II SA/Op 194/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Wnioskiem z dnia 17 lipca 2008 r., M. M. wystąpił do Burmistrza Nysy o ustalenie warunków zabudowy, dla inwestycji polegającej na budowie zespołu dziesięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, w [...] na działce nr A. Usytuowanie planowanych budynków przedstawione zostało na mapie stanowiącej załącznik do wniosku. Po rozpatrzeniu wniosku, decyzją z dnia [...], nr [...], Burmistrz Nysy odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce o nr A, [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...] – obszar wiejski, ze względu na brak zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał rozdział V ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W uzasadnieniu, oceniając zamierzenie budowlane wskazał, że planowana zmiana zagospodarowania terenu należy do inwestycji, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i w myśl art. 59 ust. 1 tej ustawy wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Złożony przez inwestora wniosek uznał za prawidłowy i spełniający wymogi określone w art. 52 ust. 2 pkt 2 ustawy. Odnosząc się do analizy zamierzenia budowlanego organ zaznaczył, że została ona dokonana na podstawie art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy. Wskazał, iż w toku przeprowadzonego postępowania ustalono, że na terenie objętym inwestycją plan ogólny zagospodarowania przestrzennego obowiązywał do dnia 31 grudnia 2003 r., przy czym zasygnalizował, że w planie tym teren, którego dotyczy wniosek nie był przeznaczony dla realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 i art. 48 ustawy. Obecnie wskazany teren nie jest objęty planem miejscowym, jak również nie leży na obszarze wymagającym sporządzenia takiego planu na podstawie przepisów odrębnych. Nawiązując do zakresu podmiotowego postępowania organ zaznaczył, iż strony postępowania ustalone zostały z wykorzystaniem danych dotyczących stosunków własnościowych zawartych w zasobach geodezyjnych. Wskazując z kolei na pisma składane w sprawie przez A. B., uznanego za stronę postępowania, dotyczące robót ziemnych prowadzonych na działce przeznaczonej pod inwestycję oraz zmiany stanu wody na gruncie, organ powołując zapis art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) odnotował, że zgodnie z materiałami będącymi w aktach sprawy sporna inwestycja zlokalizowana jest w zasięgu wód powodziowych i w wypadku wystąpienia przepływów powodziowych będzie zalewana wodami powodziowymi. Jest to konsekwencją tego, że nieruchomości przyległe do cieku [...] stanowią naturalną zlewnię i poldery zalewowe, co oznaczone zostało w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Gminy Nysa. Stosownie też do ustaleń dokonanych w zakresie stosunków wodnych organ wskazał, iż w związku ze zmianą stanu wody na działce nr A, decyzją z dnia 29 stycznia 2009 r., nakazano H. i M. M. przywrócenie stanu poprzedniego do dnia 30 maja 2009 r., zgodnie z art. 29 Prawa wodnego. Rozpatrując cały materiał dowodowy, pod kątem spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, umożliwiających wydanie decyzji lokalizacyjnej, organ wskazał, że stosownie do § 3 ust. 1 – 2 powołanego rozporządzenia, wyznaczył wokół działki, na której planowana jest inwestycja, obszar analizowany. Jednocześnie też ustalił, że w odniesieniu do planowanej inwestycji spełnione zostały warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy o planowaniu. Wskazał, że na analizowanym obszarze dominuje funkcja mieszkalna jednorodzinna i zagrodowa, teren posiada dostęp do drogi publicznej, a uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Ponadto, po wykonaniu nakazu z decyzji wydawanej dnia 29 stycznia 2009 r., spełniony zostanie również warunek z pkt 5, tj. żaden z przepisów odrębnych nie będzie stał w sprzeczności z realizacją inwestycji. W ocenie organu, inwestycja nie spełnia jednak wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy. Teren inwestycji wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, ponieważ nie został objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu wcześniej obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a działka objęta wnioskiem opisana jest w ewidencji gruntów jako RIIIa – 0.1, ŁIII-0.45, ŁIV-0.25, PsII-0.18, Lz-ŁIV-0.17 o powierzchni całkowitej 1.1500 ha. Daje to więcej niż 0.5 ha gruntów podlegających ochronie, przy czym również działki sąsiednie są gruntami chronionymi. Powołując się na zapisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm), organ wyjaśnił, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne "gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody Ministra". Zgodnie z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W oparciu o dokonane ustalenia organ przyjął, że inwestycja objęta postępowaniem jest sprzeczna z przepisami odrębnymi, za które uznać należy ustawę o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jak również narusza odrębne regulacje zawarte w ustawie – Prawo wodne. Z tego też powodu orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Do decyzji załączona została analiza architektoniczno –urbanistyczna, sporządzona w graficznej formie mapy. W odwołaniu od decyzji, H. i M. M., kwestionując odmowę ustalenia warunków zabudowy podnieśli, że w ich ocenie, dla terenu działki nr A nie jest wymagane uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia tego gruntu na cele nierolnicze. Wywiedli, że działka ta nie zawiera użytków rolnych klas Ps II, ŁIII, RIIIa podlegających ochronie zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych, ponieważ żaden z tych użytków nie przekracza powierzchni 0,5 ha. A. B. w piśmie z dnia 23 czerwca 2009 r., zatytułowanym wniosek o stwierdzenie niezgodności z prawem i unieważnienie decyzji, co do którego pismem z dnia 9 lipca 2009 r. wskazał, że stanowi ono odwołanie, podniósł z kolei, iż realizacja planowanej inwestycji spowoduje zwiększenie zagrożenia powodziowego dla dolnej części [...] oraz dla chętnych do wybudowania domów mieszkalnych na działce nr A. Zdaniem strony, decyzja nie uwzględnia warunków zapewnienia ochrony przeciwpożarowej dla [...]. Ponadto organ niesłusznie potraktował budowę jako inwestycję celu publicznego. Niezgodnie z przepisami dokonał także warunkowej odmowy ustalenia warunków zabudowy, do czasu odrolnienia gruntów oraz spełnienia wymogu ustalonego w decyzji z dnia 29 stycznia 2009 r., która nie jest prawomocna. Odwołujący zwrócił uwagę, iż teren inwestycji obejmuje dwie działki, nr A i B, z których to działka nr B nie należy do wnioskodawcy i nie została wskazana we wniosku. Zakwestionował także prawidłowość regulacji potoku [...] oraz zwrócił uwagę na bezprawne wykonanie nasypu ziemnego w południowo – wschodniej części działki nr A, który spowodował zasypanie naturalnego obniżenia terenu. Podkreślił, że obszar poddany analizie stanowi użytki rolne, a nie mieszkalnictwo jednorodzinne i zagrodowe. Projekt podziału i zagospodarowania działki nr A nie był ponadto uzgodniony z Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej we W., a organ nie uwzględnił znajdującej się w aktach negatywnej opinii urbanistyczno – architektonicznej. Strona zarzuciła, że załącznik graficzny nr 1 do decyzji i cześć graficzna analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, sporządzone zostały na sfałszowanej mapie ewidencyjnej w zakresie przebiegu granic między działkami nr A, C i D. Przedstawiła przy tym także obszerny wywód, co do przebiegu procedury związanej z rozgraniczeniem tych nieruchomości. Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło decyzję pierwszoinstancyjną w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Argumentując swoje stanowisko organ odwoławczy w pierwszej kolejności dostrzegł, iż wniosek na podstawie którego wszczęto postępowanie dotyczył ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, na działce nr A, podczas gdy na załączniku mapowym wnioskodawca oznaczył inwestycję w granicach działek nr B i A, jak również przedstawiając lokalizację budynków naniósł projektowany podział terenu na 10 działek budowlanych oraz wydzieloną w części działki nr A wewnętrzną drogę dojazdową. Następnie dokonał zmiany załącznika graficznego, co potwierdza notatka służbowa z dnia 4 sierpnia 2008 r., wykreślając z niego podział i ulokowanie 1 budynku przewidzianego na działce nr B. Ostatecznie na załączniku, którego kopia stanowiła załącznik do decyzji pierwszoinstancyjnej, widnieją: teren objęty wnioskiem, w granicach którego jest działka nr A, 1 budynek na działce nr B oraz projektowany podział działki nr A na 9 działek budowlanych i drogę wewnętrzna. W świetle przedstawionych ustaleń organ odwoławczy uznał, iż w sprawie zaistniały rozbieżności pomiędzy treścią wniosku, a jego załącznikiem graficznym, niepozwalające na jednoznaczne ustalenie przedmiotu postępowania. Nie zgodził się tym samym z organem pierwszej instancji, iż jest nim ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu 10 jednorodzinnych budynków mieszkalnych wraz z niezbędną infrastrukturą na działce nr A. Na działce tej umieszczono bowiem 9 budynków. Ponadto wniosek nie obejmował infrastruktury technicznej, wobec czego przyjąć należało, że ustalenie