II SA/Op 184/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Protokolant st. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi Gminy Komprachcice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 29 kwietnia 2022 r., nr IN.VII.743.25.2022.AB w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz Gminy Komprachcice kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Gminy Komprachcice (dalej jako "skarżąca") jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego (dalej jako "Wojewoda" bądź "organ nadzoru") z dnia 29 kwietnia 2022 r., nr IN.VII.743.25.2022.AB, stwierdzające nieważność uchwały Rady Gminy Komprachcice z dnia 28 marca 2022 r., Nr XLVII.262.2022, w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Komprachcice. Jak wynika z akt sprawy, zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.), zwanej dalej w skrócie: "u.s.g.", oraz art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p.", stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Komprachcice z dnia 28 marca 2022 r., Nr XLVII.262.2022, w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Komprachcice. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że kwestionowany akt narusza zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż został sporządzony w oparciu o Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Komprachcice przyjęte uchwałą Rady Gminy Komprachcice z dnia 14 grudnia 2016 r., Nr XXI.143.2016, zwane dalej "Studium", które jest nieaktualne z uwagi na zmianę z dniem 1 stycznia 2017 r. granic administracyjnych Gminy. Dalej organ nadzoru wskazał, że zmiana granic administracyjnych Gminy Komprachcice wymaga od jej władz określenia na nowo polityki przestrzennej, zmianie uległy bowiem zasadnicze dla tej polityki elementy: obszar i "stan ludnościowy". Studium nie określa kierunków rozwoju przestrzennego Gminy Komprachcice w oparciu o jej zmienione uwarunkowania rozwoju, nie może więc stanowić podstawy jakichkolwiek decyzji planistycznych w tym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji Wojewoda uznał, że stwierdzenie organu planistycznego o niesprzeczności planu (zmiany planu) ze Studium należy uznać za pozbawione jakiejkolwiek treści normatywnej. Organ nadzoru podkreślił, że nie kwestionuje faktu obowiązywania na terenie Gminy Komprachcice uchwały z 2016 r., ale to, że akt ten stanowi wciąż podstawę podejmowania decyzji planistycznych, pomimo swojej oczywistej nieaktualności. Zgodność planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego ze Studium to zgodność planu z polityką przestrzenną Gminy, a polityki tej Gmina Komprachcice nie posiada pomimo formalnego obowiązywania Studium. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Gmina Komprachcice, reprezentowana przez pełnomocnika, podniosła trojakiego rodzaju zarzuty obrazy prawa materialnego. Pierwszy zarzut obejmuje naruszenie art. 9 ust. 1, 3 i 4 u.p.z.p. poprzez uznanie przez organ nadzoru, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Komprachcice przyjęte uchwałą Rady Gminy Komprachcice Nr XXI.143.2016 z dnia 14 grudnia 2016 r. stanowi wciąż podstawę podejmowania decyzji planistycznych pomimo swej oczywistej nieaktualności w zakresie obszaru Gminy Komprachcice i jej stanu ludnościowego oraz poprzez uznanie, iż Gmina Komprachcice nie posiada polityki przestrzennej pomimo formalnego obowiązywania Studium. Drugi zarzut obejmuje naruszenie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 91 ust. 3 u.s.g. poprzez uznanie przez organ nadzoru, że uchwała narusza ustalenia Studium i poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń i nie wskazanie przez ten organ, które ustalenia i postanowienia Studium uchwała narusza oraz nie uzasadnienie w żaden sposób tego stanowiska, co uniemożliwia dokonanie oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia. Trzeci zarzut dotyczy naruszenia art. 32 w związku z art. 28 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że brak podęcia uchwały w sprawie aktualności Studium stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania studium, podczas gdy podjęcie uchwały w sprawie nieaktualności aktu planistycznego nie przesądza jeszcze o dezaktualizacji treści Studium oraz poprzez wejście przez organ nadzoru w kompetencje Wójta Gminy Komprachcice, Rady Gminy Komprachcice oraz gminnej komisji urbanistyczno-architektonicznej i uznanie, że Studium jest nieaktualne albowiem nie odzwierciedla aktualnych granic Gminy Komprachcice oraz jej stanu demograficznego i dlatego nie może stanowić podstawy podejmowania decyzji planistycznych. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej wskazał, że studium nie może obowiązywać poza granicami administracyjnymi gminy, która takie studium uchwaliła. Jeśli więc granice administracyjne gminy ulegną zmianie uchwała w sprawie studium traci moc w części dotyczącej terenu, który został wyłączony z obszaru granic administracyjnych gminy, zaś studium obowiązujące na terenie gminy, do której włączono nowy teren, wymagać będzie aktualizacji w kierunku wyznaczenia zasad polityki przestrzennej dla nowego terenu. Studium utraciło zatem moc w części dotyczącej terenu sołectw Chmielowice i Żerkowice zarówno w zakresie tego obszaru, jak i w zakresie zamieszkującej go ludności. Nie można zatem przyjąć, że Studium nie jest sporządzone w granicach administracyjnych Gminy Komprachcice i nie odzwierciedla jej stanu demograficznego. "Poprzez utratę mocy Studium na obszarze, który został wyłączony z granic administracyjnych Gminy Komprachcice z dniem 1 stycznia 2017 r. obecnie jest ono sporządzone dla aktualnych od w/w daty granic administracyjnych Gminy Komprachcice i jej aktualnego stanu ludnościowego". W dalszej kolejności pełnomocnik skarżącej wskazał, że uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego jest nieprawidłowe, gdyż nie wyjaśnia na czym - zdaniem organu - polega sprzeczność z prawem uchwały w stopniu na tyle istotnym, że warunkującym stwierdzenie jej nieważności. Organ nadzoru nie wskazał żadnego ustalenia Studium, które jego zdaniem uchwała narusza, a tym samym uniemożliwił skarżącej polemikę z tym stanowiskiem. W zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym organ nadzoru, poza poczynieniem abstrakcyjnych rozważań o konieczności uaktualnienia całości treści Studium, wielokrotnie powołuje się na dość ogólnikowe argumenty odnośnie braku spełnienia wymogów ustawowych. Organ wskazuje okoliczności faktyczne i prawne, które rzekomo zobowiązują skarżącą do kompleksowej aktualizacji Studium, ograniczył się de facto do wymienienia przepisów prawa, nie precyzując także jaka część uchwały z jakimi ustaleniami Studium jest niezgodna. Ponadto wskazano, że obowiązek podjęcia działań przewidzianych w art. 27 u.p.z.p. oznacza tylko tyle, że właściwy organ, w przypadku uchwały uznającej studium za częściowo nieaktualne, winien stosować tryb wynikający z tego przepisu, a więc procedować wykonując kolejno wszystkie czynności przewidziane dla uchwalenia tego aktu. Natomiast przepisy art. 9 ust. 1 i art. 11 u.p.z.p. nie kreują obowiązku zakreślonego terminem do podjęcia czynności mających na celu zmianę studium. Zmiana studium na podstawie art. 32 ust. 2 u.p.z.p. nie jest obowiązkowa. Redefinicja polityki przestrzennej jest bowiem jedynie uprawnieniem gminy, pozostawionym ocenie jej organów. Przy czym obowiązek podjęcia takiej uchwały musiałby być wyraźny i skonkretyzowany ze wskazaniem terminu, w którym rada gminy powinna podjąć taką uchwałę, aby możliwe było nadanie mu rangi obowiązku ustawowego W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, wniósł o oddalenie skargi. Argumentacja przedstawiona w skardze została podtrzymana przez pełnomocniczkę skarżącej w trakcie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach tak zakreślonej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej zwanej w skrócie "P.p.s.a.", kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W tym zakresie, dokonując oceny legalności Sąd bada, czy akt nadzoru, z uwagi na jego formę, treść rozstrzygnięcia, argumentację uzasadnienia i tryb wydania odpowiada przepisom prawa. Na zasadzie art. 148 P.p.s.a., uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, sąd uchyla ten akt. Natomiast brak podstaw do uwzględnienia skargi, stosownie do art. 151 P.p.s.a., skutkuje jej oddaleniem. Przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie stanowi rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 29 kwietnia 2022 r., którym stwierdzono nieważność uchwały Rady Gminy Komprachcice z dnia 28 marca 2022 r., Nr XLVII.262.2022, w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Komprachcice. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nadal zwanej w skrócie "u.s.g.", uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały organowi nadzoru. Stosownie do art. 98 ust. 1 u.s.g., rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu, do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Uwzględniając powyższe przepisy, dostrzec trzeba, że Wojewoda Opolski w dniu 25 kwietnia 2022 r. wszczął z urzędu postępowanie nadzorcze wobec uchwały Rady Gminy Komprachcice z dnia 28 marca 2022 r., Nr XLVII.262.2022, a samo rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 29 kwietnia 2022 r. wydane zostało z zachowaniem ustawowego terminu (doręczone w dniu 29 kwietnia 2022 r.). Spełnione zostały też wymogi dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej. Skarga dotyczy bowiem aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. i wniesiona została w przepisanym prawem terminie, a przed jej wniesieniem zachowano wymogi proceduralne, wynikające z art. 98 ust. 3 u.s.g., gdyż złożenie skargi poprzedzone zostało podjęciem przez Radę Gminy Komprachcice stosownej uchwały z dnia 25 maja 2022 r., Nr LI.279.2022, w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego. W § 2 ust. 2 tej uchwały przewidziano, że jej wykonanie powierza się Wójtowi Gminy Komprachcice. W przypadku sprawy zainicjowanej skargą jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru nad działalnością organów tej jednostki samorządu terytorialnego zakres przedmiotowy rozpoznania przez sąd administracyjny tego rodzaju sprawy bezpośrednio obejmuje ten akt nadzoru, ale pośrednio ocena zgodności z prawem dotyczy także aktu objętego postępowaniem nadzorczym. Akt ten pozostaje bowiem w granicach rozpoznania sprawy w rozumieniu art. 134 P.p.s.a. Sąd oddalając skargę, uznaje zasadność ingerencji nadzorczej, zaś uchylając akt nadzoru, pośrednio uznaje brak przesłanek do stwierdzenia nieważności zakwestionowanego aktu prawotwórczego. Przy rozpoznawaniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące aktu organu jednostki samorządu terytorialnego obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samego aktu (w zakresie rozstrzygnięcia nadzorczego), a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność owego aktu. Przedmiotem oceny sądu jest więc ustalenie, czy rzeczywiście uchwała Nr XLVII.262.2022 Rady Gminy Komprachcice z dnia 28 marca 2022 r. w sposób istotny narusza prawo. Zaznaczyć należy, że ani art. 148 P.p.s.a., ani przepisy u.s.g. nie określają podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. Mimo tego sąd musi dokonać kwalifikacji prawnej naruszenia prawa przez organ nadzoru. Biorąc pod uwagę treść art. 91 ust. 4 u.s.g., zgonie z którym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że naruszenie prawa przez organ nadzoru będzie polegało w szczególności na wadliwej ocenie legalności aktu organu jednostki samorządu terytorialnego zakwestionowanego aktem nadzoru, a więc błędnej interpretacji przez organ nadzoru normy prawnej przyjętej za podstawę aktu nadzoru. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 600/20 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), podstawą wyeliminowania takiego aktu z obrotu prawnego powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny, czy procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją RP oraz z ustawami. Jeżeli takich naruszeń brak, to należy uznać, że akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodny z prawem. Aby zatem uznać, że mamy do czynienia z niezgodnością zaskarżonego aktu z prawem należy znaleźć normę odniesienia , stanowiącą wzorzec właściwego (zgodnego z prawem zachowania), z którym to wzorcem zaskarżony akt jest sprzeczny. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nadal zwanej u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstową planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Jednocześnie, stosownie do art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Z uwagi na powyższe, niezgodność postanowień planu miejscowego z ustaleniami studium należy oceniać jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu. Jak wynika z lakonicznego uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, organ nadzoru stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Komprachcice z dnia 28 marca 2022 r., Nr XLVII.262.2022, w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Komprachcice, gdyż została ona podjęta w oparciu o Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Komprachcice przyjęte uchwałą Rady Gminy Komprachcice z dnia 14 grudnia 2016 r., Nr XXI.143.2016, która to uchwała, jakkolwiek formalnie obowiązuje, to jednak faktycznie jest nieaktualna z uwagi na zmianę z dniem 1 stycznia 2017 r. granic administracyjnych Gminy (wyłączenie sołectw Chmielowice i Żerkowice). Powołano przy tym treść art. 9 ust. 3 u.p.z.p., zgodnie z którym studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy. W ocenie Sądu organ nadzoru błędnie zarzucił naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jego zmiany) i błędnie przyjął, że Rada Gminy Komprachcice naruszyła art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez stwierdzenie, że zmiana planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego nie narusza ustaleń Studium. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy nie można - jak czyni to organ nadzoru - rozróżniać faktycznego i formalnego obowiązywania Studium. Wyłączenie z Gminy Komprachcice z dniem 1 stycznia 2017 r. sołectw Chmielowice i Żerkowice spowodowało, że jedynie na obszarze tych sołectw nie obowiązuje już Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Komprachcice przyjęte uchwałą Rady Gminy Komprachcice z dnia 14 grudnia 2016 r., Nr XXI.143.2016. Studium nadal obowiązuje na pozostałym wskazanym w nim obszarze Gminy Komprachcice. Objęta zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała Rady Gminy Komprachcice z dnia 28 marca 2022 r., Nr XLVII.262.2022, w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Komprachcice nie dotyczy jednak obszaru sołectw wyłączonych z terenu Gminy Komprachcice, lecz wsi Komprachcice, która nadal znajduje się na terenie Gminy. Sąd dostrzega, że, stosownie do treści art. 32 ust. 1-3 u.p.z.p., wójt (burmistrz, prezydenta miasta) dokonuje między innymi analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy a wyniki tej analizy, po uzyskaniu opinii gminnej komisji architektoniczno-urbanistycznej, przekazuje radzie gminy, która podejmuje uchwałę w sprawie aktualności studium i planów miejscowych, jednak jest to wyłączna kompetencja organów gminy. Zmiana granic administracyjnych gminy czy też zmiana liczby ludności gminy nie oznacza automatycznie konieczności podjęcia działań przewidzianych w art. 32 u.p.z.p. Skorzystanie lub nieskorzystanie z tej kompetencji w określonym momencie zależy bowiem od autonomicznej oceny tych organów opartej na okolicznościach faktycznych. ustawodawca nie określił terminu, w jakim rada gminy powinna podjąć uchwałę w sprawie przystąpienia do zmiany planu, nie określił również maksymalnego terminu przeprowadzenia procedury planistycznej, wskazując jedynie, że ma to nastąpić raz w toku kadencji. Brak takich ograniczeń jest oczywistą konsekwencją samodzielności gminy w podejmowaniu tego typu działań. Należy jednak podkreślić, że oceny potrzeby skorzystania ze wskazanej kompetencji i dokonania takiej swoistej aktualizacji nie może wyrażać organ nadzoru. Nieskorzystanie przez organy gminy z tej kompetencji może oznaczać czasowe legalne zaniechanie w tym zakresie i nie może być objęte postępowaniem nadzorczym. Niepodjęcie przez organy gminy działań przewidzianych w art. 32 u.p.z.p. nie stanowi naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niepodjęcie tych działań nie może rzutować na ocenę rady gminy co do zgodności projektu planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego (projektu zmiany tego planu) z ustaleniami obowiązującego studium wyrażaną w trybie art. 20 ust. 1 u.p.z.p., a w konsekwencji nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia nadzorczego opartego na zarzucie istotnego naruszenia prawa. W tych okolicznościach faktycznych należało uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania sądowego uzasadnia treść art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.