II SA/Op 189/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia WSA Grażyna Jeżewska (spr.) Protokolant: Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2007 r. sprawy ze skargi L. S. na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie 1) stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Pismem z dnia 27 listopada 2006 r. L. S., działając przez pełnomocnika J. S. wniosła skargę do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na inż. L. D., upr. bud. Nr [...], zarzucając mu niestaranny nadzór inwestorski przy budowie budynku mieszkalnego przy ul. [...] w O., a w szczególności naruszenie art. 25 i art. 26 Prawa budowlanego. Wniosła także skargę na J. S., zarzucając również jemu niestaranność w kierowaniu ww. budową poprzez naruszenie art. 22 pkt 7, 8 i 9 Prawa budowlanego. Wskazała, że wymienione osoby naruszyły także przepisy ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów, a w szczególności art. 41 pkt 1 oraz pkt 2. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że opierając się na ww. przepisach oraz na rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 31 października 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania dyscyplinarnego w stosunku do członków samorządów zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów złożyła skargę na wymienione osoby do Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej Opolskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa w Opolu w dniu 12 grudnia 2005 r. Wskazała, że wszczęte postępowanie skargowe przed organami samorządu zawodowego zakończyło się umorzeniem postępowania wyjaśniającego. Skierowała zatem sprawę do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego, ponieważ w uzasadnieniu postanowienia organu samorządu zawodowego stwierdzono, że w sprawie ma zastosowanie art. 95, art. 97 oraz art. 98 Prawa budowlanego. Zwróciła uwagę na błędność obu postanowień organów samorządu zawodowego podkreślające, że istota konfliktu pomiędzy nią a Spółdzielnią Mieszkaniową ma charakter czysto techniczny, spór dotyczy jakości tynków. Zaakcentowała, że jej racje potwierdziło orzeczenie techniczne opracowane przez rzeczoznawcę budowlanego inż. S. S., które nie zostało uwzględnione przez organy samorządu zawodowego. Wniosła o zbadanie jej sprawy i podjęcie ewentualnych kroków prawnych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu postanowieniem z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art. 66 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.- zwaną dalej K.p.a.), po zapoznaniu się z powyższym pismem L. S. zawierającym zarzuty niestarannego pełnienia samodzielnych funkcji w budownictwie przez wskazane osoby, zwrócił podanie wnoszącej. Stwierdził, że z treści pisma z 27 listopada 2006 r. oraz dołączonych do niego załączników wynika, że przedmiotem sporu jest nienależyte wykonanie umowy zawartej pomiędzy Spółdzielnią Mieszkaniową [...] w O. a L. S. Spółdzielnia bowiem zobowiązała się wybudować i ustanowić na rzecz L. S. odrębną własność lokalu mieszkalnego, jednak strony nie osiągnęły porozumienia co do terminu wydania lokalu, kosztów prac wykończeniowych oraz kwoty należnego czynszu. Zdaniem organu, kwestie te należą do spraw cywilnoprawnych i są rozstrzygane przez sądy powszechne. W tym stanie rzeczy, organ uznał, że w sprawie ma zastosowanie art. 66 § 3 K.p.a., według którego jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sad powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Poza tym podniósł, iż zastrzeżenia dotyczące sposobu wykonywania obowiązków przez osoby sprawujące samodzielne funkcje w budownictwie (kierownika budowy, inspektora nadzoru inwestorskiego) nie mogą być rozpatrywane przez organ nadzoru budowlanego. Prace wykończeniowe, związane z estetyką lokalu, nie stanowią robót budowlanych i nie podlegają regulacją Prawa budowlanego. Z tego względu ocena tych prac dokonana przez kierownika budowy i inspektora nadzoru inwestorskiego nie może być