warunków zabudowy w tym zakresie nastąpiło z urzędu. To z kolei doprowadziło do sprzeczności z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przewidującym ustalenie warunków zabudowy wyłącznie na wniosek. Mając na uwadze wskazane nieprawidłowości organ odwoławczy stwierdził naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Podkreślił również, że nieprawidłowo za stronę postępowania uznano D. F. T., który jak ustalono, zmarł przed wszczęciem postępowania, a także R. M., będącego dzierżawcą działki nr C sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji oraz W. M. dzierżawcę działki nr A. Powołując się w tym zakresie na regulację art. 28 K.p.a. organ odwoławczy wywiódł, że stronami w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, poza inwestorem, są właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na której będzie realizowana inwestycja oraz działek sąsiednich, a nie dzierżawcy. W oparciu o dokonaną, w odniesieniu do postępowania pierwszosintancyjnego ,ocenę uznał, że dla rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest uprzednie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Podkreślił przy tym, że stwierdzone uchybienia czynią przedwczesnym ustosunkowanie się do zarzutów odwołania, które winny być jednak rozważone przez organ pierwszej instancji w ponownym postępowaniu. W jego granicach organ winien przy tym zwrócić uwagę na: obowiązek wyznaczenia na kopii mapy granic analizowanego obszaru, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem oraz rzetelne przeprowadzenie analizy, na podstawie art. 61 ust. 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, głównie w zakresie ust. 1 pkt 2 i 3. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wniósł A. B. Wnioskując w niej o stwierdzenie nieważności decyzji odwoławczej, na podstawie art. 28 oraz art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. podniósł, iż organy nieprawidłowo przeprowadziły postępowanie bez udziału Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W., który winien był zostać uznany za stronę postępowania w trybie art. 92 ust. 3 pkt 11 Prawa wodnego. Skarżący wskazał na konieczność zasięgnięcia opinii tej jednostki w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu podtrzymało w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Ustosunkowując się do zarzutu skarżącego organ stwierdził, że skoro decyzja organu pierwszej instancji była odmowna to nie wymagała ona żadnych uzgodnień. Obowiązek uzgodnienia dotyczy bowiem wyłącznie projektów decyzji pozytywnych tj. ustalających warunki zabudowy. Jednocześnie też, nie istnieje norma materialnoprawna pozwalająca uznać wskazany przez skarżącego podmiot za stronę postępowania w niniejszej sprawie. Pismem procesowym z dnia 25 maja 2010 r., sporządzonym przez pełnomocnika strony skarżącej – radcę prawnego M. R. – A. B., wniósł o uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Zarzucając decyzji odwoławczej naruszenie art. 156 § 2 pkt 2 i 4 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie podniósł, iż organ nieprawidłowo przyjął, że uznanie za strony postępowania zmarłego D. F. T. oraz dzierżawców R. M. i W. M., winno skutkować uchyleniem decyzji pierwszoinstancyjnej. Skarżący stwierdził, iż w jego ocenie, skierowanie decyzji administracyjnej do osób nie będących stroną w sprawie powoduje, iż decyzja organu pierwszej instancji dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Z uwagi na jej zaistnienie organ odwoławczy winien zatem stwierdzić nieważność wadliwej decyzji, a nie orzec o jej uchyleniu i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej M. M., w piśmie procesowym z dnia 30 maja 2010 r. wskazał, iż Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we W. – Zarząd Zlewni [...] z siedzibą w O., zawiesił działania kontrolne do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu. Jednocześnie też oświadczył, że zalecenie Zarządu Gospodarki Wodnej w O. przywrócenia stanu pierwotnego na działce nr A, poprzez odkrycie rowu i wywiezienie ziemi, zostało wykonane. Podnosząc z kolei nieprawdziwość twierdzeń strony skarżącej, M. M. podkreślił, że teren działek nr C-D-A-E-B nie jest terenem zalewowym. Stwierdził, że jest on położony "dużo wyżej". Początek terenu niższego zaczyna się od działek F-G-H-I-J., a nadto niżej położony jest też teren pól i łąk po przeciwnej stronie rzeki [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Przesłanki, forma i treść orzeczenia sądu wydawanego po rozpoznaniu skargi na decyzję administracyjną określone zostały w art. 145 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej P.p.s.a. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a, uwzględnienie skargi na decyzję administracją, skutkujące jej uchyleniem, następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przepis art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. stanowi z kolei podstawę uwzględnia skargi i stwierdzenia nieważność decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej K.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Sąd może również stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem przepisów prawa. W razie natomiast niewystąpienia wskazanych uchybień, na mocy art. 151 P.p.s.a. skarga podlega oddaleniu. Z uwagi na to, że negatywne rozstrzygniecie Sądu, w świetle art. 145 § 1 P.p.s.a. może przybrać różną postać, kontrola zgodności decyzji z prawem przebiega w określonej kolejności. Na początku Sąd sprawdza czy zaistniały wady powodujące nieważność decyzji. Następnie przeprowadza kontrolę z punktu widzenia przestrzegania przepisów postępowania administracyjnego, a w ostatniej kolejności przestrzegania norm prawa materialnego. Kolejność taka wynika z tego, że w przypadku ustalenia którejkolwiek z wad decyzji powodujących konieczność stwierdzenia jej nieważności, skutkuje tym, że dalsza kontrola jest zbędna i niedopuszczalna. Ewentualne ustalenie naruszenia prawa materialnego, może być z kolei dokonane dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Stwierdzenie zaś, że okoliczności te nie zostały dostatecznie wyjaśnione, uniemożliwia dokonanie kontroli w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie skarga wniesiona została na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu uchylającą decyzje pierwszoinstancyjną o odmowie ustalenia warunków zabudowy i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej zasad kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. Sąd nie stwierdził w tym zakresie, aby w sprawie zaistniała przyczyna stwierdzenia nieważności decyzji, bądź jej uchylenia. Zaskarżona decyzja odwoławcza wydana została w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, przy czym przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie do wskazanej regulacji dostrzec trzeba, iż stanowi ona wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji. Zgodnie bowiem z wyartykułowana w art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Oznacza to, że skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Na organie odwoławczym ciąży obowiązek dokonania wszechstronnej i całościowej analizy oraz oceny zebranego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego, podjęcia ustaleń co do prawidłowej materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia, a także kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu. Zasadą jest zatem, iż organ odwoławczy rozstrzyga sprawę co do istoty. Stosownie do treści art. 138 § 1 K.p.a. następuje to poprzez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, polegającego na: utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości lub w części i w tym zakresie wydaniu orzeczenia co do istoty sprawy bądź uchyleniu tej decyzji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji, bądź tez umorzeniu postępowania odwoławczego. Przewidziane w art. 138 § 2 K.p.a. odstępstwo od tej zasady, uwarunkowane jest koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie. Wynika to z treści wskazanej regulacji, zgodnie z którą organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną "gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". Uwzględniając te przesłanki uznać należy, że winny być one rozpatrywane w związku z określonym w art. 136 K.p.a. obowiązkiem organu odwoławczego w sferze postępowania wyjaśniającego. Przepis art. 136 K.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Istotą uzupełniającego postępowania z art. 136 K.p.a. jest zatem stworzenie organowi drugiej instancji możliwości naprawienia tych tylko ewentualnych wadliwości postępowania przed organem pierwszej instancji, które mogą zostać usunięte bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Tym samym przyjąć trzeba, że organ odwoławczy może zastosować art. 138 § 2 K.p.a., gdy przeprowadzenie przez niego dodatkowego postępowania wyjaśniającego, w graniach wyznaczonych przez art. 136 K.p.a., nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Dostrzec przy tym przyjdzie, iż potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości zachodzić będzie wówczas, gdy organ pierwszej instancji wcale nie przeprowadzi postępowania wyjaśniającego, zaś konieczność przeprowadzenia go w znacznej części wtedy, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadzi przeważającej części postępowania. Dotyczyć to również będzie sytuacji, gdy postępowanie wyjaśniające w całości lub w znacznej części przeprowadzone zostanie z istotnym naruszeniem przepisów procesowych. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, w ocenie Sądu uznać trzeba, iż organ odwoławczy prawidłowo stwierdził zaistnienie w niniejszej sprawie przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej, określonej w art. 138 § 2 K.p.a. W zakresie dokonanej oceny wskazać przede wszystkim należy, iż materialną podstawę prawną ustalenia warunków zabudowy, w przedmiocie którym wszczęto postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, stanowi ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 tej ustawy ustalenie warunków zabudowy może nastąpić jedynie na wniosek inwestora. Z art. 52 ust. 2 ustawy, określającego wymogi jakie powinien spełniać wniosek wynika, iż jego integralną część stanowi kopia mapy, na której winny być określone granice terenu objętego wnioskiem, obejmujące teren którego wniosek dotyczy i obszar na który planowana inwestycja będzie oddziaływać. Ponadto winien on zawierać charakterystykę inwestycji. Oznacza to, że wniosek inwestora wyznacza granice sprawy o ustalenie warunków zabudowy, poprzez określenie inwestycji, a organ orzekający w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy związany jest granicami wniosku i nie może go interpretować w sposób dowolny, wbrew intencji wnioskodawcy. Nie może tym samym, wychodząc poza granice sprawy, podjąć z urzędu rozstrzygnięcia co do zamierzeń inwestycyjnych, które nie zostały ujęte we wniosku. Przyjąć wprawdzie należy, że w toku postępowania administracyjnego wniosek może być przez inwestora modyfikowany, w tym także w wyniku działań podjętych przez organ, niemniej jednak w razie jakichkolwiek wątpliwości co do charakteru zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem, w tym również wynikłych na skutek wprowadzonych we wniosku zmian, na organie ciąży obowiązek podjęcia z urzędu czynności zmierzających do wyjaśnienia treści żądania wnioskodawcy. Dokonując analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, do czego zobligowany jest na mocy art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art.64 ustawy, winien przy tym wyjaśnić wszelkie rozbieżności pomiędzy ustalonym w toku postępowania stanem faktycznym, a treścią i zakresem wniosku. W niniejszej sprawie, jak wynika z akt administracyjnych, M. M. występując z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy określił, że inwestycja której dotyczył wniosek obejmuje budowę zespołu dziesięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, na działce nr A, obręb [...]. Na załączonej do wniosku kopii mapy, granicami terenu pod inwestycję objął jednak działki nr B oraz A i nanosząc w ich granicach podział na 10 działek budowlanych oznaczył na nich lokalizację 10 budynków. Następnie, jak wynika z treści podpisanej przez inwestora notatki, sporządzonej dnia 4 sierpnia 2008 r., wyraził wolę "wykreślenia z załącznika graficznego podziału i ulokowania budynku na działce nr B". Na okoliczność tę nie sporządzono wprawdzie protokołu, stosownie do art. 67 K.p.a., niemniej jednak skutkowało to tym, że na załączniku, który stanowił część graficzną decyzji organu pierwszej instancji, odnotowano wykreślenie z zakresu obszaru inwestycji terenu obejmującego działkę nr B wraz z usytuowanym na niej budynkiem, a w granicach terenu objętego wnioskiem tj. działki nr A, pozostał podział na 9 działek budowlanych z oznaczonymi na nich dziewięcioma budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Naniesiona zmiana nie została mimo to uwzględniona w treści wniosku, który dotyczył budowy 10 budynków na działce nr A. Jak słusznie dostrzegł organ odwoławczy doprowadziło to do rozbieżności pomiędzy wnioskiem inwestora, a stanowiącym jego integralną część załącznikiem graficznym. Pomimo zaistniałych niezgodności, organ pierwszej instancji nie podjął jednak działań zmierzających do wyjaśnienia treści i zakresu żądania strony, a co za tym idzie przedmiotu i zakresu sprawy, naruszając tym samym przepisy postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 77 §1 i art. 80 K.p.a. Co więcej, w oparciu o załącznik graficzny, który załączono również do decyzji, dokonał nieprawidłowej analizy stanu faktycznego terenu pod inwestycję i rozpoznając sprawę wydał rozstrzygniecie w przedmiocie "ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr A". Na załączniku zakresem inwestycji, w granicach działki A, objętych zostało tylko 9 budynków, a