II SA/Op 181/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. S. na A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] w przedmiocie naliczenia opłaty za usługi związane z uzdatnianiem i dostarczaniem wody oraz odprowadzaniem i oczyszczaniem ścieków postanawia odrzucić skargę. K. S., pismem z dnia 24 lutego 2016 r., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Opolu skargę na działanie A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] w przedmiocie naliczenia opłaty za usługi związane z uzdatnianiem i dostarczaniem wody oraz odprowadzaniem i oczyszczaniem ścieków, prosząc Sąd, aby zbadał zgodność z prawem żądania zapłaty faktur wystawionych przez ten Zakład. Do akt sądowych skarżący dołączył także korespondencję prowadzoną z Wójtem Gminy [...] oraz A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (zwanym dalej Spółką) w sprawie oraz faktury za usługi związane z uzdatnianiem i dostarczaniem wody za pośrednictwem sieci wodociągowych i związane z odprowadzaniem i oczyszczaniem ścieków i ich korekty spowodowane awarią wewnętrznej instalacji wodociągowej. Korespondencja skarżącego dotyczyła prośby o umorzenie przez Spółkę należności z faktury nr [...] z dnia 13 listopada 2015 r. oraz faktury korygującej [...] z dnia 24 listopada 2015 r. oraz prośby skierowanej do Wójta Gminy [...] o udzielenie pomocy w tej kwestii. Skarżący na skutek zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 lutego 2016 r. został poinformowany, że wniosek o zbadanie zgodności z prawem żądania zapłaty faktur wystawionych przez Spółkę dotyczy kwestii cywilnoprawnej, która nie jest przedmiotem rozpoznania sądów administracyjnych, lecz sądów cywilnych. Wobec tego został wezwany do oświadczenia w terminie 7 dni, czy podtrzymuje wniosek z dnia 24 lutego 2016 r., czy też będzie występował o rozstrzygniecie sprawy do sądu powszechnego. Poza tym, Sąd pouczył skarżącego, iż brak odpowiedzi na wezwanie w wyznaczonym terminie 7 dni skutkować będzie zwrotem jego pisma z dnia 24 lutego 2016 r., jako niepodlegającego rozpoznaniu przez sąd administracyjny. K. S. w odpowiedzi na powyższe pismo w dniu 2 marca 2016 r., wskazał, że podtrzymuje swój wniosek z dnia 24 lutego 2016 r. i wniósł o rozpoznanie, jak też o rozstrzygnięcie jego sprawy. Działając na podstawie ar. 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej P.p.s.a.), w wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, Sąd przesłał do Spółki skargę K. S. z dnia 24 lutego 2016 r. wraz z załącznikami oraz pismem uzupełniającym z dnia 2 marca 2016 r., celem nadania biegu, informując o obowiązku jej zwrotu w terminie 30 dni wraz z odpowiedzią i aktami administracyjnymi. W odpowiedzi na skargę, działający w imieniu Spółki radca prawny M. S., wniosła o odrzucenie skargi, jako niedopuszczalnej i zasądzenie od skarżącego na rzecz Spółki kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi wyjaśniła, że skarżącego łączy ze Spółką umowa z dnia 11 kwietnia 2008 r., nr [...], na dostawę wody i odprowadzanie ścieków z nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...]. Podała, że na skutek awarii w wewnętrznej instalacji wodociągowej skarżącego pobrał on wodę w ilości 290 m3., co skutkowało wystawieniem skarżącemu fakturę VAT nr [...] z 13 listopada 2015 r., skorygowaną następnie w zakresie odprowadzania ścieków, gdyż ustalono, iż ścieki nie zostały odprowadzone do sieci; wypłynęły poza sieć. Stąd skarżącemu wystawiono fakturę na kwotę 910,92 zł, którą rozłożono na cztery równe raty, płatne od miesiąca grudnia 2015 r. do miesiąca marca 2016 r. Skarżący wpłacił na rzecz Spółki dwie raty. Spółka wskazała, że - w jej ocenie - żądanie skarżącego dotyczy zapłaty za pobraną wodę i odprowadzone ścieki w związku z awarią sieci wewnętrznej instalacji wodnej u skarżącego. Zgodnie więc z przepisem art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, jeżeli umowa o zaopatrzeniu w wodę lub odprowadzaniu ścieków nie stanowi inaczej, odbiorca usług odpowiada za zapewnienie niezawodnego działania instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych z urządzeniem pomiarowym włącznie. Z § 9 umowy, nr [...], wynikało, że skarżący był podmiotem