowiązany jest uwzględniać jedynie przesłanki określone w przepisach prawa. W zakresie ustawowych przesłanek przyznania bezrobotnym zasiłku, wskazać należy, iż mają one charakter kumulatywny. Tylko ich łączne spełnienie powoduje bowiem uzyskanie przez bezrobotnego prawa do zasiłku. Tym samym, ustalenie w trakcie postępowania administracyjnego, iż którakolwiek z przesłanek nie została spełniona, skutkuje odmową organu przyznania bezrobotnemu prawa do przedmiotowego świadczenia. Bez znaczenia przy tym, jak już wcześniej wspomniano, dla rozstrzygnięcia pozostaje fakt, iż dana osoba posiadająca status bezrobotnego, znajduje się w trudnej sytuacji finansowej bądź ma problemy zdrowotne. Okoliczności te bowiem nie mają wpływu na przyznanie świadczenia określonego w art. 71 ust. 1 ustawy. Mając na uwadze zgromadzony w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy uznać zatem należało, iż w niniejszej sprawie organ I instancji, zgodnie z przedstawionymi powyżej wymogami, dokonał prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego oraz jego prawidłowej oceny. Zauważyć też trzeba, iż skoro skarżąca spełniła określone w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy wymagania, organ prawidłowo uznał ją za osobę bezrobotną. Jednocześnie, stwierdzając niespełnienie przez skarżącą jednego z warunków określonych w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy, słusznie odmówił jej przyznania zasiłku dla bezrobotnych. Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania (tj. od 28 czerwca 2008 r. do 28 grudnia 2009 r.) skarżąca nie była zatrudniona i nie osiągała wynagrodzenia w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. Fakt ten znalazł swoje odzwierciedlenie w złożonym przez M. Ż. oświadczeniu z dnia 29 grudnia 2009 r., w którym skarżąca wskazała, iż w ciągu ostatnich osiemnastu miesięcy nigdzie nie pracowała i nie prowadziła działalności gospodarczej, a od 10 maja 2008 r. nie pobierała również żadnych świadczeń z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Skoro zatem skarżąca nie wykazała okresu zatrudnienia ani innego okresu równorzędnego uprawniającego do zasiłku, przez określony w ustawie okres, przyjąć należało, iż nie spełniła ona jednej z kumulatywnych przesłanek określonych w art. 71 ust. 1 ustawy, czego zresztą sama skarżąca w złożonej przez nią skardze nie kwestionuje. Tym samym słusznie w zaskarżonej decyzji odmówiono skarżącej przyznania prawa do zasiłku. Zgodnie z powyższym, ponieważ w niniejszej sprawie, w ramach przeprowadzonego postępowania administracyjnego dokonano prawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, a następnie w oparciu o nie podjęto rozstrzygnięcie zgodne z przepisami ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy uznać należało, iż zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z przepisami prawa. Wobec powyższego należało, na mocy art. 151 P.p.s.a., oddalić skargę.