II SA/Op 190/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 maja 2010 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia budowy tymczasowego obiektu budowlanego oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez P. W. jest decyzja Wojewody Opolskiego z [...], nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty Opolskiego z [...], nr [...] w sprawie zgłoszenia sprzeciwu do budowy tymczasowego obiektu budowlanego na okres 120 dni w postaci wiaty nie związanej trwale z gruntem o wymiarach 15 m na 8 m, przeznaczonej na magazyn rzeczy prywatnych i środków transportu na działce nr A w K. Postępowanie administracyjne wszczęte zostało na podstawie zgłoszenia z dnia 8 stycznia 2009 r., w myśl którego P. W. zamieszkały w K. przy ulicy [...], zgłosił zamiar budowy obiektu tymczasowego na 120 dni na działce A w postaci wiaty nie związanej trwale z gruntem, rozbieralnej, o wymiarach 15 x 8 m, z dachem przewieszonym nad budynkiem gospodarczym. Inwestor zaznaczył, że obiekt ten służył będzie na magazyn rzeczy prywatnych i środków transportu oraz, że położenie nowego obiektu tymczasowego usytuowane jest względem dotychczasowego o 33 cm. Do zgłoszenia inwestor załączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wskazując, że działka nr A w K. jest jego własnością. Ponadto załączył opis wymaganych prac, które polegać miały "na przestawieniu obiektu w inne miejsce zaznaczone na mapce dołączonej do zgłoszenia, a odległe od dotychczasowego położenia o 0,33 m względem ściany budynku gospodarczego. Załączono także szkice konstrukcyjne obiektu oraz jego zdjęcie w poprzednim położeniu. Na załączonej mapie geodezyjnej wskazano usytuowanie obiektu tymczasowego na działce nr A. Decyzją z dnia [...] (sprostowaną postanowieniem z [...] w zakresie numeru oznaczenia sprawy) Starosta Opolski, działając na podstawie art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (Dz.U.2006, nr 156, poz. 1118), zgłosił sprzeciw wobec budowy tymczasowego obiektu budowlanego przez P. W. na terenie działki nr A w K., polegającego na wykonaniu wiaty magazynowej . W uzasadnieniu wskazano, że organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego w miejscu, w którym taki obiekt istnieje. Wiata magazynowa objęta zgłoszeniem inwestora z dnia 8 stycznia 2009 r. istnieje. Zgodnie z załączonym opisem oraz mapą ma być tylko przesunięta o 33 cm w stosunku do poprzedniego usytuowania. Na takie przemieszczanie obiektu tymczasowego na działce nr A organ nie wyrażał zgody już wcześniej, wnosząc w dniu 24 września 2008 r. sprzeciw do podobnego zgłoszenia. W odwołaniu od tej decyzji P. W. zarzucił, że powołany przez organ przepis 29 ust. 1 pkt 12, czy też art. 30 ust. 6 pkt 3 nie mają w sprawie zastosowania, bo z załączonych do zgłoszenia dokumentów wyraźnie wynika, że wiata ma być przesunięta w inne miejsce i nie pokrywa się z dotychczasowym położeniem. Nowe usytuowanie nie pokrywa się w części z dotychczasowym. Decyzją z dnia [...] Wojewoda Opolski utrzymał w mocy zaskarżony akt Starosty Opolskiego. W uzasadnieniu po przedstawieniu toku dotychczasowego postępowania organ odwoławczy odwołał się do treści art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 12 i art. 30 ust. 6 pkt 3 Prawa budowlanego. Zaznaczył, że inwestycji zgłoszonej 8 stycznia 2009 r. nie można uznać za przeniesienie tymczasowego obiektu budowlanego w inne miejsce. Przesunięcie obiektu o kilkadziesiąt centymetrów w stosunku do dotychczasowego usytuowania nie jest przeniesieniem w inne miejsce. Zdaniem organu zgłaszany "tymczasowy obiekt budowlany przeznaczony do przeniesienia w inne miejsce" musi być przeniesiony w takie miejsce, które nie pokrywa się w żadnej części z dotychczasowym miejscem przez ten obiekt zajmowanym. Zwrócono też uwagę, że poprzednia lokalizacja była niezgodna z prawem, gdyż decyzją Starosty z 24 września 2008 r. został wniesiony do niej sprzeciw. W skardze P. W. zarzucił decyzji Wojewody Opolskiego naruszenie prawa materialnego ( art. 30 ust. 6 pkt 3 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię i subsumcję ) oraz naruszenie przepisów postępowania ( w szczególności art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. ) przez nie przeprowadzenie postępowania dowodowego na okoliczność istnienia obiektu budowlanego w postaci tymczasowej wiaty na działce nr A w K., a także naruszenie zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 11 i 12 K.p.a. W uzasadnieniu podniesiono, że przed wydaniem skarżonej decyzji, a po dokonaniu nowego zgłoszenia organ I instancji nie dokonał stosownego ustalenia stanu faktycznego, przyjmując w sposób dorozumiany fakt istnienia obiektu budowlanego na terenie działki nr A. O ile powyższe stanowisko można by uznać za prawidłowe