zobligowanym do utrzymania właściwego stanu technicznego należących do niego instalacji. Natomiast z mocy przepisu art. 6 ust. 1 a powołanej wyżej ustawy, do zakupu wody stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego, zatem świadczenie usług zaopatrzenia w wodę jest czynnością o charakterze cywilnoprawnym. Wszelkie spory na tle płatności za wodę powinny być rozstrzygane przez sądy cywilne, a nie administracyjne. Spółka dodatkowo zwróciła uwagę na fakt, że w umowie ze skarżącym, zapisano, że w sprawach nieuregulowanych umową, mają zastosowanie przepisy, ustawy o zbiorowym zapatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (§ 1umowy), oraz przepisy Kodeksu cywilnego (§ 2 umowy). Jednocześnie stwierdziła, że podobny wniosek uzasadniający odrzucenie skargi należy wyciągnąć w zakresie odmowy uwzględnienia wniosku skarżącego o umorzenie należności cywilnoprawnej z tytułu pobranej przez niego wody i odprowadzania ścieków. Zgodnie bowiem z treścią art. 59 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, to organ stanowiący, jednostki samorządu terytorialnego określa zasady umarzania, odraczania i rozkładania na raty należności cywilnoprawnych przypadających jednostce. Jak wskazuje orzecznictwo, ustawodawca pozostawił organom jednostek samorządu terytorialnego swobodę w zakresie ustalenia trybu udzielania ulg w spłacie należności o charakterze cywilnoprawnym. Dopuszczalny jest więc zarówno tryb cywilnoprawny jak i administracyjnoprawny. Jeżeli jednostka samorządu terytorialnego przyjmie tryb umorzenia ww. należności w drodze czynności prawnych w rozumieniu prawa cywilnego, to nie maja wówczas zastosowania przepisy dotyczące wniosków w trybie postępowania administracyjnego (postanowienie WSA w Warszawie z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 423/14). Tymczasem zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia 24 czerwca 2010 r. w sprawie zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny przypadających Gminie [...] i jej jednostkom podległym, wszelkie ulgi w spłacie należności pieniężnych następują na podstawie przepisów prawa cywilnego, w drodze porozumienia. Wobec tego tryb postępowania administracyjnego i załatwiania tego rodzaju spraw w drodze decyzji administracyjnej lub innego aktu, bądź czynności o charakterze administracyjnym, został wyłączony. Stąd, skoro przedmiotem żądania skarżącego jest rozstrzygnięcie dotyczące roszczeń Spółki o zapłatę należności za wodę, to sprawa posiada charakter sprawy cywilnej i powinna być rozpoznana przez sąd powszechny, a nie administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. W myśl art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Stosownie do art. 3 § 2 P.p.s.a. właściwość rzeczowa sądów administracyjnych obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto jak stanowi art. 3 § 3 P.p.s.a., do właściwości sądów administracyjnych należy także orzekanie w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Zgodnie zaś z art. 4 P.p.s.a., o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, sądy administracyjne są właściwe również do rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz sporów kompetencyjnych między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Mając na uwadze zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych dostrzec przyjdzie, iż obejmuje ona jedynie sprawy z zakresu stosunków administracyjnoprawnych chyba, że ustawa szczególna przewiduje kontrolę sądów administracyjnych także w innych sprawach. Oznacza to, iż w braku w tym zakresie szczególnych uregulowań ustawowych, sądy administracyjne nie są uprawnione do orzekania w sprawach wynikających z innych niż administracyjny, stosunków prawnych. Istota stosunku administracyjnoprawnego polega na tym, iż jedną z jego stron zawsze jest organ administracji publicznej, bądź organ administracji państwowej czy też inny podmiot powołany do realizacji zadań administracji publicznej, który z mocy przepisów prawa jest zobowiązany i uprawniony do władczego rozstrzygania o prawach i obowiązkach drugiej strony, regulowanych przez przepisy prawa administracyjnego. Wykonując swoje uprawnienia i obowiązki jest on przy tym wyposażony, z