weryfikowana w trybach administracyjnych. W zażaleniu na powyższe postanowienie L. S. nie zgodziła się z rozstrzygnięciem organu. Zarzuciła, że w postanowieniu nie odróżniono przyczyny od skutku. Wskazała, że w skargach do organów samorządu zawodowego podnoszono przede wszystkim złą jakość tynków, jako praprzyczynę odpowiedzialności zawodowej wskazanych osób. Ponownie powołała się na uzasadnienie postanowienia Krajowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej wykazując, iż argumentacja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest sprzeczna z tam zaprezentowanym stanowiskiem. Nadto w ocenie skarżącej, Spółdzielnia Mieszkaniowa w toczącym się sporze cywilnym, powołując się na uzyskane pozwolenie na użytkowanie budynku wydane przez organ nadzoru budowlanego, jako dowód w sprawie - że budynek nie ma wad - nadużywa autorytetu organu nadzoru do maskowania zaniedbań kierownika budowy i inspektora nadzoru inwestorskiego. Skarżąca nadto zwróciła się do organu o ustosunkowanie się do pkt 7 uzasadnienia Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej stwierdzającego że "skoro budynek został przekazany do eksploatacji, czynności wynikające z Ustawy Prawo budowlane musiały zostać spełnione, gdyż inaczej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dopuściłby budynku do użytkowania", ponieważ również Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej, użył w sposób niedopuszczalny, autorytetu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu postanowieniem z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118), po rozpatrzeniu zażalenia L. S., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, przywołując stan faktyczny sprawy ustalony przez organ pierwszoinstancyjny, iż pismo L. S. w którym poskarżyła się L. D. i J. S., którzy jej zdaniem, niedopełniali obowiązków inspektora nadzoru inwestorskiego i kierownika budowy, nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wywiódł, że niespełnianie lub niedbałe spełnianie obowiązków przez osoby pełniące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie stanowią przesłankę odpowiedzialności zawodowej (art. 95 pkt 4 Prawa budowlanego), lecz organy nadzoru budowlanego nie są właściwe do orzekania w sprawach odpowiedzialności zawodowej. W sprawach odpowiedzialności zawodowej w budownictwie orzekają organy samorządu zawodowego, zaś organ nadzoru budowlanego może jedynie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego skierować wniosek w sprawie odpowiedzialności zawodowej (art. 97 ust. 1 Prawa budowlanego). Stwierdził, że postępowanie wyjaśniające organu nadzoru poprzedzające wniosek w sprawie odpowiedzialności zawodowej nie jest postępowaniem administracyjnym. Powołując się na treść art. 1 pkt 1 K.p.a. wskazał, iż ewentualny wniosek kończący to postępowanie, nie rozstrzyga o prawach ani obowiązkach w sprawie indywidualnej. Zatem nie można zwracać się do organu nadzoru budowlanego o wszczęcie postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej o wystąpienie przez ten organ z takim wnioskiem, w rozumieniu przepisów K.p.a. Powyższe rozważania prawne doprowadziły organ odwoławczy do konstatacji, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie jest organem właściwym do ukarania kierownika budowy i inspektora nadzoru inwestorskiego. Następnie wywiódł, że skoro organu właściwego do rozpatrzenia skargi nie można było ustalić, gdyż postępowanie w sprawie odpowiedzialności zawodowej wszczyna się na wniosek organu nadzoru budowlanego lub organu samorządu zawodowego L. S. nie była podmiotem uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem w sprawie odpowiedzialności zawodowej. Nadto organ odwoławczy stwierdził, że jeżeli stan lokalu nie odpowiada ustaleniom zawartym w umowie, to skarżąca swoich racji z tytułu "usterek" może dochodzić wyłącznie na drodze cywilnej. Zdaniem organu, nielogiczne wydaje się kierowanie roszczeń bezpośrednio wobec kierownika budowy i inspektora nadzoru inwestorskiego, gdy