II SA/Op 190/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska – spr. Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 lipca 2012 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Rektora Politechniki Opolskiej z dnia 19 stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania stypendium dla najlepszych studentów 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. M. M. wnioskiem z dnia 3 października 2011 r. wystąpiła do Rektora Politechniki Opolskiej o przyznanie pomocy materialnej, w zakresie stypendium rektora dla najlepszych studentów za osiągnięcia uzyskane w poprzednim roku akademickim 2010/2011. Prorektor ds. studenckich, działający z upoważnienia Rektora Politechniki Opolskiej, decyzją z dnia 8 listopada 2011 r., działając na podstawie art. 175 ust. 2 i ust. 3, oraz art. 174 ust. 4 , art. 181 ust. 1 i art. 184 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm. - zwanej dalej ustawą), zarządzenia Nr [...] Rektora Politechniki Opolskiej z dnia 21 lipca 2011 r. w sprawie wprowadzenia Regulaminu przyznawania świadczeń pomocy materialnej dla studentów i doktorantów Politechniki Opolskiej oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - zwanej dalej K.p.a.), w związku z art. 207 ust. 1 i 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, odmówił przyznania M. M. pomocy materialnej, we wnioskowanym zakresie. W uzasadnieniu, powołując się na treść art. 184 ustawy, podał, że studentowi, który po ukończeniu jednego kierunku studiów kontynuuje naukę na drugim kierunku studiów nie przysługują świadczenia pomocy materialnej, chyba że kontynuuje on studia po ukończeniu studiów pierwszego stopnia w celu uzyskania tytułu zawodowego magistra lub równorzędnego, jednakże nie dłużej niż przez okres trzech lat. W odniesieniu do tego wskazał, że ze złożonego przez wnioskodawczynię oświadczenia o niepobieraniu świadczeń pomocy materialnej na więcej niż jednym kierunków studiów wynika, że w roku 2010 ukończyła studia na Uniwersytecie Opolskim na kierunku prawo, stąd nie przysługuje jej wnioskowana pomoc. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy M. M. przyznała, że będąc studentką V roku prawa podjęła studia na kierunku europeistyka na Wydziale Ekonomii i Zarządzania Politechniki Opolskiej, jednak na tych dwóch kierunkach osiągnęła bardzo wysokie wyniki w nauce za co otrzymała w roku akademickim 2010/2011 stypendium naukowe. Zauważyła, że w wyniku nowelizacji z dniem 1 października 2011 r. ustawy o szkolnictwie wyższym została wyeliminowana z grona beneficjentów stypendium dla najlepszych studentów, co wynika z braku przepisów przejściowych regulujących sytuację prawną osób, które w roku akademickim 2010/2011 uzyskały wysoką średnią ocen i mogły oczekiwać, że ich wysiłek edukacyjny będzie honorowany. Zaakcentowała, że pozbawienie prawa do stypendium za najlepsze wyniki w nauce studentów, którzy w ww. roku akademickim, studiując na kilku kierunkach bądź po ukończeniu jednego kierunku, kontynuując naukę na drugim kierunku uzyskali wysoką średnią ocen, pozostaje w kolizji z zasadą zaufania obywateli do państwa i prawa (art. 2 Konstytucji RP). Ponadto zasada zaufania do państwa wymaga, by mocy wstecznej nie nadawać przepisom, które regulują prawa i obowiązki obywateli i pogarszają ich sytuację prawną, na co kilkakrotnie wskazywał Trybunał Konstytucyjny (np.: wyrok z 8 marca 2005 r., K27/03, wyrok z 19 marca 2007 r.,K47/05). Decyzją z dnia19 stycznia 2012 r. , [...], Prorektor ds. studenckich, powołując w podstawie prawnej przepisy merytoryczne decyzji pierwszoinstancyjnej oraz art.127 ust. 3 K.p.a., po rozpatrzeniu ww. wniosku o ponowne rozpatrzenie spraw, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 8 listopada 2011 r. w sprawie odmowy przyznania pomocy materialnej, w zakresie stypendium rektora dla najlepszych studentów. W uzasadnieniu zrelacjonował przebieg postępowania administracyjnego. Następnie wskazał, że obowiązujące od dnia 1 października 2011 r. znowelizowane przepisy ustawy wprowadziły najważniejsze zmiany w obszarze pomocy materialnej dla studentów, w tym wyłączenie możliwości otrzymywania świadczeń pomocy materialnej na kolejnych studiach, po ukończeniu jednego kierunku studiów, z wyjątkiem kontynuacji studiów w celu uzyskania tytułu zawodowego magistra lub równorzędnego (dotychczas można było otrzymywać stypendium specjalne dla osób niepełnosprawnych stypendium za wyniki w nauce lub sporcie oraz stypendia ministra