w zakresie uznania obiektu budowlanego jako faktu powszechnie znanego, to nie odnosi się to do instytucji zgłoszenia. Przyjmuje się, iż brak zgłoszenia stanowi o fakcie zaistnienia samowoli budowlanej. W świetle powyższego należy skonstatować, iż podjęcie postępowania dowodowego jest obligatoryjnym warunkiem wniesienia stosownego sprzeciwu, jako iż bez takowego postępowania nie można określić prawidłowej formy i przedmiotu działania organu. Odwołując się do wyroku NSA z dnia 30 listopada 2000 r. (SA/Sz 2010/98 ) zaznaczono, że jeżeli tymczasowy obiekt budowlany będzie użytkowany w miejscu ustawienia (montażu) w okresie dłuższym niż 120 dni, to budowa takiego obiektu wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę. W niniejszym jednak przypadku taka sytuacja nie miała miejsca, gdyż obiekt objęty nowym zgłoszeniem z dnia 8 stycznia 2009 r. miał być zbudowany w miejscu innym aniżeli dotychczasowe. Wcześniejsze zgłoszenie skarżącego nie może stanowić o wypełnieniu przesłanek przeprowadzenia rzetelnego postępowania dowodowego, jako iż zgłoszenie z art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy, i ewentualny sprzeciw nie posiadają waloru res iudicata dla stanów późniejszych. Dany sprzeciw, posiada bowiem charakter deklaratoryjny a nie prawno kształtujący, i za każdym razem powinien być badany przy uwzględnieniu nowego stanu faktycznego. Tym samym dokonanie nowego zgłoszenia w obrębie działki wcześniej objętej zgłoszeniem jest dopuszczalne nawet, jeżeli zmiana pozycji nowego obiektu budowlanego miałaby się różnić o 33 cm względem pierwotnego położenia. Tego rodzaju czynność budowlana jest osadzona w innym stanie nie tylko faktycznym, ale również prawnym. Powyższa teza ma swoje odzwierciedlenie w art. 30 ust. 5 ustawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie odwołując się w całości do argumentów podniesionych w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo zaznaczono, że wyznaczenie w przepisie art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego maksymalnego okresu 120 dni, przez który tymczasowy obiekt budowlany może znajdować się w określonym w zgłoszeniu miejscu, ma na celu zapobieganie przeistaczaniu się obiektów tymczasowych na obiekty trwałe, które zgodnie z ogólną zasadą wynikającą z art. 28 Prawa budowlanego można budować jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2006, Nr 156, poz. 1118 ze zm.), dalej ustawy, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31. Z treści art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy wynika, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa: (...) pkt 12 "tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Ustawa definiuje pojęcie tymczasowego obiektu budowlanego w ustawowym słowniku. Legalna definicja w myśl art. 3 pkt 5 ustawy brzmi: "Ilekroć w ustawie jest mowa o tymczasowym obiekcie budowlanym – należy przez to rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak : strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Wykonanie obiektu tymczasowego o jakim stanowi art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy, wymaga zgłoszenia, gdyż zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 "zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 ( który nie ma w sprawie zastosowania – przypis Sądu ), pkt 1 ) "budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 – 3, pkt 5 – 19 i pkt 21". Ponadto zgodnie z art. 30 ust. 6 ustawy właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli: (...) pkt 3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje. Oceniając legalność zaskarżonych decyzji na tle powyższych uregulowań prawnych zważyć należy, że nie zachodzi zarzucane skargą naruszenie prawa materialnego (art. 30 ust. 6 pkt 3 ustawy Prawo budowlane ), ani przepisów postępowania w skardze wymienionych. Co do ustaleń faktycznych dokonanych przez organy obu instancji należy podzielić pogląd, że zgłoszenie P. W. z 8 stycznia 2009 r. dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego w miejscu, w którym taki obiekt istnieje. Obiekty tymczasowe wymienione w art. 3 pkt 5 ustawy zostały ujęte jedynie przykładowo. W doktrynie określa się, że tymczasowy obiekt budowlany to budynek, budowla lub obiekt małej architektury posiadający dodatkowe cechy szczególne. Z uwagi na te cechy można rozróżnić dwa rodzaje tymczasowych obiektów budowlanych. Pierwszy to obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej i przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki. Drugi natomiast to obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem ( por. Z. Kostka "Prawo budowlane. Komentarz", Gdańsk 2007, s.18 ). Według zgłoszenia skarżącego na działce nr A, położonej w K. a stanowiącej jego własność, z