mocy przepisów prawa, w atrybut władzy państwowej w postaci m. in. środków przymusu państwowego, służący do zabezpieczenia realizacji uprawnień i obowiązków administracyjnoprawnych. Odmiennie zatem niż w przypadku stosunków cywilnoprawnych, gdzie strony będące partnerami mają równorzędną pozycję i według własnego uznania, w oparciu o przepisy prawa kształtują treść łączącego je stosunku prawnego, w stosunkach administracyjnoprawnych organ administracji publicznej jest obowiązany i uprawniony do władczego kształtowania, sytuacji prawnej drugiej strony. Zaznaczyć przy tym należy, że nie wszystkie stosunki prawne, w których jedną ze stron jest organ administracji publicznej, mają charakter administracyjnoprawny. W przypadku bowiem gdy, obie strony korzystają z wyznaczonej granicami prawa swobody w ustalaniu treści łączącego je stosunku prawnego, a przepisy prawa nie ustalają dla jednego z nich kompetencji do władczego rozstrzygania o treści uprawnień i obowiązków, przyjąć należy, iż stosunek ten nie ma charakteru administracyjnoprawnego. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że jeżeli przepisy ustaw szczególnych nie stanowią inaczej, sądy administracyjne uprawnione są do kontroli legalności działań bądź bezczynności organów administracji publicznej, o których mowa w art. 3 P.p.s.a., wynikających z takich stosunków prawnych, w zakresie których organ administracji publicznej z mocy prawa uprawniony jest do władczego kształtowania treści tego stosunku prawnego. W niniejszej sprawie K. S. wniósł skargę na A Sp. z o.o., która zajmuje się dostarczaniem wody i odbiorem ścieków dla mieszkańców gminy [...]. Skarżący domaga się od Sądu rozstrzygnięcia, czy faktycznie powinien płacić należności z faktur wystawionych przez Spółkę za dostarczenie wody. Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem strony przeciwnej zawartym w odpowiedzi na skargę, że przedmiotem żądania K. S. jest w istocie roszczenie o charakterze cywilnoprawnym, mające na celu zakwestionowanie zapłaty na rzecz Spółki należności za wodę. Do spraw o zapłatę zastosowanie znajdują natomiast przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121 z późn. zm.). Na mocy zaś art. 2 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 101 z późn. zm.), do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych, oraz Sąd Najwyższy. Rozpatrywana sprawa nie została przekazana do właściwości sądów szczególnych, w tym do właściwości sądów administracyjnych. Zgodnie natomiast z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, z późn. zm.) należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom podległym, mogą być umarzane albo ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty, na zasadach określonych przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Ustawodawca pozostawił zatem organom jednostek samorządu terytorialnego swobodę w zakresie określenia trybu udzielania ulg w spłacie należności o charakterze cywilnoprawnym. Dopuszczalny jest więc zarówno tryb cywilnoprawny jak i tryb administracyjnoprawny. Jeżeli jednak jednostka samorządu terytorialnego przyjmie tryb umorzenia ww. należności w drodze czynności prawnych w rozumieniu prawa cywilnego, to nie mają wówczas zastosowania przepisy dotyczące rozpatrywania wniosków w trybie postępowania administracyjnego. Takie właśnie rozwiązanie zostało przyjęte w rozpoznawanym przypadku. Zasady udzielania ulg w spłacie należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny, przypadających jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom podległym zostały określone w uchwale Rady Gminy [...] z dnia 24 czerwca 2010 r., nr [...]