na każdych kolejnych studiach), w przypadku równoległego kształcenia na kilku kierunkach, ograniczenie możliwości otrzymywania wszystkich świadczeń pomocy materialnej do jednego, wybranego przez studenta, kierunku studiów oraz wprowadzenie nowego obowiązku składania przez studenta oświadczenia o niepobieraniu świadczeń pomocy materialnej na więcej niż jednym kierunku studiów, według wzoru określonego w uczelnianym regulaminie przyznawania świadczeń pomocy materialnej dla studentów. Prorektor podał, że znowelizowane przepisy ustawy w art. 184 ust. 5 określają, że studentowi, który po ukończeniu jednego kierunku studiów kontynuuje naukę na drugim kierunku studiów, nie przysługują świadczenia pomocy materialnej, tj. stypendium socjalne, stypendium specjalne dla osób niepełnosprawnych, zapomoga, stypendium rektora dla najlepszych studentów i stypendium ministra, z wyjątkiem przypadku, gdy student kontynuuje studia po ukończeniu studiów pierwszego stopnia w celu uzyskania tytułu zawodowego magistra lub równorzędnego, jednakże nie dłużej niż przez okres trzech lat, natomiast ust. 4 tego artykułu określa, że student studiujący równocześnie na kilku kierunkach studiów może otrzymywać ww. świadczenia pomocy materialnej tylko na jednym, wskazanym przez studenta kierunku studiów, zaś w ust. 7 nałożono na studenta obowiązek złożenia oświadczenia o niepobieraniu świadczeń pomocy materialnej na więcej niż jednym kierunku studiów. Ponadto w art. 167 ust. 2 ustawy kreślono, że datą ukończenia studiów jest data złożenia egzaminu dyplomowego. Powołał się także na opinię Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego, zamieszczoną na stronie internetowej Ministerstwa, że pomocy materialnej nie może otrzymywać student, który ukończył już jeden kierunek studiów z tytułem zawodowym magistra lub równorzędnym oraz student, który po ukończeniu studiów pierwszego stopnia rozpoczął naukę na kolejnych studiach pierwszego stopnia, i że dotyczy to również osób, które ukończyły studia przed dniem wejścia w życie nowych przepisów tj. z dniem 1 października 2011 r. Następnie Prorektor odnotował, że szczegółowy Regulaminu przyznawania świadczeń pomocy materialnej dla studentów i doktorantów Politechniki Opolskiej, na rok akademicki 2011/2012, obowiązujący od dnia 1 października 2011 r., ustalony został w oparciu o znowelizowane przepisy ustawy, przez rektora Politechniki Opolskiej w porozumieniu z uczelnianym organem samorządu studenckiego, został podany do wiadomości Zarządzeniem Nr [...] Rektora Politechniki Opolskiej w dniu 21 lipca 2011 r. i jednocześnie został zamieszczony na stronie internetowej. Dalej wywiódł, że wnioskodawczyni ukończyła w czerwcu 2010 r. prawo na Uniwersytecie Opolskim na Wydziale Prawa i Administracji i uzyskała tytuł magistra. W konsekwencji, zdaniem Prorektora, ukończone studia powodują, że od dnia złożenia egzaminu dyplomowego na kierunku prawo nie przysługują wnioskodawczyni żadne świadczenia pomocy materialnej na innym kierunki studiów, niezależnie od ich stopnia i daty ich rozpoczęcia. W skardze M. M. zarzuciła zaskarżonej decyzji, po pierwsze, naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie naruszenia zasady zaufania obywateli do państwa i prawa oraz naruszenie zasady lex retro non agit zabraniającej stosowania nowo ustanowionych norm prawnych do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tych norm; po drugie, błędną wykładnię art. 184 ust. 5 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym, ponieważ organ wydając decyzję posłużył się tylko wykładnią językową, a powinien posłużyć się także wykładnią systemową. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jako naruszającej prawo; przyznanie stypendium Rektora dla najlepszych studentów wraz z odsetkami ustawowymi za okres od 1 października 2011 r. W uzasadnieniu skarżąca podała, że zmiana przepisów z dniem 1 października 2011 r., które wyeliminowały ją z grona beneficjentów stypendium dla najlepszych studentów, ponieważ kontynuuje naukę po ukończeniu studiów na drugim kierunku, spowodowała zerwanie przyrzeczenia złożonego studentom rozpoczynającym rok akademicki 2010/2011 przestrzegania reguł i horyzontu czasowego w zakresie honorowania ich sukcesów edukacyjnych, co narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i prawa. Zwłaszcza, że zmieniając prawo ustawodawca nie zachował szczególnej staranności. Nie zachował wymogów wynikających z zasady demokratycznego państwa