dniem 8 lutego 2009 r. miała być przemieszczona o odległość 0,33 m istniejąca wiata magazynowa niepołączona trwale z gruntem, rozbieralna, o wymiarach 15 m x 8 m, z dachem przewieszonym nad budynkiem gospodarczym. Treść zgłoszenia znajdowała odzwierciedlenie w załączonej do niego mapie sytuacyjnej, oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością i opisie prac wraz z nawiązującym do niego rysunkiem technicznym konstrukcji wiaty i zdjęciem obiektu w jego kształcie przed dokonaniem zgłoszenia (por. akta Starostwa Powiatowego w Opolu ). Bez wątpienia zatem zgłoszony obiekt fizycznie istniał w dacie zgłoszenia opartego na cyt. art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy. Nie było zatem podstaw do prowadzenia postępowania dowodowego celem wyjaśnienia stanu faktycznego w rozumieniu art. 7 K.p.a., a załączone do zgłoszenia dokumenty wyczerpywały pojęcie materiału dowodowego, który pozwalał organowi na właściwą ocenę faktyczną i prawną w granicach reguł wymienionych w art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że instytucja zgłoszenia budowy obiektu lub wykonania robót budowlanych jest substytutem pozwolenia na budowę. Zasadnicza różnica polega jednak na tym, że zgłoszenie dokonane zgodnie z prawem nie wymaga wydania decyzji poprzedzającej budowę lub wykonywanie robót budowlanych. Wystarczający jest upływ terminu 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia (por. art. 30 ust. 5 ustawy ). Braki zgłoszenia mogą być uzupełnione tylko w trybie uregulowanym w art. 30 ust. 2 in fine ustawy pod, rygorem wniesienia sprzeciwu przez organ. Nie ma natomiast podstaw do stosowania procedury uzupełnienia zgłoszenia w sytuacjach istnienia obiektu w miejscu zgłoszenia (por. cyt. art. 30 ust. 6 pkt 3 ustawy ). W okolicznościach sprawy zgłaszana wiata magazynowa, konstrukcji stalowej, w dniu zgłoszenia ( 8 stycznia 2009 r. ) istniała na działce nr A w K. W stosunku do posadowionego na tej samej działce budynku gospodarczego, nad którym była przewieszona, wiata miała być przesunięta o 33 centymetry. Okoliczności te wynikały z dokumentów załączonych do zgłoszenia i były bezsporne. Nie wymagały zatem żadnego dodatkowego postępowania dowodowego, w tym oględzin. Uprawnione było zatem przyjęcie przez organ I instancji jako podstawy zastosowania art. 30 ust. 6 pkt 3 ustawy, istnienia obiektu w miejscu zgłoszenia. Decyzja Starosty Opolskiego z [...] zbędnie cytuje treść pkt 3 ust. 6 art. 30 ustawy w sentencji decyzji, lecz uchybienie to po pierwsze nie miało wpływu na rozstrzygnięcie, a po drugie brak ten został uzupełniony w decyzji odwoławczej. Należy podzielić w związku z tym pogląd Wojewody Opolskiego, że przemieszczenie spornej wiaty magazynowej polegające na przesunięciu w stosunku do istniejących budynków i granic nieruchomości o 33 centymetry nie jest tożsame z jej przeniesieniem w inne miejsce w rozumieniu cyt. art. 3 pkt 5 ustawy, w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy. Tymczasowy obiekt budowlany przewidziany do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę nie tylko kiedy nie jest połączony trwale z gruntem, ale także wówczas, gdy czas jego trwania w danym miejscu nie przekracza 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy. Wszelkie odstępstwa od tych warunków wymagają zastosowania art. 30 ust. 6 ustawy. Istotną cechą obiektów budowlanych określonych definicją art. 3 pkt 5 ustawy jest tymczasowość ich usytuowania i użytkowania. Z natury rzeczy mają one być rozbieralne lub przewidziane do przeniesienia w inne miejsce. To inne miejsce nie może być terenem tej samej nieruchomości (działki geodezyjnej), różniąc się od poprzedniego usytuowania o kilkadziesiąt centymetrów. Co do spornego obiektu przemieszczenie konstrukcji wiaty magazynowej w inne miejsce oznacza jego rozbiórkę lub przeniesienie przed upływem 120 dni w taki sposób, że nowa lokalizacja w żadnym zakresie nie pokrywa się z dotychczasową. W przeciwnym wypadku obiekt taki należy uznać za postawiony bez wymaganego pozwolenia na budowę. Dlatego przepis art. 30 ust. 6 pkt 3 ustawy został prawidłowo zastosowany, a zgłoszenie dokonane 8 stycznia 2009 r. zasadnie potraktowano jako zmierzające do obejścia prawa przez wielokrotne zgłaszanie tego samego obiektu bez jego rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce przed upływem okresu 120 dni, czyli z naruszeniem art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy ( por. też Z.Kostka op.cit. str. 87). Mając na uwadze powyższe Sąd nie znalazł podstaw, w granicach kognicji określonej w art. 134 § 1 P.p.s.a., do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 litera a i c P.p.s.a., co w konsekwencji oznaczało oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.