za właściwe wykonanie umowy odpowiada Spółdzielnia Mieszkaniowa, która również ponosi odpowiedzialność za ewentualne zaniedbania kierownika budowy i inspektora nadzoru inwestorskiego. Pouczył skarżącą, iż dążenie do ukarania tych osób nie jest związane z możliwością występowania przeciwko Wspólnocie Mieszkaniowej z roszczeniami z tytułu wad budowlanych, bowiem ewentualne postępowanie z zakresu odpowiedzialności zawodowej uczestniczących osób w procesie budowlanym nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie cywilnej. Odnotował, że nie można wiązać postępowania cywilnego z postępowaniem o charakterze dyscyplinarno-zawodowym. Reasumując organ uznał, że podanie skarżącej zostało skierowane do organu niewłaściwego w sprawie, a organu właściwego nie można było ustalić, przeto zasadnie zwrócono je wnoszącej, na podstawie art. 66 § 3 K.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na powyższe postanowienie L. S. zarzuciła naruszenie przepisów art. 97 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 6 i 7 K.p.a., a także błędne i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 61 i 66 K.p.a., wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podniosła, powołując się na art. 97 Prawa budowlanego, iż organ nadzoru budowlanego może po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego złożyć wniosek w sprawie odpowiedzialności zawodowej tymczasem, jak wynika z akt sprawy, ani organ I ani organ II instancji nie przeprowadziły takiego postępowania wyjaśniającego (bezczynność), a jedynie ograniczyły się do sprzecznych oświadczeń w tym względzie. Zdaniem skarżącej, stanowisko organu II instancji jest niespójne i wzajemnie sprzeczne, bowiem z jego uzasadnienia wynika, iż podanie skarżącej było skierowane do organu niewłaściwego w sprawie, następnie stwierdzono, że organu właściwego nie da się ustalić. Na koniec skarżąca, przywołując treść art. 97 ustawy Prawo budowlane wywiodła, że skoro organy mogą wszczynać postępowanie z własnej inicjatywy bądź na wniosek jakiegokolwiek podmiotu, który ma w tym interes prawny to jest ona właściwym podmiotem do składania skarg w tej sprawie. Dopatrzyła się swojego interesu prawnego w przepisach Prawa budowlanego, ustawie o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów. Podkreśliła, że art. 97 ust. 1 Prawa budowlanego wskazuje na pierwszym miejscu organ nadzoru budowlanego jako właściwy do wszczynania postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej. Wywiodła, iż ma prawo do składania skarg, a organy nadzoru budowlanego maja obowiązek te skargi rozpatrywać, zaś uchylanie się organów nadzoru budowlanego od ich rozpatrzenia jest sprzeczne z prawem. Skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem organu odwoławczego, że oskarżenie o niedbale wykonanie obowiązków przez kierownika budowy oraz inspektora nadzoru inwestorskiego jest nielogiczne, gdy z art. 95 pkt 4 Prawa budowlanego wynika odpowiedzialność zawodowa w budownictwie osób wykonujących samodzielne funkcje techniczne w budownictwie niespełniających lub spełniających niedbale swoje obowiązki. Poza tym skarżąca zarzuciła, że w uzasadnieniu postanowienia organu odwoławczego nie odniesiono się do pięciu kwestii podniesionych w zażaleniu. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwaną dalej P.p.s.a. następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 145 § 1 pkt 2, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Sąd w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji wykazała, iż nie odpowiadają one wymogom prawa proceduralnego, przy czym waga i rodzaj popełnionych naruszeń przesądziły o konieczności stwierdzenia nieważności postanowień obu instancji. Rozważania Sądu w niniejszej sprawie należy poprzedzić ogólną uwagą, iż każdy akt wydany przez organ administracji publicznej powinien zostać poprzedzony dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego i prawnego sprawy, znajdującego oparcie