prawnego dotyczących zmian przepisów. Nie wywiązał się z obowiązku ustanowienia regulacji przejściowych i dostosowujących po to by adresaci norm - studenci - mogli zapoznać się z nową regulacją i zaadoptować się do niej. Nadto skarżąca zauważyła, że mocy wstecznej nie można nadawać przepisom, które pogarszają sytuację prawną studentów. Dostrzegła, że stosując tylko wykładnię językową organ doprowadził do naruszenia art. 2 Konstytucji RP, czyli zasady niedziałania prawa wstecz. Zauważyła, że inna wykładnia zastosowanego przez Prorektora przepisu jest możliwa, co potwierdza interpretacja art. 99 ust. 1a ustawy, według której osoby, które ukończyły studia pierwszego stopnia, studia drugiego stopnia lub jednolite studia magisterskie przed 1 października 2011 r. lub kontynuują w roku akademickim 2011/12 studia rozpoczęte przed 1 października 2011 r. mają również prawo do podjęcia studiów stacjonarnych w uczelni publicznej w roku akademickim 2011/2012 albo w latach następnych bez wnoszenia opłat i studia te w rozumieniu ustawy będą ich pierwszym kierunkiem. W tym przypadku Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego odniosło nowe uregulowanie do studiów rozpoczętych po wejściu w życie znowelizowanej ustawy. W świetle tego faktu, stosując zasadę zaufania obywateli do państwa nie można przyjąć, że ten sam akt prawny stosuje się raz z mocą wsteczną, a raz z mocą od dnia 1 października, gdy chodzi w obu przepisach o skutki prawne wynikające z tego samego faktu prawnego. W związku z tym i ocena prawna faktu ukończenia studiów wyższych przed wejściem w życie ustawy powinna być jednolita. Według skarżącej, przedstawione okoliczności stanowią argument do stosowania wykładni systemowej, a nie literalnej jak to uczynił Prorektor w zaskarżonej decyzji. Zaakcentowała, że stypendium za wyniki w nauce samo w sobie nie wpływa na dostęp do szkolnictwa wyższego, a właśnie taka argumentacja przyświecała zmianą do ustawy. Dlatego studia rozpoczęte pod rządami starej ustawy (w 2009 r.) powinie być traktowane jako "pierwszy kierunek" i taka interpretacja poparta jest też uregulowaniami konstytucyjnymi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, że wykładnia językowa ma pierwszeństwo, a wszystkie inne są dopuszczalne jedynie wówczas kiedy ta pierwsza nie wystarcza. Według organu, językowa wykładnia przepisu art. 184 ust. 5 ustawy pozwalała w sposób niebudzący wątpliwości odczytać rzeczywisty sens tego przepisu, co wykluczało posłużenie się wykładnią systemową, poprzez odniesienie się do treści przepisu art. 2 Konstytucji. Zwrócił uwagę, że Trybunał Konstytucyjny wskazał, że technikę wykładni w zgodzie z Konstytucją należy stosować zwłaszcza wtedy, gdy brzmienie przepisu nie jest jednoznaczne lub zachodzi możliwość jego interpretacji w różny sposób. Odnosząc się do wskazanego w skardze naruszenia przez organ art. 2 Konstytucji, podał, że analiza wyroków Trybunału Konstytucyjnego prowadzi do wniosku, iż adresatem zasady zaufania obywateli do państwa i prawa jest ustawodawca, nie zaś organ stosujący prawo, stąd nie można stawiać mu zarzutu naruszenia tej zasady za której realizację nie odpowiada. Ta sama reguła dotyczy kolejnego zarzutu skarżącej wskazującego na naruszenie przez organy zasady lex retro non agit. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych powodów niż podniesione przez skarżącą. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 - dalej zwanej P.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w wypadku naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego i - zdaniem Sądu - z taką sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie. Na wstępie przyjdzie dostrzec, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 173 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.) – zwanej dalej ustawą, określający jedną z form pomocy materialnej dla studentów, jakim jest stypendium rektora dla najlepszych studentów. Stypendium to jest jedną z form pomocy materialnej, udzielanej ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa. Właściwość organu kompetentnego do wydawania decyzji w tym przedmiocie reguluje art. 175 ust. 2 ustawy. Zgodnie z art. 175 ust. 2 ustawy, stypendia rektora dla najlepszych studentów są przyznawane na wniosek studenta przez rektora. Stosownie do treści art. 175 ust. 3 ustawy (zdanie drugie) w przypadku kwestionowania decyzji rektora w sprawie stypendium dla najlepszych studentów wnioskodawcy przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy składany do tego samego organu. Z kolei w świetle art. 207 ust. 1 ustawy, do decyzji podjętych przez organy uczelni, do których po myśli art. 60 ust. 6 tej ustawy zalicza się także rektor, w indywidualnych sprawach studenckich stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. W myśl art. 207 ust. 2 ustawy, decyzje wydawane przez rektora w pierwszej instancji są ostateczne. W takim przypadku stosuje się odpowiednio art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Z powyższej regulacji wypływa wprost, że postępowanie w sprawie przyznania stypendium rektora dla najlepszych studentów winno być prowadzone z uwzględnieniem regulacji ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071- zwanej dalej K.p.a.). Z treści art. 127 § 3 K.p.a. wynika, że do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań, które z kolei na mocy art. 140 K.p.a. odsyłają w sprawach nieuregulowanych do odpowiedniego stosowania przepisów o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Przeanalizowane przepisy prowadzą do wniosku, że organy drugiej instancji zobligowane są do stosowania wszystkich przepisów zawartych w Dziale I zatytułowanym "Przepisy ogólne". W tym art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., zgodnie z którym pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W takim brzmieniu przepis ten obowiązuje z dniem 11 kwietnia 2011 r., co nastąpiło na skutek nowelizacji jego treści wprowadzonej na mocy art. 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm.). W tym miejscu odnotować należy, że uprzednio zagadnienie dotyczące stosowania przepisu art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. wywoływało w orzecznictwie rozbieżności. Na tym tle wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GSP 2/06, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07, a także Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów w wyroku z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt II OPS 2/09 (ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 60). W myśl opisanej uchwały, przepisy o wyłączeniu pracownika powinny mieć zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego, jak również do osoby piastującej funkcję organu, gdyż w sytuacji, gdy dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ, trzeba bezwzględnie oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika. Jednak w świetle uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09, przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 K.p.a. Celem nowelizacji, było zatem usunięcie rozbieżności w tym zakresie poprzez jednoznaczne "wyłączenie pracowników, którzy brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, zarówno pracowników organu I instancji, jak również pracowników ministerstw i urzędów centralnych, którzy przygotowują i podpisują decyzje ministrów i kierowników urzędów centralnych, wydawanych na skutek rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy". W ocenie Sądu, zasada ta znajduje zastosowanie również przy rozpatrywaniu sprawy wskutek złożenia wniosku o jej ponowne rozpoznanie w sprawach dotyczących stypendium rektora dla najlepszych studentów, ponieważ omówiona nowelizacja, wobec odesłania w art. 207 ust. 2 ustawy do odpowiedniego stosowania art. 127 § 3 K.p.a., dotyczy również pracowników działających z upoważnienia rektora. Odnosząc powyższe wywody prawne natury ogólnej na grunt kontrolowanej sprawy, to stwierdzić przyjdzie, że prof. dr hab. inż. T. B., który podpisał zaskarżoną decyzję, jest Prorektorem ds. studenckich Politechniki Opolskiej. W niniejszej sprawie, działając na podstawie udzielonego mu upoważnienia, wydał obie decyzje w imieniu Rektora Politechniki Opolskiej. Skoro zatem nie jest on osobą piastującą funkcję organu (Rektora), lecz pracownikiem tego organu, to w sytuacji złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, miał do niego zastosowanie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Nieuprawnione było więc w niniejszej sprawie wydanie zaskarżonej decyzji w drugiej instancji przez tego samego pracownika uczelni. Stwierdzone naruszenie prawa, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a., stanowi podstawę do wznowienia postępowania, stąd należało na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., orzec jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w pkt. 2 wyroku podjęto stosownie do art. 152 P.p.s.a. ----------------------- 7