II SA/Op 185/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy Kędzierzyn-Koźle na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 13 marca 2019 r., nr IN.I.743.13.2019.MW w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia odrzucić skargę. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Gminę Kędzierzyn-Koźle jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 13 marca 2019 r., nr IN.I.743.13.2019.MW, stwierdzające nieważność uchwały Rady Miasta Kędzierzyna-Koźla z dnia 31 stycznia 2019 r., V/41/19, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 15 maja 2019 r. wezwano pełnomocnika strony skarżącej radcę prawnego M. M., który wniósł skargę w sprawie - do usunięcia w terminie 7 dni od dnia doręczenia niniejszego wezwania, braków formalnych skargi, przez nadesłanie uchwały Rady Miasta Kędzierzyna-Koźla stanowiącej podstawę do wniesienia skargi na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 13 marca 2019 r., nr IN.I.743.13.2019.MW. Jednocześnie Sąd poinformował, że do skargi nie została załączona taka uchwała, lecz załączono uchwałę z dnia 28 marca 2019 r., nr VII/78/19, w przedmiocie udzielenia pełnomocnictwa radcy prawnemu L. D. do złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 27 lutego 2019 r., nr PN.III.4131.1.26.2019.CW. Opisane wezwanie zawierało pouczenie, że nieusunięcie braków formalnych skargi w terminie spowoduje odrzucenie skargi na zasadzie art. 58 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.) - zwanej dalej: "P.p.s.a." W odpowiedzi na powyższe, do akt sprawy przesłano odpis uchwały Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle z dnia 28 marca 2019 r., nr VII/77/19, udzielającej pełnomocnictwa radcy prawnemu M. M. do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, na rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 13 marca 2019 r., nr IN.I.743.13.2019.MW, stwierdzające nieważność uchwały Nr V/41/19 Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. W pierwszej kolejności Sąd zobowiązany jest do zbadania z urzędu dopuszczalności skargi ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.) - zwanej dalej: "P.p.s.a." Badając dopuszczalność skargi wniesionej w niniejszej sprawie, należy ponadto uwzględnić, że zgodnie z treścią art. 98 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, z późn. zm.) - zwanej dalej: "u.s.g.", rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 u.s.g. i art. 97 ust. 1 u.s.g., a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia (ust. 1). Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (ust. 3). Na tle powołanej regulacji prawnej przyjąć należy, że wskazana w art. 98 ust. 3 u.s.g. uchwała jest niewątpliwie materialnoprawną przesłanką do wniesienia skargi, stanowiącą upoważnienie do podejmowania czynności prawnych zmierzających do uchylenia lub pozbawienia znaczenia prawnego rozstrzygnięcia organu nadzoru. Celem powyższego przepisu jest zapewnienie takiego stanu rzeczy, że przed wniesieniem skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze organ gminy, którego akt został unieważniony, podejmie wewnętrzne rozstrzygnięcie, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem nadzorczym i żąda rozpatrzenia sprawy przez sąd administracyjny. Uchwała ta, może zatem zostać podjęta albo jako uchwała w sprawie skierowania skargi do sądu administracyjnego i następnie może zostać wykonana przez upoważniony do tego organ lub osobę. Może również zostać podjęta jako uchwała zatwierdzająca już wniesioną przez wójta skargę na akt nadzoru. W orzecznictwie, utrwalonym na tle art. 98 ust. 1 i 3 u.s.g. podkreśla się, że przywołany przepis nie ustanawia terminu do podjęcia uchwały lub zarządzenia, co nie wyklucza podjęcia stosownej uchwały w tym przedmiocie po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, a to z kolei skutkuje stwierdzeniem, że skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze, wniesiona przed podjęciem uchwały lub wydaniem stosowanego zarządzenia, nie może zostać odrzucona, jeżeli w późniejszym terminie taki akt zostanie uchwalony i przekazany do sądu administracyjnego (por. postanowienia: Sądu Najwyższego z dnia 9 kwietnia 1992 r., sygn. akt III ARN 13/92, opubl. System Informacji Prawnej LEX nr 10908; z dnia 7 lipca 1994 r., sygn. akt III ARN 