II SA/Op 195/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz – spr. Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 września 2012 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 20 stycznia 2012 r., [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez J. W. była decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 20 stycznia 2012 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie kluczborskim z dnia 7 lipca 2011 r., nr [...], nakazującą J. W. rozbiórkę altany o wymiarach 6,87m x 3,74m wybudowanej na działce nr [...] należącej do Rodzinnych Ogrodów Działkowych w [...] przy ul. [...]. Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu: Zawiadomieniem z dnia 10 maja 2010 r., na skutek interwencji złożonej przez K. B., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kluczborku podjął czynności kontrolne w sprawie wybudowania altany przez J. W. na terenach Rodzinnych Ogrodów Działkowych w [...], na działce nr [...] przy ul. [...]. W ramach tego postępowania przeprowadzono w dniu 23 czerwca 2010 r. oględziny. Nie stwierdziwszy naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane decyzją z dnia 28 czerwca 2010 r., nr [...], PINB działając na podstawie art. 104 oraz art. 105 § 1 K.p.a. umorzył postępowanie w sprawie. Rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji, Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia 15 września 2010 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując na konieczność odniesienia się do przepisów wynikających z Regulaminu Rodzinnych Ogrodów Działkowych oraz błędne ustalenie strony postępowania. Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszoinstancyjny przeprowadził oględziny w dniu 19 października 2010 r. W toku oględzin ustalono, że altana została wybudowana w latach 2008-2009, za zgodą Zarządu ROD, w odległości 70 cm od granicy z działką sąsiednią. Ponadto stwierdzono, że w altanie znajdują się trzy pomieszczenia w pełni wyposażone, w tym zamontowane są urządzenia łazienkowe, sanitarne i kuchenne a cały obiekt posiada sprawną instalację elektryczną, wodociągową i odprowadzanie ścieków. Dokonano pomiarów kontrolnych altany, po czym stwierdzono, że lokalizacja altany jak również wymiary zewnętrzne i wysokość są zgodne z art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. W konsekwencji decyzją z dnia 29 października 2010 r., nr [...], organ I instancji ponownie umorzył postępowanie w sprawie. W wyniku wniesionego odwołania, Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, decyzją z dnia 29 marca 2011 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po kolejnym rozpoznaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie kluczborskim decyzją z dnia 7 lipca 2011 r., nr [...], działając na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nakazał J. W. rozbiórkę wybudowanej w latach 2008 – 2009 na działce nr [...], altany o wymiarach 6,87m x 3,74 m. Uzasadniając swoje stanowisko organ przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie. Na podstawie pomiarów PINB stwierdził, że inwestor wybudował obiekt budowlany o powierzchni 25,69 m2, co spowodowało przekroczenie dopuszczalnej powierzchni zabudowy określonej w art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Organ wyjaśnił, że budowa altany o powierzchni zabudowy do 25 m2 nie wymaga pozwolenia ani dokonania przez inwestora zgłoszenia. Zdaniem organu, inwestor przekroczył dopuszczalną powierzchnię zabudowy określoną dla altan budowanych na terenach ogródków działkowych w obrębie miast. Doprowadziło to do niezgodności z przepisami ustawy Prawo budowlane, regulaminem ROD oraz § 58 ust. 2 pkt 1 lit d miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Z treścią powyższej decyzji nie zgodziła się J. W. We wniesionym odwołaniu podniosła, że jej zamiarem było wybudowanie altany zgodnie z pozwoleniem Zarządu Rodzinnych Ogrodów Działkowych i z przepisami ustawy Prawo budowlane. Wyjaśniła, że wybudowanie altany zleciła wykonawcy a o przekroczeniu powierzchni zabudowy dowiedziała się podczas oględzin przeprowadzonych przez PINB. Zdeklarowała przebudowę altany. Decyzją z dnia 20 stycznia 2012 r., nr [...], Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu, po przytoczenie stanu faktycznego sprawy, powołał przepisy art. 29 ust. 1 pkt 4 , art. 28 ust. 1 , art. 48 