II SA/Op 185/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Kmiecik asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2005 roku sprawy ze skargi T. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Dwoma wnioskami z dnia 28 stycznia 2004r. i z dnia 9 lutego 2004r. T. R. zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w N. o przyznanie zasiłku okresowego albo okresowego specjalnego, ewentualnie zasiłku celowego albo celowego specjalnego. Wyjaśnił, iż na trwałe jest całkowicie niezdolny do pracy i do samodzielnej egzystencji, a środki z pomocy społecznej potrzebne są mu na pokrycie kosztów leczenia i zakupu leków oraz artykułów żywnościowych, utrzymanie mieszkania, a także pokrycie innych wydatków i opłat. Podał, że jest osobą samotną i utrzymuje się jedynie z renty, której wysokość wynosi 418,02 zł. Tymczasem stałe koszty jakie poniósł w grudniu 2003r. wyniosły 400,93 zł., natomiast w styczniu 2004 r. udało mu się zapłacić jedynie za energię elektryczną, telefon, leki oraz spłacić ratę za sprzęt gospodarstwa domowego, i z tego tytułu poniósł wydatki w łącznej kwocie 186,05 zł. Z powyższego – zdaniem T. R. – wynika, iż jego stały dochód nie pokrywa kosztów koniecznego utrzymania, brakuje mu bowiem środków pieniężnych na żywność, środki czystości oraz inne wydatki i opłaty. Ponadto nadmienił, iż dodatkowo musi spłacać zaciągnięte u opiekunki długi. Po zaktualizowaniu wywiadu środowiskowego i poinformowaniu strony o połączeniu wniosków w sprawie przyznania pomocy społecznej, Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w N., decyzją z dnia [...] udzielił T. R. pomocy w postaci zasiłku celowego w wysokości 40 zł. Organ stwierdził, iż wnioskujący o pomoc kwalifikuje się do jej otrzymania. Przyznał, że przyznana kwota stanowi minimalną pomoc, lecz szczupłość posiadanych środków finansowych i wzrastająca liczba osób kwalifikujących się do pomocy, zobowiązuje do takiego rozdysponowania pieniędzy, by zaspokoić potrzeby jak najszerszej grupy osób. Przyjęto zasadę, że zasiłek celowy w wyższej wysokości jest przyznawany rodzinom z dziećmi, osobom samotnie wychowującym dzieci, osobom które nie posiadają dochodu lub mającym niski dochód. Zasiłek celowy w niższej wysokości przyznawany jest w sytuacji gdy osoba samotna lub choćby jeden członek rodziny otrzymuje stały dochód i jest mała różnica pomiędzy dochodem faktycznym a kryterium dochodowym, ustalonym zgodnie z przepisami ustawy o pomocy społecznej. Wysokość zasiłku celowego dla rodzin wynosi do 300 zł., natomiast dla osób samotnych do 200 zł., w zależności od tego, na co zostanie przeznaczony zasiłek. Ponadto organ wyjaśnił, że w 2004r. otrzymał na realizację zadań własnych, w tym zasiłków celowych kwotę 214.500,00 zł. miesięcznie, stąd też przeciętna kwota zasiłków celowych dla rodzin o niskich dochodach wynosi 120 zł., a dla osób samotnych 80 zł. W odwołaniu od powyższej decyzji, powołując się na art. art. 2,3,10 ust. 2, 11 pkt 2 i 7, 25 ust. 1, 31 ust. 1 pkt 1,2 i 3 ustawy o pomocy społecznej, T. R. wniósł o jej zmianę lub uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Podniósł, że w lutym 2004 r. jego stałe opłaty przekroczyły kwotę 628,32 zł., które to wydatki odwołujący się poniósł przy wydatnej pomocy rodziny pracownicy OPS. Łączna kwota renty i przyznanego zasiłku wynosi 458,02 zł., zatem jest niższa od kryterium dochodowego, wynoszącego 461 zł. Aby spłacić zaciągnięty u opiekunki dług, T. R. zmuszony będzie zmniejszyć opłaty za czynsz mieszkaniowy, co w efekcie może doprowadzić do eksmisji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., po rozpatrzeniu złożonego w terminie odwołania i po uzupełnieniu postępowania dowodowego w zakresie różnych form pomocy jaką objęto T. R., wydało w dniu [...] decyzję, którą utrzymano w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy, powołując