42/94, opubl. OSNP1994 nr 9, poz.138; z dnia 5 października 1994 r., sygn. akt III ARN 53/94 i z dnia 21 września 1994 r., sygn. akt II ARN 43/94 - opubl. OSNP1994 nr 12, poz. 186 i 185, a także Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 290/05, opubl. OSP 2007, nr 1, poz. 6). Jako określenie terminu granicznego podjęcia i złożenia uchwały w sądzie wskazuje się z kolei, wydanie orzeczenia rozstrzygającego o zasadności skargi bądź innego orzeczenia kończącego postępowanie (por. postanowienia NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 106/12, z dnia 5 lipca 2016, sygn. akt I OSK 1272/16, z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2450/10). Wobec przedstawionych wywodów stwierdzić należy, że skarga, nawet wniesiona do sądu administracyjnego przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego w przewidzianym w art. 98 ust. 1 u.s.g. 30-dniowym terminie, nie może zostać uznana za wniesioną skutecznie, jeżeli nie została podjęta uchwała organu uchwałodawczego tej jednostki o skierowaniu skargi do sądu. Wniesienie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze bez uchwały rady gminy o wniesieniu skargi, uznać należy zatem za wniesienie skargi bez uzyskania wymaganego przepisem prawa stanowiska właściwego organu gminy. Sąd może przy tym wezwać skarżącą gminę do nadesłania wymaganej uchwały w zakreślonym terminie (por. szerzej postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 25 września 2014 r., sygn. akt II OSK 2527/14; z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2450/10). Sytuacja taka zaistniała w niniejszej sprawie, bowiem uprawniona do wniesienia skargi Gmina Kędzierzyn-Koźle zaskarżając rozstrzygnięcie nadzorcze, nie przedłożyła uchwały Rady Miasta, o której mowa w art. 98 ust. 3 u.s.g., jak również nie nadesłała takiej uchwały pomimo wezwania Sądu, które zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącej w dniu 20 maja 2019 r. (por. k-16 akt). Podkreślenia przy tym wymaga, że za spełnienie wymogu z art. 98 ust. 3 u.s.g., nie można uznać uchwały Rady Miasta Kędzierzyna-Koźla z dnia 28 marca 2019 r., Nr VII/77/19, przedłożonej na wezwanie tut. Sądu przez pełnomocnika Gminy Kędzierzyn-Koźle. Wprawdzie ostatnio wskazaną uchwałą, Rada Miasta Kędzierzyna-Koźla udzieliła pełnomocnictwa radcy prawnemu M. M. do złożenia w imieniu Rady Miasta Kędzierzyna-Koźla skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 13 marca 2019 r., nr IN.I.743.13.2019.MW (§ 1 uchwały), czyli aktu stanowiącego przedmiot niniejszej sprawy. Jednakże, w ocenie Sądu, charakter prawny uchwały nie spełnia wymogów stawianych aktowi, o jakim mowa w przywołanym art. 98 ust. 3 u.s.g. Na przyjęcie takiego poglądu wpływ miała ocena treści uchwały, podstawy prawnej jej podjęcia oraz systematyka tego aktu. Przede wszystkim zatem, analizowana uchwała została podjęta na zasadzie art. 18 ust. 1 u.s.g. stanowiącego ogólno-kompetencyjną normę dla rady gminy do podejmowania uchwał w sprawach pozostających w zakresie działania gminy, a także na zasadzie art. 28 § 1 P.p.s.a. Stosownie do ostatnio przywołanego przepisu art. 28 § 1 P.p.s.a., osoby prawne oraz jednostki organizacyjne mające zdolność sądową dokonują czynności w postępowaniu przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu. W podstawie prawnej uchwały nie wskazano zatem przedmiotowego art. 98 ust. 3 u.s.g. Dodatkowo, wykładnia gramatyczna wprost wskazuje, że przedmiotowa uchwała upoważnia jedynie fachowego pełnomocnika do dokonania konkretnej czynności polegającej na "złożeniu w imieniu Rady Miasta Kędzierzyna-Koźle skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze" (por. § 1 zd. drugie i trzecie uchwały). W treści uchwały brak jest jednoznacznego stwierdzenia o wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, czy zatwierdzeniu już podjętych działań wniesienia skargi. Zauważyć przy tym należy, że oświadczenie o podanej treści składane jest - w świetle art. 98 ust. 3 u.s.g., w imieniu Gminy, którą reprezentują uprawnione do tego organy. Zatem w tym zakresie organ stanowiący Gminy (w niniejszym przypadku: Rada Miasta Kędzierzyna-Koźla) decydując o wniesieniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze nie działa we własnym imieniu, lecz na rzecz Gminy (por. np. postanowienie NSA z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 130/19). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że wniesienie skargi na zaskarżony akt nadzoru dotyczący uchwały organu stanowiącego gminy, dzieli się niejako na dwa etapy (czynności). Pierwszy etap to wniesienie skargi do sądu administracyjnego, wymagające podjęcia przez radę gminy stosownej uchwały w sprawie zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia nadzorczego. Drugi etap, to upoważnienie przez radę gminy odpowiedniego podmiotu do wykonania podjętej uchwały (por. postanowienie NSA z dnia 12 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2253/18). Dlatego też, upoważnienie w opisywanej uchwale konkretnie wskazanego podmiotu do wniesienia skargi, wskazuje na realizację drugiego z opisanych wyżej etapów (czynności) zmierzających do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego i w istocie stanowi szczególne pełnomocnictwo do działania przed tut. Sądem. Nadesłana uchwała posiada charakter procesowy, dający podstawę do działania w imieniu Rady Miasta Kędzierzyna-Koźla i jest realizacją określonych w P.p.s.a. wymogów proceduralnych. Daje podstawę do dokonania wszelkich czynności związanych z wniesieniem skargi, lecz nie realizuje celu wynikającego z art. 98 ust. 3 u.s.g. Zabrakło w niej bowiem spełnienia przesłanki materialnoprawnej do wniesienia skargi, w postaci jednoznacznego stwierdzenia o wniesieniu skargi działającej w imieniu jednostki samorządu terytorialnego - Rady Miasta Kędzierzyna-Koźla. Podkreślenia jednocześnie wymaga, że tut. Sąd podziela pogląd wyrażany przez sądy administracyjne, że prawo do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego powinno być interpretowane w sposób najszerzej uwzględniający prawo organu jednostki samorządu terytorialnego do zbadania przez sąd administracyjny legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, skoro prawo to wynika wprost z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, w szczególności w aspekcie zapewnienia samodzielności jednostek samorządu terytorialnego wobec organu administracji rządowej, które sprawują nadzór nad samorządem z punktu widzenia legalności, poprzez zapewnienie im w jak najszerszy sposób prawa do Sądu i kwestionowania zasadności podejmowanych środków nadzoru (por. np. postanowienie NSA z dnia 29 marca 2019 r., sygn. akt I GSK 299/19). Jednakże zdaniem Sądu, nie można tracić z pola widzenia faktu, że samorząd terytorialny (organy gminy) zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP, uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej oraz wykonuje przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych, we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Jedną z podstawowych dziedzin działalności organów gminy, a także przejawu ich samodzielności i niezależności, jest niewątpliwie możliwość tworzenia na obszarze danej jednostki samorządowej przez jej organ stanowiący - prawa w formie uchwał. Uchwała rady gminy jest formą wyrażania woli lub prezentowania merytorycznego stanowiska w sprawach zastrzeżonych ustawowo do jej właściwości. Uchwała jest tą formą, w której rada wypowiada się, realizując swoje ustawowe kompetencje wynikające w szczególności z art. 18 ust. 2 u.s.g. oraz z przepisów materialnego prawa administracyjnego. Forma uchwały jako sposób wypowiadania się rady w sprawach wynikających z przepisów materialnego prawa administracyjnego jest jedynym sposobem uzewnętrzniania stanowiska rady, nawet jeśli nie wynika to wprost z przepisu prawa (por. A. Wierzbica, Komentarz do art. 14 ustawy o samorządzie gminnym, LEX, stan prawny: 15.02.2018). W kontekście powyższych uwag wynika zatem szczególny obowiązek zachowania przez organy stanowiące samorządu terytorialnego dbałości o przejrzystość i jednoznaczność form wypowiadania się oraz uzewnętrzniania swojej woli. Zdaniem Sądu, skoro podstawą do wniesienia skargi z art. 98 ust. 3 u.s.g. jest uchwała organu, który podjął uchwałę albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze, to brak uchwały stanowiącej podstawę wniesienia skargi, który nie został uzupełniony do czasu podjęcia przez sąd orzeczenia, stoi na przeszkodzie do rozpoznania niniejszej skargi, czyniąc ją niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. O powyższym Sąd orzekł w sentencji.