II SA/Op 181/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Wołczynie z dnia 26 września 2018 r., Nr XLIX/333/2018 w przedmiocie zmiany statutu gminy 1) stwierdza nieważność § 1 zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do § 13 ust. 1 uchwały zmienianej w zakresie słów: "lub Wiceprzewodniczący Rady. W przypadku nieobecności przewodniczącego rady, obowiązki przewodniczącego obejmuje wiceprzewodniczący" oraz w części odnoszącej się do § 19 ust. 2 zmienianej uchwały w zakresie słów: "lub z jego pisemnego upoważnienia - Wiceprzewodniczący", 2) zasądza od Gminy Wołczyn na rzecz Wojewody Opolskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Wojewodę Opolskiego jest część zapisów, jakie znalazły się w uchwale Rady Miejskiej w Wołczynie z dnia 26 września 2018 r., nr XLIX/333/2018 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Wołczyn. Wspomnianą uchwałą zmieniono w § 1 uchwałę Rady Miejskiej w Wołczynie z dnia 20 czerwca 2003 r., nr X/102/2003 (Dz. Urz. Województwa Opolskiego nr 63, poz. 1213) w zakresie obejmującym § 11, 13, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 22, 25, 30, 33, 36, 37 38, 39, 40, 41, 43, 44, 48 i 62b. W § 2 wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Wołczyna, natomiast w § 3 wskazano, że uchwała wchodzi w życie z po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego. Wojewoda domagał się stwierdzenia nieważności § 1 pkt 2 lit. a uchwały, nadającego nowe brzmienie § 13 ust. 1 zmienianego Statutu w zakresie słów "lub Wiceprzewodniczący Rady. W przypadku nieobecności przewodniczącego rady, obowiązki przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący" oraz § 1 pkt 7 uchwały, nadającej nowe brzmienie § 19 zmienianego Statutu w zakresie słów "lub z jego pisemnego upoważnienia – Wiceprzewodniczący". Wniósł ponadto o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu podniósł, że zakwestionowanymi zapisami przyznano wiceprzewodniczącemu rady kompetencje, których nie przewidują przepisy art. 19 ust. 2 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506), zwanej dalej: "u.s.g.". Wojewoda przypomniał, że art. 19 ust. 2 ustawy wskazuje, że zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. Tymczasem Rada Miejska w Wołczynie przyznała kompetencje do organizowania i prowadzenia prac rady na równi przewodniczącemu i wiceprzewodniczącemu. Taki zapis jest w ocenie Wojewody sprzeczny z przywołanym wyżej przepisem, gdyż wiceprzewodniczący może organizować i prowadzić prace rady gminy wyłącznie – w sytuacji gdy przewodniczący jest obecny i może sam wykonywać swoje obowiązki – jeżeli upoważni on wiceprzewodniczącego do wykonania określonego rodzaju zadań, w tym także prowadzenia obrad rady. Takie upoważnienie powinno zostać sformułowane na piśmie i dokładnie określać zakres zadań, które zostały przekazane wiceprzewodniczącemu do wykonania. W przypadku, gdy przewodniczący jest nieobecny i nie wyznaczył wiceprzewodniczącego do wykonywania zadań, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. Wojewoda podkreślił, że Rada nie miała kompetencji do modyfikacji zapisów ustawowych, a mimo to uregulowała sporną kwestię w ten sposób, że zrównała kompetencje przewodniczącego i wiceprzewodniczącego. Na podstawie tych zapisów wiceprzewodniczący mógłby samowolnie, bez upoważnienia przewodniczącego prowadzić i organizować pracę rady. W skrajnym przypadku mogłoby to doprowadzić nawet do paraliżu prac rady. Dodał, że z literalnej wykładni przepisu art. 20 ust. 1 u.s.g. wynika, że wyłączne prawo do zwoływania sesji rady gminy ma jej przewodniczący. Jedynie w sytuacji, gdy nie może on zwołać sesji rady, czynność ta może zostać wykonana w jego zastępstwie przez wyznaczonego przez niego wiceprzewodniczącego. Uchwały podjęte na sesji zwołanej przez osobę nieuprawnioną mogą zostać uznane za nieważne. Tymczasem Rada Miejska w Wołczynie dała Przewodniczącemu możliwość upoważnienia w każdym czasie Wiceprzewodniczącego do zwoływania sesji. Taki zapis stanowi bezprawną subdelegację kompetencji i stanowi istotne naruszenie prawa. W konsekwencji, poprzez zbyt szerokie uregulowanie określonej materii, skarżący, będący jednocześnie organem nadzoru, uznał, że doszło do naruszenia udzielonego przez ustawę upoważnienia w zakresie tworzenia przepisów