się na treść art. art. 1, 2 ust. 1 i 2, 2 a ust. 1 pkt 2 i ust. 2, 3 pkt 2-11 oraz art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, potwierdził stanowisko organu pierwszej instancji o spełnieniu przez T. R. ustawowych przesłanek uprawniających go do świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że poza zasiłkiem stałym – na decyzję o przyznaniu świadczenia z pomocy społecznej mają wpływ nie tylko potrzeby osoby ubiegającej się o pomoc, lecz także rozmiar środków finansowych, jakimi dysponuje Ośrodek i liczba osób uprawnionych do uzyskania pomocy. Kolegium uznało, iż organ pierwszej instancji, ustalając w zaskarżonej decyzji kwotę przyznanego świadczenia, nie naruszył zasad uznania administracyjnego, bowiem oparł się na dodatkowych, uzasadnionych względami społecznymi preferencjach, zgodnie z którymi świadczenia w wyższych kwotach przyznaje się rodzinom z dziećmi, osobom samotnie wychowującym dzieci, nieposiadającym dochodu lub o bardzo niskim dochodzie. Z uwagi na ściśle określoną ilość środków finansowych jakimi dysponuje Ośrodek i przy uwzględnieniu powyższych zasad przyznawania pomocy, przeciętna wysokość zasiłków celowych dla rodzin wyniosła 120 zł., a dla osób samotnych 80 zł. Kolegium wzięło pod uwagę, że oprócz przyznanego T. R. zasiłku celowego, strona korzysta również z innych form pomocy społecznej, czyli posiłków, których koszt wyniósł w lutym 2004 r. -121,80 zł. oraz bezpłatnych usług opiekuńczych, przyznanych w ilości 92 godzin miesięcznie, począwszy od 1 stycznia do 31 marca 2004r. W tej sytuacji uznano, że wielkość pomocy udzielonej stronie w lutym 2004r. przekroczyła średnią wysokość zasiłku, wynoszącą 80 zł. Na koniec dodano także, że T. R. otrzymał w styczniu 2004r. zasiłek celowy w wysokości 40 zł. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego T. R. wniósł o zmianę decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego lub jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący zarzucił, że organ odwoławczy, biorąc pod uwagę wydatki poniesione w grudniu 2003 r., nie uwzględnił faktu spłaty wcześniejszych wydatków, z listopada 2003 r., w wysokości 558,16 zł., oraz potrzeb strony w zakresie kupna artykułów żywnościowych oraz środków czystości i higieny osobistej. Ponadto odstąpiono od ustalenia źródeł, z których skarżący pokrył wydatki w styczniu i lutym 2004 r. nie poddano także ocenie charakteru tych wydatków. Organ nie uwzględnił potrzeby spłaty przez stronę długu zaciągniętego u opiekunki OPS oraz ewentualnego zadłużenia z tytułu opłat czynszowych, co może doprowadzić do eksmisji z mieszkania. Dalsze zarzuty dotyczyły: braku uwzględnienia okoliczności, że skarżący jest osobą całkowicie niezdolną do pracy oraz samodzielnej egzystencji, błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie liczby godzin usług opiekuńczych w poszczególnych miesiącach, pominięcia faktu, że przyznana pomoc w formie posiłków nie obejmuje wyżywienia w sobotę i niedzielę, oraz wadliwego uznania, że kwota 40 zł. zrefunduje wydatki na leki oraz konieczne koszty utrzymania. Ponadto T. R. uważa, że środki finansowe z OPS są malwersowane, natomiast działania organu pierwszej instancji niekierowane są na moralne, psychiczne i fizyczne znęcanie się nad jego osobą. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie, powołując się na szczegółowe omówienie aspektów prawnych i faktycznych sprawy w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśniono, że sprawa usług opiekuńczych nie stanowiła przedmiotu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga T. R. nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i miedzy tymi organami, a organami administracji rządowej (§1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.