w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu. W szczególności w sprawach prowadzonych na skutek skargi, należy precyzyjnie określić przedmiot postępowania, w tym jej treść, aby podjęte w sprawie rozstrzygnięcie stanowiło odpowiedź na zgłoszoną skargę. Podkreślenia wymaga, że w postępowaniach prowadzonych z inicjatywy "strony" zakres przedmiotowy sprawy wyznacza treść jej pisma. "Żądanie" to nie może być modyfikowane, czy też zmieniane przez organy załatwiające sprawę, które winny dokonać analizy wniesionego pisma pod kątem jego rozpoznania we właściwym trybie i we właściwej formie. Przyjdzie powtórzyć, że zakres sprawy wyznaczyć mogła jedynie rzeczywista treść pisma skarżącej, a nie jego kwalifikacja dokonana samowolnie przez organ, bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tej kwestii. W tym miejscu należy przypomnieć, iż skarżąca w piśmie z dnia 27 listopada 2006 r. skierowanym do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Opolu poskarżyła się na działalność wymienionych w nim osób, zarzucając im niestaranny nadzór inwestorski i niestaranność w kierowaniu budową. Wskazała w uzasadnieniu, że jej zdaniem, w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy art. art. 95, 97 i 98 Prawa budowlanego regulujące odpowiedzialność zawodową w budownictwie, przedstawiając powody złożonej skargi. Tymczasem organ nadzoru budowlanego I instancji z treści ww. pisma wywiódł, iż intencją skarżącej jest dochodzenie roszczeń cywilnoprawnych oraz dokonanie przez ten organ oceny technicznej prac wykończeniowych budynku mieszkalnego, stąd na podstawie art. 66 § 3 K.p.a. zwrócił podanie wnoszącej, wskazując na właściwość sądu powszechnego, uznając się za niekompetentny do rozpatrzenia sprawy. Natomiast organ II instancji, rozpatrując zażalenie, w którym skarżąca ponownie podkreśliła, że skarży się na wskazane osoby z powodu niestarannego wykonywania swoich obowiązków utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Dostrzegł wprawdzie, że jej pismo skierowane do organu I instancji jest skargą w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej, jednak rozstrzygnięcie organu uznał za prawidłowe. Wywiódł, że postępowanie wyjaśniające poprzedzające wniosek w sprawie odpowiedzialności zawodowej nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a., gdyż postępowanie wyjaśniające prowadzone w tej sprawie uprawnia organ nadzoru budowlanego jedynie do złożenia wniosku do organu samorządu zawodowego. Zdaniem organu, nie można wnioskować do organu nadzoru budowlanego o wystąpienie przez ten organ z takim wnioskiem. Przyjął, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie jest właściwy do ukarania kierownika budowy i inspektora nadzoru inwestorskiego za niedbałe wykonywanie obowiązków. W ocenie organu odwoławczego, właściwego organu do rozpatrzenia skargi nie można ustalić, bowiem organ do którego została skierowana może jedynie wnioskować o jego wszczęcie, a nie rozstrzygać o odpowiedzialności zawodowej. Skonstatował także, że skarżąca nie jest podmiotem uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem w przedmiotowej sprawie. Uznał za nielogiczne kierowanie roszczeń z tytułu "usterek" budowlanych bezpośrednio wobec kierownika budowy i inspektora nadzoru inwestorskiego, gdy za właściwe wykonanie umowy odpowiada Spółdzielnia Mieszkaniowa, która jako inwestor, ma podstawy do rozliczenia tych osób z wykonania powierzonych im obowiązków. Pouczył skarżącą o możliwości wystąpienia do sądu powszechnego z roszczeniem z tytułu "usterek" występujących w jej lokalu. W świetle powyższych wywodów przyjął, że podanie skarżącej zostało skierowane do organu niewłaściwego w sprawie, a organu właściwego nie można było ustalić. Przechodząc do oceny wydanych postanowień przez organy nadzoru budowlanego trzeba wskazać, że w żadnym z nich nie dokonano prawidłowej kwalifikacji pisma skarżącej. Organ I instancji przyjął, że jest to podanie wszczynające postępowanie administracyjne. Natomiast organ odwoławczy