. W § 7 uchwały wskazano, że umorzenie należności pieniężnej, odroczenie terminu spłaty lub rozłożenie należności pieniężnej na raty następuje na podstawie przepisów prawa cywilnego w drodze porozumienia. Tryb postępowania administracyjnego i załatwiania tego rodzaju spraw w formie decyzji administracyjnej lub innego aktu bądź czynności o charakterze administracyjnym został zatem wyłączony. W konsekwencji Wójt Gminy [...] nie miał umocowania do podjęcia jakiegokolwiek aktu administracyjnego w przedmiocie umorzenia zaległości skarżącego Nie jest też możliwe przyjęcie rozwiązania aby udzielanie, bądź odmowa udzielenia ulgi następowała w drodze czynności materialno-technicznej w rozumieniu prawa administracyjnego. Dodatkowo wskazać należy, że o administracyjnym charakterze odmowy udzielenia ulgi w spłacie należności mających charakter cywilnoprawny przypadających Gminie [...] i jej jednostkom podległym, nie świadczy to, iż ww. uchwała z dnia 24 czerwca 2010 r. posługuje się pojęciem "umorzenia należności pieniężnej", a nie pojęciem "zwolnienia z długu" wskazanym w art. 508 K.c. Takie rozwiązanie wynika z faktu, iż zwolnienie z długu jest instytucją prawa prywatnego, podczas gdy instytucja umorzenia należności zarezerwowana jest dla sfery publicznoprawnej. Umorzenie należności wygasza co prawda zobowiązanie o charakterze cywilnoprawnym (należność z tytułu opłat za wodę), lecz należność ta stanowi dochód publicznoprawny - jednostki sektora finansów publicznych. W związku z tym Wójt Gminy [...] nie mógł podjąć żadnego aktu administracyjnego w sprawie dotyczącej należności cywilnoprawnej. Pogląd taki znajduje też potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, podzielanym przez Sąd, w tym w powołanym w odpowiedzi na skargę postanowieniu Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 423/14, a także w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt II GZ 210/13, Lex nr 1318991. W tym ostatnim orzeczeniu NSA stwierdził, że "Jeżeli uchwała rady miejskiej wskazuje, że umorzenie należności, rozłożenie na raty lub odroczenie terminu płatności następuje na podstawie przepisów prawa cywilnego, to w takim stanie rzeczy władze miejskie nie maja umocowania do podjęcia jakiegokolwiek aktu administracyjnego w przedmiocie umorzenia zaległości czynszowych, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a." Orzeczenie to wprawdzie dotyczy należności czynszowych, ale generalnie kształtuje ono pogląd odnośnie wszystkich należności cywilnoprawnych, a więc także należności za dostarczenie wody, stanowiących dochód publicznoprawny, w niniejszej sprawie dochód Gminy. Powołane orzeczenia są dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Materia sporu o zapłatę należności za dostarczenie wody, czy też o umorzenie tej należności, nie daje zatem podstaw do wydania decyzji administracyjnej, czy innego aktu lub czynności o charakterze administracyjnoprawnym przez organ administracji publicznej. Brak jest zatem w sprawie aktu administracyjnego, czy czynności organu administracji państwowej z zakresu administracji publicznej, których prawidłowość mogłaby być poddana ocenie w postępowaniu sądowadministracyjnym przed tut. Sądem, czego domaga się K. S. w skardze. Przedmiot żądania skarżącego nie mieści się bowiem w granicach uregulowanych przepisami prawa administracyjnego, lecz stanowi podstawę do wystąpienia o rozstrzygnięcie sporu do sądu powszechnego. Reasumując stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie skarga nie może zostać poddana kontroli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, ponieważ co wywiedziono powyżej, obowiązujące przepisy prawa wykluczają właściwość sądu administracyjnego do rozpoznania sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., według którego sąd odrzuca skargę jeśli nie należy ona do właściwości sądu administracyjnego, orzeczono jak w sentencji. Poza tym, w związku ze zgłoszonym w odpowiedzi na skargę wnioskiem pełnomocnika Spółki o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, wskazać przyjdzie, że zgodnie z regułą wynikającą z art. 199 P.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym strony ponoszą koszty postępowania związane ze swoim udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Oznacza to, że co do zasady stronie, która poniosła koszty postępowania, np. w postaci kosztów zastępstwa procesowego, nie przysługuje ich zwrot. Zwrot kosztów postępowania został przewidziany tylko w określonych przypadkach, tj. w razie uwzględnienia skargi (art. 200 P.p.s.a.) bądź umorzenia sądowego (art. 201 P.p.s.a.). Dlatego w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych podstaw do orzekania o kosztach, pomimo zgłoszonego wniosku o ich zasądzenie.