- zwanej dalej p.s.a.). W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu (art. 151 p.s.a.). Na wstępie wyjaśnić należało kwestię formalną, związaną z ustaleniem, o które ze świadczeń pomocy społecznej wystąpił T. R. Skarżący wnioskował o przyznanie zasiłku okresowego albo specjalnego, ewentualnie zasiłku celowego albo celowego specjalnego. Pozostawił zatem organom administracji prawo wyboru właściwego świadczenia pomocowego, wskazując jednocześnie, iż środki z pomocy społecznej są mu potrzebne na zaspokojenie potrzeb bytowych, w tym m.in. kosztów utrzymania mieszkania, leczenia i zakupu leków oraz artykułów żywnościowych. W tej sytuacji organy prawidłowo oceniły zakres żądania T. R. i przyjęły, że katalog zgłoszonych potrzeb uzasadnia rozpatrzenie wniosku w kierunku przyznania zasiłku celowego. Zgodnie bowiem z treścią art. 32 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej, zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności ma pokrycie kosztów leków i leczenia, remontu mieszkania, opału, odzieży, pobytu dziecka w żłobku lub przedszkolu, a także kosztów pogrzebu. Poprzez użycie sformułowania "w szczególności", ustawodawca dopuścił sytuację przyznania zasiłku celowego także z uwagi na konieczność zaspokojenia innych niż wskazane przepisem potrzeb bytowych, do których niewątpliwie należy zaliczyć wydatki na żywność oraz utrzymanie mieszkania. Marginalnie już tylko można dodać, że przyznanie skarżącemu zasiłku celowego nie pozbawia go możliwości ubiegania się o inne formy pomocy, przewidziane przepisami ustawy o pomocy społecznej. Przechodząc do kontroli legalności zaskarżonej decyzji podnieść należy, iż odpowiada ona wymogom prawa. Rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądza cytowany już wcześniej art. 32 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten bowiem upoważnia, a nie obliguje, organ do przyznania tej formy pomocy. Działanie w ramach uznania administracyjnego oznacza załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, i możliwościami organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Stosownie do treści art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, celem pomocy społecznej jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwienie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka, jednakże według postanowień ust. 4 tego przepisu, potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Przytoczona regulacja wskazuje wyraźnie, iż organy świadczące pomoc społeczną kierują się w swym działaniu nie tylko celami o jakich mowa w ustawie o pomocy społecznej, lecz także mają na względzie realne możliwości udzielenia pomocy wszystkim potrzebującym, które zależą od wysokości posiadanych środków finansowych. W ramach kontroli legalności zaskarżonej decyzji, wydanej w ramach tzw. uznania administracyjnego, rzeczą Sądu było rozważenie, czy w procesie dochodzenia do tej decyzji właściwy organ uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających wpływ na podjęte rozstrzygnięcie oraz, czy w granicach swojego uznania wykazał w sposób dostateczny, iż udzielona pomoc T. R. w wysokości 40 zł. wynika z faktycznych możliwości płatniczych Ośrodka. W przedmiotowej sprawie organy obu instancji, stosownie do wymogów art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a., zebrały i rozpatrzyły w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy. Kierując się celami ustawy o pomocy społecznej, a także okolicznościami wymienionymi w art. 3 ustawy o pomocy społecznej, mając równocześnie na względzie dochód uzyskiwany przez T. R. oraz kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, jaką jest skarżący (461 zł.). Organ pierwszej i drugiej instancji prawidłowo uznał, że strona spełnia wszystkie wymagane prawem przesłanki do przyznania jej zasiłku celowego. Nie stwierdzono, by którykolwiek z wydatków wskazanych przez skarżącego nie stanowił potrzeby bytowej, o