w uzasadnieniu postanowienia posługuje się zwrotami: pismo, skarga, żądanie, wniosek i podanie. Jednocześnie w zaskarżonym postanowieniu trafnie dostrzega, iż pismo skarżącej z dnia 27 listopada 2006 r. nie mogło doprowadzić do wszczęcia postępowania administracyjnego, ponieważ to organy samorządu zawodowego orzekają w sprawach odpowiedzialności zawodowej w budownictwie w myśl art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2006 r. Nr 98, poz. 1118 – zwaną dalej Prawo budowlane), zaś organy nadzoru budowlanego upoważniono jedynie do złożenia wniosku w sprawie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego (art. 97 ust. 1 Prawa budowlanego). Nie jest to, jak stwierdza, indywidualna sprawa z zakresu administracji w rozumieniu ogólnych przepisów K.p.a., lecz nie zauważa, że skoro pismo skarżącej jest skargą, to rozstrzygnięcie sprawy powinno nastąpić we właściwym trybie i formie. Trzeba w tym miejscu powiedzieć, że postępowanie określone w art. 1 pkt 1 K.p.a. jest tzw. ogólnym postępowaniem administracyjnym. Celem tego postępowania jest wiążące ustalenie konsekwencji norm prawa materialnego, w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej przez organ administracji publicznej, w formie decyzji. Należy jednak przypomnieć, że zakres obowiązywania przepisów kodeksu nie jest ograniczony do uregulowania trybu załatwiania spraw określonych w art. 1 K.p.a. Kodeks reguluje bowiem ponadto także postępowanie w sprawach skarg i wniosków przed organami państwowymi, organami jednostek samorządu terytorialnego oraz przed organami organizacji społecznych. Przepis ten wyznacza zakres podmiotowy postępowania w sprawach skarg i wniosków przez określenie organów, przed którymi może się toczyć takie postępowanie. Natomiast zakres przedmiotowy postępowań uregulowanych w dziale VIII K.p.a. wyznaczają pojęcia "skarga" i "wniosek". O tym, czy pismo jest skargą albo wnioskiem decyduje treść pisma, a nie jego forma zewnętrzna (art. 222 K.p.a.). Przepisy kodeksu stanowią, że przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub słusznych interesów obywateli, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw (art. 227 K.p.a.). Zakres przedmiotowy skargi jest bardzo szeroki, ma ona charakter otwarty, co podkreśla zwrot "w szczególności". Wyliczenie przedmiotu skargi jest więc jedynie przykładowe. Postępowanie skargowe jako odrębny rodzaj postępowania zostanie zatem uruchomione, gdy skarga nie daje podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego ogólnego lub szczególnego, a także nie może stanowić podstawy wniesienia powództwa lub wniosku, czy skargi zmierzających do wszczęcia postępowania sądowego. Przedstawienie powyższej instytucji prawnej ma na celu wykazanie, że obowiązkiem organu jest wnikliwe i odpowiednie zakwalifikowanie prawne pisma, a następnie jego załatwienie na podstawie właściwych przepisów. W badanej sprawie skarżąca w omówionym piśmie nazwanym skargą, podnosząc zarzut niedbałego wykonywania obowiązków przez wskazane osoby domagała się zbadania sprawy w tej kwestii i podjęcia ewentualnych działań prawnych. Zdaniem Sądu, w świetle treści ww. pisma, zażalenia oraz skargi wniesionej do Sądu bezsporne jest, iż skarżąca wniosła skargę do organu nadzoru I instancji na wymienione osoby, podnosząc niestaranne wykonywanie obowiązków. Skarżąca prawidłowo wywodzi, że w sytuacji, gdy przepisy prawa nie dają jej legitymacji do złożenia wniosku w sprawie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie, bowiem w świetle art. 97 Prawa budowlanego takie postępowanie prowadzone jest niewątpliwie na wniosek organu nadzoru budowlanego lub organu samorządu zawodowego, to jej jako osobie trzeciej zainteresowanej wszczęciem takiego postępowania pozostaje rola osoby inicjującej, informującej o takiej potrzebie w formie skargi. Prawnym środkiem, zagwarantowanym konstytucyjnie (art. 63 Konstytucji RP), zainicjowania obrony i ochrony różnych interesów jednostki, które nie dają podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego ogólnego lub szczególnego ani też nie mogą stanowić podstawy powództwa lub wniosku zmierzającego do wszczęcia postępowania sądowego jest właśnie skarga, w rozumieniu art. 227 K.p.a. Skarga jest odformalizowanym środkiem społecznej kontroli działania administracji publicznej podejmowanej w interesie jednostki lub publicznym, zatem nie może w oparciu o art. 61 K.p.a. "wnioskować" do organu o wszczęcie postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej, jednakże niewątpliwie do złożenia skargi w tej kwestii jest uprawniona. Właściwość organów rozpatrujących skargi określana jest według przedmiotu skargi. Właściwość do rozpatrzenia skargi wynika z przepisów szczególnych, albo z reguły jej ustalania określonej w art. 229 i 230 K.p.a. Zasadą jest, iż przy określaniu właściwości organów pierwszeństwo maja przepisy szczególne. Mogą to być przepisy ustawowe określające zakres działania organów, jak i określające kompetencje nadzorcze lub kontrolne. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest zarzut wykonywania niestarannego nadzoru przez inspektora nadzoru inwestorskiego i niestarannego kierowania budową przez kierownika budowy, który to zarzut jest ustawową przesłanką odpowiedzialności zawodowej w budownictwie (art. 95 pkt 4 Prawa budowlanego). Skoro skarżąca powołuje się na tę przesłankę, a w myśl art. 97 Prawa budowlanego postępowanie w tej kwestii wszczyna się, m. in. na wniosek organu nadzoru budowlanego, to jest on uprawniony do załatwienia skargi w zgłoszonym zakresie, gdyż to on z racji przyznanych mu kompetencji zobowiązany jest do kontroli osób wykonujących samodzielne funkcje techniczne w budownictwie. W tym stanie rzeczy, wykazywanie swojej niewłaściwości jest nieuprawnione. Niezasadna i niezrozumiała jest argumentacja organu odwoławczego wywodząca brak możliwości ustalenia właściwego organu administracyjnego w niniejszej sprawie. Właściwość organów do orzekania w sprawach odpowiedzialności zawodowej uregulowana jest w art. 98 Prawa budowlanego, według którego są to organy samorządu zawodowego, i przepis ten przywołano w postanowieniu organu odwoławczego w zaskarżonym postanowieniu. Bezspornie właściwym do załatwiania tej sprawy nie jest sąd powszechny, który rozpatruje odwołania od orzeczeń Krajowego Sądu Dyscyplinarnego w zakresie odpowiedzialności dyscyplinarnej, a nie odpowiedzialności zawodowej, bo w tym przypadku na orzeczenie wskazanego organu wnosi się skargę do sądu administracyjnego. Powiedzieć również trzeba, że w ocenie Sądu, nieuprawniona jest dokonana interpretacja skargi oraz domniemywanie intencji skarżącej przez organy nadzoru, w świetle treści złożonego pisma. Przedmiot skargi skarżącej jest jasny i jednoznaczny. Zarzuca w niej niedopełnienie obowiązków inspektorowi nadzoru inwestorskiego i kierownikowi budowy, domagając się zainicjowania postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie, a nie ukarania wskazanych osób, ani też dokonania oceny technicznej prac wykończeniowych w budynku, zaś przedstawione w uzasadnieniu okoliczności miały na celu wskazanie na jej zasadność. Tymczasem organy obu instancji wbrew oczywistej woli skarżącej przyjęły, że jej pismo dotyczy sporu cywilnoprawnego, co do nienależytego wykonania zawartej umowy. Na marginesie należy wskazać, że nie jest rolą organów administracji zarzucanie nielogiczności w działaniu podmiotu zwłaszcza, gdy ta nielogiczność wynika z samowolnej kwalifikacji treści pisma przez ten organ. Dokonując oceny postanowień wydanych w niniejszej sprawie trzeba również dostrzec, że w art. 66 § 3 K.p.a., na podstawie którego zostało wydane zaskarżone postanowienie, mówi się o podaniu wniesionym do organu niewłaściwego. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Natomiast art. 63 K.p.a. wprowadza określenie podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) zarówno na oznaczenie czynności procesowej strony dokonywanej w celu spowodowania wszczęcia postępowania administracyjnego zwykłego, ale i czynności dokonywanych przez stronę w toku instancji oraz czynności procesowej strony w celu wszczęcia postępowań nadzwyczajnych. Określenie to obejmuje również czynności podejmowane przez uczestników postępowania (por. B. Adamiak/J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck W-wa 2006, str. 361). Taki stan faktyczny nie wystąpił w rozpoznawanej sprawie, organy nie miały podstaw prawnych do zakwalifikowania pisma skarżącej, jako podania w rozumieniu art. 63 K.p.a. O ile skarga, w ocenie organu, została skierowana do niego mylnie, to powinna zostać przekazana właściwemu organowi na podstawie art. 231 K.p.a. Kodeks nie przewiduje orzekania w tym przedmiocie w drodze postanowienia ani nie wskazuje środków zaskarżenia pisma w przedmiocie przekazania sprawy. W rozpoznawanej sprawie nie ma zastosowania art. 66 § 3 K.p.a., stanowiący wyłącznie podstawę przekazywania według właściwości spraw indywidualnych załatwianych przez organy administracji w drodze decyzji, w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. Przepisy prawa materialnego nie przyznają obywatelom generalnego roszczenia o podejmowanie przez organy administracji ich ustawowych działań ani nie statuują zasady orzekania w przedmiocie skarg w drodze decyzji administracyjnych. Odnośnych przepisów w tym przedmiocie nie zawiera także Prawo budowlane. Stąd wystąpienia obywateli w tym zakresie mogą być rozpatrywane wyłącznie, jako skargi w rozumieniu art. 227 K.p.a. Przepisy K.p.a. w zakresie rozpatrywania skarg zwierają autonomiczną regulację dotyczącą przekazywania niewłaściwie skierowanych skarg (art. 231 K.p.a.), co wyłącza możliwość zastosowania w tym zakresie art. 66 § 3 K.p.a. Jedną z racji wprowadzenia przepisu regulującego postępowanie ze skargami wniesionymi do organów niewłaściwych, jest to, że na z mocy art. 222 K.p.a. na organie do którego wpływa jakieś pismo, spoczywa obowiązek jego kwalifikacji, czy jest ono petycją, skargą, wnioskiem, czy też pismem procesowym, o czym była mowa powyżej. Przyjęte przez legislatora rozwiązanie jest konsekwencją, że sprawy ze skarg powszechnych nie podlegają kognicji sądów administracyjnych (art. 3 § 2 P.p.s.a.). Kognicji tej zatem nie podlegają także sprawy związane z przekazywaniem skarg według właściwości, jako element procedury rozpatrywania skargi. W tej sytuacji, w postanowieniu organu I instancji, wadliwie przytoczono jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 66 § 3 K.p.a. Wadliwie także nadano mu formę postanowienia oraz błędnie pouczono skarżącą o przysługujących jej środkach odwoławczych (możliwość złożenia zażalenia). Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, wykazując brak podstaw do prowadzenia ogólnego postępowania administracyjnego przez organy nadzoru nie wyeliminował wadliwego postanowienia z obiegu prawnego w przedmiocie przekazania skargi, rozpoznając wskazany przez organ I instancji środek odwoławczy (zażalenie), gdy ten środek zaskarżenia w sprawie nie przysługuje. Reasumując, rozstrzygnięcia obu organów zostały wydane bez podstawy prawnej, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 126 K.p.a. Wydania badanego aktu bez podstawy prawnej prowadzi do stwierdzenia przez Sąd jego nieważności. Odnosząc się do zarzutów skargi zaznaczyć jedynie można, że zasadny jest pogląd skarżącej wykazujący jej prawo do składania skarg, które zobowiązuje organy administracji publicznej ich rozpatrywania. Uchylanie się od tego obowiązku jest niezgodne z prawem. Nie można natomiast uznać za zasadny zarzut naruszenia przez organ art. art. 6, 7 oraz 61 K.p.a. Trafny jest zaś zarzut naruszenia art. 66 K.p.a., lecz w innym kontekście niż wywodzi skarżąca, o czym była mowa powyżej. Wobec powyższego, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 P.p.s.a., należało orzec jak w sentencji, obejmując na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a. także postanowienie I instancji.