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Stwierdził, że altana o powierzchni zabudowy przekraczającej 25 m2 wymagała uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Skoro inwestor nie posiadał pozwolenia na budowę i nie wystąpił o jej uzyskanie to należało stwierdzić, że altana została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej. Organ odwoławczy wskazał, że przed wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę organ nadzoru budowlanego zobligowany był rozważyć możliwość legalizacji obiektu poprzez ustalenie, czy istnieją przesłanki umożliwiające doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem z uwzględnieniem przepisów o planowania i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami architektoniczno- budowlanymi (art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a i pkt 2). Uwzględniając powyższe organ uznał, że przedmiotowa altana jest zrealizowana niezgodnie z postanowieniami obowiązującego dla tego terenu planu zagospodarowania przestrzennego podjętego uchwałą Rady Miejskiej w Kluczborku z 7 kwietnia 2009 r. Nr XXXVI/470/09, co uzasadniało wydanie decyzji na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wniosła J. W., domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania administracyjnego, względnie skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła wydanie go niezgodnie z przepisami prawa, w szczególności z ustawą o rodzinnych ogrodach działkowych i nieuwzględnienie możliwości dokonania legalizacji budynku. W odpowiedzi na skargę Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 14 maja 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 17 września 2012 r. pełnomocnik skarżącej, podtrzymując zarzuty i wnioski skargi wskazał, że zgodnie z art. 25 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. z 2005 r. Nr 169, poz. 1419 ze zm.) Polski Związek Działkowców jest ogólnopolską, samodzielną i samorządową organizacją społeczną powołaną do reprezentowania i obrony praw i interesów swych członków wynikających z użytkowania działek w rodzinnych ogrodach działkowych. W wykonywaniu swoich obowiązków PZD jest niezależny a jego samodzielność podlega ochronie sądowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) - zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie należy stwierdzić, że organ nadzoru budowlanego na podstawie dokonanych prawidłowo ustaleń faktycznych orzekł w zaskarżonej decyzji nakaz rozbiórki obiektu budowlanego nazwanego altaną, opierając go na przepisie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), dalej też jako "Prawo budowlane". Skarżąca podniosła wobec tego rozstrzygnięcia dwojakiego rodzaju zarzuty i argumentację. Po pierwsze, że przepisy Prawa budowlanego nie mają zastosowania na terenach rodzinnych ogrodów działkowych, gdyż funkcjonowanie takiego ogrodu kompleksowo reguluje ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. 2005 r. Nr 169, poz. 1419 ze zm.), dalej też jako "ustawa o ROD", wraz z wydanym na jej podstawie Statutem Polskiego Związku Działkowców i Regulaminem Rodzinnego Ogrodu Działkowego, a po drugie, że nawet przy zastosowaniu do omawianego przypadku reguł Prawa budowlanego decyzja narusza prawo, gdyż możliwa jest legalizacja budynku. Co do zarzutu, że ustawa o ROD wyłącza stosowanie przepisów Prawa budowlanego na terenie zarządzanym przez Polski Związek Działkowców należy zważyć, iż ani jeden, ani drugi akt prawny takiego zapisu nie zawierają. Ustawa Prawo budowlane jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Ustawa o ROD w art. 25 ust. 1 przyznaje Polskiemu Związkowi Działkowców (dalej też w skrócie "PZD" ) jako ogólnopolskiej organizacji społecznej samodzielność i samorządność oraz prawo reprezentacji i obrony praw i interesów członków wynikających z użytkowania działek w rodzinnych ogrodach działkowych. Jednocześnie jednak w art. 25 ust. 2 tej ustawy, akcentując niezależność PZD w wykonywaniu swych zadań, stanowi, że "PZD podlega tylko ustawom". Nawet, gdyby takiego zapisu w ustawie o ROD nie było, to PZD i jego członków obowiązują przepisy prawa powszechnie obowiązującego, a to wobec konstytucyjnej zasady równości zawartej w art. 32 Konstytucji RP. W tym miejscu należy przytoczyć wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt K 8/10, którym orzeczono między innymi o