wykonawczych, konkludując, że wydając akty będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej Polskiej na obszarze danej gminy (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) organ stanowiący gminy musi respektować zakres delegacji zawartej w aktach prawnych wyższego rzędu. Gmina Wołczyn wnosiła o oddalenie skargi oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, podnosząc w uzasadnieniu, że z § 10 ust. 3 Statutu Gminy Wołczyn wynika, że Rada Miejska wybiera tylko jednego Wiceprzewodniczącego, co powoduje, że zaskarżone zapisy powinny być tak interpretowane, że nie wyłączają stosowania art. 19 ust. 2 u.s.g., co oznacza, że spełniają też zasady poprawnej legislacji. Zakwestionowany zwrot z § 13 ust. 1 Statutu odpowiada treści § 19 ust. 2 u.s.g. i oczywistym jest, że Wiceprzewodniczący Rady jest uprawniony do organizowania i prowadzenia obrad rady tylko w przypadku nieobecności Przewodniczącego Rady albo w przypadku, gdy został do tego upoważniony przez Przewodniczącego. W przypadku obecności Przewodniczącego stosuje się art. 19 ust. 2 u.s.g., a kierowanie pracami Rady należy wyłącznie do niego i nie może w tym zakresie dojść do jakiejkolwiek kolizji uprawnień. Również w ocenie organu poprawny jest kwestionowany zapis § 19 ust. 2 Statutu, gdyż art. 19 ust. 2 u.s.g. wyraźnie stanowi w zdaniu drugim, że przewodniczący ma prawo przekazania swoich zadań wiceprzewodniczącemu rady gminy. Odnosi się to też do zwoływania sesji rady. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 poz. 1302 ze zm.) dalej w skrócie "P.p.s.a.", w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;. Na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze cyt. wyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nadal zwanej w skrócie u.s.g., stosownie do którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. (art. 91 ust. 1 zd. drugie u.s.g.). Nadzór nad działalnością gminną sprawuje Wojewoda na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 i art. 86 u.s.g.). Stosownie do treści art. 93 ust. 1 u.s.g., wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni od dnia ich doręczenia. Upływ tego terminu nie wyłącza jednak badania legalności takiej uchwały lub zarządzenia. Wojewoda może bowiem zaskarżyć je do sądu administracyjnego, który dokona ich kontroli co do zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 § 1 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Wołczynie z dnia 26 września 2018 r. stanowi niewątpliwie akt organu jednostki samorządu terytorialnego będący prawem miejscowym, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Nie została ona objęta rozstrzygnięciem nadzorczym. Skarga została wniesiona do Sądu w trybie cyt. art. 93 ust. 1 u.s.g. Z tego też względu skargę Wojewody Opolskiego uznać należało za dopuszczalną. Odnośnie do zasadności skargi dotyczącej uchwały w sprawie przyjęcia zmian Statutu Sąd zważył, że z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, iż przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 tej ustawy, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność. Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 101-102). W rozpoznawanej sprawie, Sąd zobowiązany był do zbadania przede wszystkim, czy zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej, ponieważ ustanowiona w art. 7 Konstytucji RP zasada legalności oznacza, że każde działanie organu władzy publicznej musi mieć oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Organy jednostek samorządu terytorialnego muszą ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym, wskazujący, iż naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Rację ma organ nadzoru i nie kwestionuje tego też skarżona Gmina, że w świetle przepisów ustawy o samorządzie gminnym, a to m.in. art. 3 ust. 1, art. 5 ust. 3, art. 18a ust. 5, art. 22 ust. 1, art. 23 ust. 2, art. 37a i art. 51 ust. 3, zakres przedmiotowy statutu obejmuje głównie zagadnienia ustrojowe, a więc sprawy związane z ustrojem gminy, organizacją wewnętrzną, czy też trybem pracy jej organów. Zauważyć przy tym należy, że kwestie związane z organizacją i funkcjonowaniem organów zostały uregulowane w przepisach u.s.g. i w zasadzie nie wymagają dostosowania w przepisach statutu. Z uwagi jednak na konieczność zapewnienia pewnej spójności i