której mowa w art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. W tej sytuacji za nieuzasadniony należało uznać zarzut, iż w postępowaniu administracyjnym nie wyjaśniono charakteru poniesionych wydatków, źródeł z jakich zostały pokryte oraz faktycznych potrzeb skarżącego w zakresie wyżywienia. Wbrew twierdzeniu T. R. organy uwzględniły fakt, iż jest on osobą samotną, niezdolną do pracy i samodzielnej egzystencji, skoro zakwalifikowały skarżącego do udzielenia tej formy pomocy. Nie można też zapominać i o tym, że właśnie ustalenia poczynione w tym zakresie przesądziły o objęciu strony także pomocą w postaci posiłków oraz usług opiekuńczych. Niesłuszny jest w końcu zarzut, jakoby organy uznały, że przyznana kwota 40 zł. zrefunduje w pełni wydatki na leki oraz konieczne koszty utrzymania. W decyzjach administracyjnych wyraźnie stwierdzono, że wysokość przyznanego zasiłku jest uwarunkowana ograniczonymi możliwościami finansowymi Ośrodka. Podano, że liczba osób uprawnionych do pomocy jest duża, tymczasem środki w wysokości 214.500 zł miesięcznie, przeznaczone na realizację wszystkich zadań własnych, nie wystarczają na pokrycie całości zgłaszanych potrzeb. Dlatego też słusznie przyjęto dodatkowe kryteria, które preferują poszczególne kategorie osób. I tak, zasiłek celowy w wyższej wysokości jest przyznawany rodzinom z dziećmi, osobom samotnie wychowującym dzieci a także osobom, które nie posiadają dochodu lub mają niski dochód. Natomiast zasiłek celowy w niższej wysokości przyznawany jest w sytuacji gdy osoba samotna lub choćby jeden z członków rodziny otrzymuje stały dochód, i jednocześnie jest mała różnica pomiędzy dochodem faktycznie uzyskiwanym a kryterium dochodowym, ustalonym zgodnie z art. 4 ustawy o pomocy społecznej. Z uwagi, z jednej strony, na szczupłość środków finansowych, z drugiej zaś, na znaczną liczbę osób uprawnionych do objęcia pomocą, przeciętna kwota zasiłków celowych dla rodzin o niskich dochodach wyniosła 120 zł., a dla osób samotnych 80 zł. Opierając się na zgromadzonym materiale dowodowym uznać należało, że łączna pomoc przyznana T. R. przekracza wskazane powyżej wartości. Jak słusznie dowodził organ odwoławczy, składają się na nią, oprócz przyznanego zasiłku w wysokości 40 zł., także pomoc w postaci posiłków, których koszt wyniósł w lutym 2004r. – 121,80 zł., oraz bezpłatne usługi opiekuńcze, które przyznano skarżącemu od 1 stycznia do 31 marca 2004r. Niezależnie od powyższego na uwagę zasługuje fakt, iż także w styczniu 2004r. objęto skarżącego dodatkową pomocą, przyznając mu świadczenie w wysokości 40 zł. Zważywszy na powyższe Sąd nie stwierdził, by załatwiając przedmiotową sprawę, organy przekroczyły granice uznania administracyjnego. Dokonano prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego a także w sposób dostateczny udowodniono, iż posiadane środki finansowe nie pozwoliły na uwzględnienie żądania w wyższej wysokości, przy czym w sposób czytelny przedstawiono kryteria, jakimi organ kierował się przy przyznaniu pomocy. Organ odwoławczy uzupełnił postępowanie odwoławcze, powołując się na wszystkie formy pomocy, z której korzysta T. R., tak więc strona postępowania administracyjnego mogła zapoznać się z całością ustaleń faktycznych oraz z pełną argumentacją prawną rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy uprawniony jest pogląd, że zaskarżona decyzja odpowiada także wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na względzie, po myśli art. 151 p.s.a., należało skargę oddalić. Na marginesie wyjaśnić skarżącemu trzeba, iż podnoszone przez niego okoliczności dotyczące wymiaru usług opiekuńczych nie były przedmiotem badania Sądu, jako, że nie pozostają w związku z przedmiotową sprawą. Natomiast wyjaśnienie, czy w istocie dochodzi do malwersacji środków pomocowych, pozostaje poza kompetencjami Sądu.