wniosek inwestora nie dotyczył infrastruktury technicznej. Doprowadziło to do sprzeczności pomiędzy treścią wniosku, a rozstrzygnięciem, co jak słusznie dostrzegł organ drugiej instancji spowodowało naruszenie art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto, niezgodność wystąpiła także pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a stanowiącym załącznik decyzji graficznym obrazem lokalizacji inwestycji. Wskazane uchybienia postępowania pierwszoinstancyjnego bez wątpienia nie mogły zostać usunięte przez organ odwoławczy, w ramach kompetencji przysługujących mu na podstawie art. 136 K.p.a. Niepodjęcie przez organ pierwszej instancji działań zmierzających do ustalenia zakresu wniosku, na podstawie którego wszczęto postępowanie i który wyznacza granice sprawy, jak również dokonanie ustaleń, co do stanu faktycznego, bez wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy (w zakresie terenu objętego wnioskiem i usytuowania na nim budynków) stanowiło wszak o istotnym naruszeniu przepisów procesowych. To z kolei powoduje konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji. Dostrzec należy, iż organ odwoławczy związany jest granicami sprawy, w której wniesiono odwołanie. Jeżeli zatem organ pierwszej instancji nie ustalił w sposób prawidłowy zakresu i przedmiotu postępowania, organ odwoławczy nie mógł rozpoznać sprawy bez naruszenia zasady dwuinstancyjności, z której wynika konieczność dwukrotnego rozpoznania sprawy w tych samym granicach. W niniejszej sprawie granice te winien wyznaczać wniosek inwestora, co do którego rozbieżności zaistniałe, pomiędzy wyartykułowanym w nim żądaniem, a graficznym oznaczeniem jego zakresu, nie zostały wyjaśnione. Ponadto, organ odwoławczy nie mógł usunąć zaistniałej w niniejszej sprawie wadliwości postępowania pierwszoinstancyjnego w postaci niezapewnienia wszystkim stronom udziału w postępowaniu. Naruszenie tej zasady jest kwalifikowaną wadliwością stanowiącą podstawę wznowienia postępowania, której nie można konwalidować poprzez przeprowadzenie w postępowaniu odwoławczym uzupełniającego postępowania dowodowego. Strona ma bowiem prawo czynnie uczestniczyć w całym toku postępowania, czyli tak w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, jak i odwoławczym. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji nieprawidłowo określił strony postępowania, co doprowadziło do naruszenia wyrażonej w art. 10 § 1 K.p.a. zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Przymiotu strony organ nie przyznał H. M., będącej współwłaścicielką działki objętej inwestycją. W rozumieniu art. 28 K.p.a. za stronę postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy uznać natomiast należy każdego czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Na tej podstawie nie budzi wątpliwości stwierdzenie, że stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy będzie zawsze wnioskodawca oraz właściciel lub użytkownik wieczysty działki, na której ma być realizowana inwestycja. To z kolei prowadzi do uznania na gruncie niniejszej sprawy legitymacji H. M., a co z tym idzie stwierdzenia, że pomijając ją jako stronę postępowania organ pierwszej instancji naruszył art. 10 § 1 K.p.a. Przede wszystkim, błędnie też uznał jako stronę dzierżawcę wnioskowanej pod zabudowę działki nr A – W. M., czym naruszył art. 28 K.p.a. Podkreślić należy, że zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie, w oparciu o art. 6 ust. 2 pkt 2 i art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyjąć należy, iż także osoba trzecia ma prawo domagać się od organu administracji publicznej ochrony swego interesu prawnego przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu należącego do innych osób. Oznacza to, że stronami tego postępowania mogą być także właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich, co wynika z tego, że inwestycja może mieć wpływ na sposób wykonywania przez nich prawa własności. Nie wykluczone jest także, że interes prawny posiadać będą właściciele nieruchomości nie sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji. Decydować o tym każdorazowo jednak będą okoliczności konkretnej sprawy związane z rodzajem, rozmiarem oraz stopniem i zakresem uciążliwego oddziaływania zamierzonej inwestycji na otoczenie. (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 24 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Op 51/09). W świetle powyższego, stwierdzić trzeba, iż organ podejmując decyzje winien ustalić krąg stron postępowania, biorąc pod uwagę wpływ inwestycji na inne nieruchomości, na podstawie art. 28 K.p.a. Zgodzić się przy tym należy