przejrzystości (czytelności) możliwe i dopuszczalne jest zamieszczenie w statucie tych regulacji ustawowych, pod warunkiem jednak, że nie zostanie zmienione ich brzmienie w sposób uniemożliwiający bądź utrudniający ich rozumienie, albo w sposób dopuszczający taką ich wykładnię, która byłaby sprzeczna z zasadniczą treścią regulacji ustawowej. Sąd podziela stanowisko organu, który dopatrzył się tego rodzaju nieprecyzyjności uchwałodawczej we wskazanych regulacjach znowelizowanego Statutu, w zakresie w jakim odnosi się on do podziału kompetencji pomiędzy Przewodniczącym a Wiceprzewodniczącym Rady Gminy w Wołczynie. I tak w zmienionym § 13 ust. 1 jego treść ujęto w dwóch zdaniach. Zdanie pierwsze od drugiego wyraźnie oddzielono. Treść tego zapisu przybrała brzmienie: "Pracę Rady Miejskiej organizuje oraz prowadzi jej obrady Przewodniczący Rady lub Wiceprzewodniczący Rady. W przypadku nieobecności przewodniczącego rady, obowiązki przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący". Zapis ten, podobnie jak każda inna regulacja aktu prawa miejscowego ma wymiar normatywny, a nie jedynie informacyjny. Skoro dla czytelności aktu Rada zdecydowała się na powtórzenie regulacji ustawowych, to zatem powinna dążyć do tego, by przyjęta treść przepisu powtarzającego te regulacje nie mogła być wykładana odmiennie niż wynika to z przepisów ustawy. Przy literalnym odczytaniu spornego przepisu Statutu nie można byłoby wydedukować, tak jak chce tego organ, że organizacja pracy rady i prowadzenie obrad należą do wiceprzewodniczącego pod warunkiem wyznaczenia go do tych zadań przez przewodniczącego. Zmienia to w sposób istotny treść regulacji ustawowej, która takiego upoważnienia w art. 19 ust. 2 zd. drugie jednoznacznie wymaga. Wywód odpowiedzi na skargę, że regulację § 13 ust. 1 statutu należy odczytywać w powiązaniu z odpowiednim zapisem u.s.g. nie może się ostać, gdyż przepisy statutu takiego odwołania się w tym zakresie nie zawierają, a odesłanie z § 80 Statutu dotyczy tylko spraw nieuregulowanych w Statucie. Kwestia organizacji pracy rady i prowadzenia jej obrad została w § 13 Statutu uregulowana, a wobec tego odesłanie z § 80 nie może tu mieć bezpośredniego zastosowania. W § 19 ust. 2 uregulowano sprawę zwoływania sesji Rady, przyjmując, że "Sesje zwołuje Przewodniczący Rady, lub z jego pisemnego upoważnienia – Wiceprzewodniczący". Pominięto w tym zakresie przewidziany przepisem art. 19 ust. 2 zd. trzecie przypadek nieobecności przewodniczącego rady, który zresztą został zaakcentowany w § 13 ust. 1 zd. drugie Statutu w odniesieniu do organizacji pracy Rady i prowadzenia jej obrad. Trafnie organ nadzoru zauważył, że omawiana regulacja pomija przypadek, w którym Przewodniczący jest nieobecny i nie został przez niego wyznaczony Wiceprzewodniczący do wykonywania zadań Przewodniczącego (art. 19 ust. 2 u.s.g.), co zresztą nie jest równoznaczne z upoważnieniem (§ 19 ust. 2 Statutu), które może mieć ograniczony zakres. Zauważyć należy również, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie przypominano, że w myśl art. 94 Konstytucji RP, ustawa stanowi zarówno podstawę wydania aktu prawa miejscowego, jak i określa jego granice przedmiotowe. Konsekwentnie też akcentowano, iż upoważnienie nie może opierać się na domniemaniu objęcia swym zakresem materii w nim niewymienionych i nie podlega wykładni rozszerzającej ani celowościowej. Oczywiste jest także, że akt prawa miejscowego nie może być sprzeczny z aktem ustawodawczym, z którego wynika delegacja i na podstawie którego został wydany. Kierując się powyższą normą konstytucyjną oraz wskazaniami Trybunału Konstytucyjnego w zakresie prawidłowego wykonania delegacji ustawowej, należy dojść do wniosku, że zawarcie w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego przepisów, które nie są dostatecznie jednoznaczne i nie opierają się wprost na brzmieniu odpowiednich przepisów ustawy, może stanowić podstawę stwierdzenia wadliwości naruszającej w sposób istotny prawo i powodującej konieczność stwierdzenia nieważności tego rodzaju zapisów kontrolowanej uchwały. Z przedstawionych wyżej względów, na mocy art. 147 § 1 P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 wyroku. Orzeczenie o kosztach uzasadniają przepisy art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.