niezgodności art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o ROD z art. 2 oraz art. 58 ust. 1 w zw. z art. 32 Konstytucji, odraczając utratę mocy obowiązującej wskazanych przepisów na okres 18 miesięcy od daty wyrokowania. Trybunał Konstytucyjny nie kwestionuje prawa PZD jako organizacji społecznej do samodzielności, samorządności czy niezależności. Podważa jednak między innymi regulacje ustawy o ROD statuujące uprzywilejowaną pozycję PZD wobec właścicieli gruntów, na których urządzane są ogrody, a szczególnie monopolistyczne zapisy w zakresie zakładania rodzinnych ogrodów działkowych. Szersze omawianie wyroku Trybunału Konstytucyjnego na potrzeby niniejszego rozstrzygnięcia Sądu nie jest jednak konieczne, gdyż dla sprawy rozstrzygające są zapisy ustawy Prawo budowlane, a nie ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Przyznać należy skarżącej, że PZD działa na podstawie ustawy oraz statutu (art. 29 ust. 1 ustawy o ROD). Statut PZD uchwalony przez VII Krajowy Zjazd Delegatów PZD uchwała nr 1 z dnia 6 kwietnia 2006 r. (dalej też jako "Statut"), uprawnia Krajowa Radę PZD do uchwalania Regulaminu Rodzinnego Ogrodu Działkowego, określającego szczegółowo zasady funkcjonowania i zagospodarowania ROD. Obowiązujący Regulamin uchwalony został uchwałą Krajowej Rady PZD nr 1/XXIV/2006 z dnia 23 listopada 2006 r. (ze zm.), dalej też jako "Regulamin". W § 107 Regulaminu określono pojęcie altany w rozumieniu § 104 pkt 1 jako "urządzenia", w które może być wyposażona działka. W § 108 Regulaminu ustanowiono obowiązek powiadomienia zarządu o zamiarze budowy, a w § 109 sankcję za naruszenie przepisów regulaminu w zakresie budowy altany, w tym swoisty tryb "legalizacji" altany. Procedury stosowane przez organy PZD na podstawie ustawy o ROD, Statutu i Regulaminu, wiążące członków tej organizacji społecznej, nie wyłączają jednak prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania na podstawie Prawa budowlanego, w tym w zakresie samowoli budowlanej (por. też w cyt. przez organ wyroku NSA z dnia 6 października 2000r, sygn. akt IV SA 363/98, opubl. na stronach internetowych NSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Postępowanie na podstawie ustawy Prawo budowlane toczy się z urzędu. Nie wymaga wniosku np. Zarządu ROD w razie bezskuteczności jego działań podjętych na podstawie § 109 Regulaminu. Dlatego nawet wdrożenie przez organy PZD procedur z § 109 Regulaminu, lub z § 36 Statutu nie wyłączałoby zastosowania przez organy nadzoru budowlanego postępowania z art. 48 Prawa budowlanego. Postępowanie wewnętrzne przed organami PZD miałoby wpływ na postępowanie administracyjne tylko wówczas, gdyby wykonując zobowiązanie nałożone w trybie § 109 ust. 2 Regulaminu członek rozebrał nielegalnie wykonaną altanę, co skutkowałoby bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego. Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 48 Prawa budowlanego przez przyjęcie, iż niemożliwa jest legalizacja altany skarżącej trzeba podkreślić, że organy prawidłowo zastosowały powołane w decyzji przepisy prawa materialnego. Na początku trzeba wskazać, że Prawo budowlane operuje pojęciem "altany", lecz w art. 3 nie wskazuje jej legalnej definicji. Jest to zatem obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1, a ściślej budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. W myśl art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, którego treść ustalił art. 48 ustawy o ROD, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa (...) altan i obiektów gospodarczych na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych o powierzchni zabudowy do 25 m ² w miastach i do 35 m² poza granicami miast oraz wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich. Jednocześnie w art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego postanowiono, że budowa altan i budynków gospodarczych na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych, nie wymaga zgłoszenia właściwemu organowi (staroście), gdyż przepis ten nie wymienia budowy obiektu o jakim mowa w art. 29 ust. 1 pkt 4 jako podlegającemu procedurze zgłoszenia. W konsekwencji altana (budynek gospodarczy) realizowany przez członka ROD na terenie zarządzanym przez PZD podlega tylko postępowaniu przed organami tej organizacji w trybie § § 108 i 109 Regulaminu, ale pod