z twierdzeniem zaskarżonej decyzji, że przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie posiadają dzierżawcy nieruchomości sąsiednich. Nieprawidłowo tym samym organ pierwszej instancji za stronę postępowania uznał dzierżawcę działki nr C, sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji. Dodatkowo, jak słusznie dostrzegł organ odwoławczy za stronę postępowania błędnie uznany został również D. F. T., figurujący w załączonym do akt administracyjnych wyciągu z ewidencji prowadzonej przez organy administracji publicznej, jako właściciel działki nr C. Skoro bowiem, jak ustalił organ odwoławczy zmarł on przed wszczęciem postępowania, nie było możliwe uznanie jego podmiotowości prawnej i zachodziła konieczność ewentualnego ustalenia legitymacji jego następców prawnych. Wskazane powyżej naruszenia, co do ustalenia zakresu podmiotowego w ocenie Sądu, skutkowały wadliwością postępowania pierwszoinstancyjnego, wyłączającą merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy i koniecznością wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Spowodowały one konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania pierwszoinstancyjnego z udziałem wszystkich stron. Nie można przy tym zgodzić się z zarzutem skargi, że uznanie za strony postępowania podmiotów nie posiadających legitymacji do bycia stroną stanowiło podstawę do orzeczenia w postępowaniu odwoławczym o nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej. O ile bowiem można zgodzić się z twierdzeniem, że skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną w sprawie stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., stwierdzić trzeba, iż organ odwoławczy nie może orzekać równocześnie na podstawie art. 138 K.p.a. określającego rodzaje rozstrzygnięć w postępowaniu drugoinstancyjnym oraz art. 156 K.p.a., który normuje instytucję stwierdzenia nieważności, stanowiącą nadzwyczajny tryb wzruszenia decyzji. W zakresie postępowania odwoławczego nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w pierwszej instancji. Przepis art. 138 K.p.a. w sposób wyczerpujący i wiążący określa bowiem sposoby zakończenia postępowania odwoławczego, w przypadku gdy odwołanie jest dopuszczalne. Zastosowanie sankcji nieważności w tym postępowaniu stanowiłoby rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Nawet w sytuacji stwierdzenia zaistnienia wady, w postaci skierowania decyzji do podmiotów nie posiadających w sprawie legitymacji, obliguje organ do orzeczenia w jeden ze sposobów wskazanych w art. 138 K.p.a. Mając na uwadze treść odwołania wniesionego przez A. B., w którym wnioskował on o unieważnienie decyzji, dostrzec przy tym trzeba, iż postępowanie odwoławcze winno być stosowane przed postępowaniem o stwierdzenie nieważności, stanowiącym tryb nadzoru. Dopóki zatem jest możliwe wniesienie odwołanie, pismo strony kwestionujące decyzję nieostateczną winno być potraktowane jako odwołanie. Reasumując, w ocenie Sądu uznać należało, że ujawnione uchybienia proceduralne jakich dopuścił się organ pierwszej instancji, prawidłowo zostały ocenione przez organ odwoławczy, jako stanowiące podstawę wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Zdaniem Sądu, na akceptację nie zasługuje przy tym także zarzut skargi dotyczący zaistnienia przesłanki nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a., w związku z pominięciem jako strony postępowania, Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W., którego legitymacja zdaniem skarżącego wynikała z art. 92 ust. 3 pkt 11 Prawa wodnego i którego to opinii jak wskazał, organy obowiązane były zasięgnąć, przed wydaniem decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że wskazany przepis art. 92 ust. 3 pkt 11 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.), w chwili wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie już nie obowiązywał. Został on uchylony na mocy art. 82 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie mógł zatem znajdować zastosowania. Ponadto, na gruncie art. 53 ust. 4 pkt 11 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyjąć należy, że przewidziany przez ustawodawcę w tym przepisie obowiązek uzgodnienia dotyczy wyłącznie projektów decyzji pozytywnych, tj. ustalających warunki zabudowy. Jeśli bowiem właściwy organ odmawia ustalenia warunków zabudowy organ uzgadniający nie ma czego oceniać. Uzgodnienie aktu polega wszak na wyrażeniu zgody na treść proponowanego rozstrzygnięcia, którym jest decyzja o warunkach zabudowy, a nie ocenie wniosku złożonego przez inwestora. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono o oddaleniu skargi.