warunkiem, iż inwestycja odpowiada wymogom art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, a w konsekwencji § 107 pkt 4 i 6 Regulaminu. Obiekt budowlany zrealizowany przez J. W. warunków tych nie spełnia z uwagi na powierzchnię zabudowy. Nie ma przy tym znaczenia, iż przekroczenie dopuszczalnej powierzchni jest niewielkie i stanowi 0,69 m². Legalizacja tak wykonanego budynku możliwa byłaby tylko po spełnieniu przesłanek wskazanych w art. 48 ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Tymczasem z prawidłowych ustaleń organów wynika, to że obiekt powstał w latach 2008/2009 na terenie ROD [...] przy ulicy [...] w [...], który objęty był miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z dnia 7 kwietnia 2009 r., uchwalonym uchwałą Nr XXXVI/470/09 Rady Miejskiej w Kluczborku (opubl. Dz. Urz. Woj. Opol. Nr 39, poz. 706),dalej też jako plan z dnia 7 kwietnia 2009 r., który zastąpił plan miejscowy z dnia 28 maja 2003 r., uchwalony uchwałą Nr X/89/03 Rady Miejskiej w Kluczborku (opubl. Dz. Urz. Woj. Opol. Nr 67, poz. 1274). Zgodnie z § 58 planu z 7 kwietnia 2009 r. teren ogrodów działkowych objęty jest symbolem "ZD" i przeznacza się go pod rodzinne ogrody działkowe w rozumieniu odrębnych przepisów z dopuszczeniem zabudowy, w granicach każdej działki jednego obiektu altany lub budynku gospodarczego, o powierzchni zabudowy do 25 m². Podobne uregulowanie dla terenu objętego symbolem "ZD" przyjmował plan miejscowy z dnia 28 maja 2003 r., który dopuszczał w tzw. przeznaczeniu podstawowym, na terenie ogrodów działkowych lokalizację "altan", lecz jednocześnie wykluczał "możliwość realizacji zabudowy kubaturowej nie związanej z funkcją terenu". Podkreślenia wymaga, że – jak ustalono w toku oględzin – sporna altana posiadała kilka pomieszczeń, z zamontowaną instalacją elektryczną i wodnokanalizacyjną oraz urządzeniami kuchenno-sanitarnymi (bojlerem elektrycznym na ciepłą wodę, zlewozmywakiem, umywalką, wanną, w.c., hydroforem). Zgodnie z art. 13 pkt 4 ustawy o ROD działka w rodzinnym ogrodzie działkowym przeznaczona jest do zaspokojenia potrzeb użytkownika i jego rodziny w zakresie wypoczynku i rekreacji oraz prowadzenia upraw ogrodowych, z wyłączeniem potrzeb mieszkaniowych i wykonywania działalności gospodarczej. Podobny zapis ma § 64 ust. 1 Statutu, który ponadto w ust. 2 wprowadza całkowity zakaz zamieszkiwania na działce. Tego rodzaju uregulowania są konieczne, gdyż uprzywilejowanie członków ROD w stosunku do innych inwestorów w zakresie budowy altan ogrodowych (brak wymogu pozwolenia, a nawet zgłoszenia budowy, który obowiązuje np. inwestora altany na działce zabudowanej domem jednorodzinnym (por. art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego) powoduje, że nadzór nad takimi inwestycjami poddany jest w pierwszym rzędzie zarządom ROD. Zarządy ROD, jako organy PZD, działają społecznie, stosując procedury obowiązujące w stowarzyszeniu. Dysponują zatem ograniczonymi w porównaniu do organu administracji publicznej możliwościami nadzoru i ingerencji w postępowanie swoich członków, w tym w zakresie budowy altan i przestrzegania zakazu zamieszkiwania na działce. Dlatego wymagania stawiane członkom ROD w § 64 Statutu i § 107 Regulaminu muszą być rygorystycznie egzekwowane. Na tle tych uregulowań trzeba podkreślić, że plan miejscowy miasta Kluczborka zarówno z 7 kwietnia 2009 r., ( w § 58 ust. 2 pkt 2), jak i plan z 28 maja 2003 r. ( w § 50 pkt 2 c), wykluczały lokalizację budynków przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Organy nadzoru budowlanego prawidłowo ustalając powierzchnię zabudowy i stwierdzając wyposażenie altany skarżącej miały zatem podstawy do stwierdzenia, że wykonany obiekt budowlany nie jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż przekracza dopuszczalną powierzchnię zabudowy (do 25 m²), a nadto narusza zakaz przeznaczenia altany ogrodowej na potrzeby mieszkaniowe. W konsekwencji realizacja spornej altany doprowadziła do naruszenia także art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, co wykluczało przeprowadzenie procedury legalizacyjnej prowadzonej w trybie art. 48 ust. 2, ust 3 i ust. 5 Prawa budowlanego. Dlatego przepis art. 48 ust. 1 tej ustawy organy zastosowały prawidłowo. Z tych wszystkich względów skarga podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.