II SA/Op 197/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz – spr. Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia NSA Jerzy Krupiński Protokolant Referent stażysta Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2018 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 20 marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 19 lutego 2018 r., nr [...]. A. W. wniosła skargę sądowoadministracyjną zaskarżając decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 20 marca 2018 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 19 lutego 2018 r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania stronie prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 29 grudnia 2017 r. Wydanie tych decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu. Z karty rejestracyjnej bezrobotnego Powiatowego Urzędu Pracy w Opolu wynika, że A. W. zarejestrowała się w dniu 29 grudnia 2017 r., a decyzją z dnia 4 stycznia 2018 r. pracownik PUP w Opolu z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola, działając na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tj. Dz. U. 2017 poz. 1065 ze zm.) dalej też ustawy oraz art. 104 K.p.a. orzekł o uznaniu A. W. za osobę bezrobotną od dnia 29 grudnia 2017 r. Kolejną decyzją z dnia 19 lutego 2018 r. organ I instancji odmówił stronie skarżącej przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych od 29 grudnia 2017 r. powołując w podstawie prawnej decyzji art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b, art. 71 ust. 1 pkt 1, pkt 2 lit. d i ust. 2 pkt 3 ustawy. Organ podniósł, że z przedłożonych dokumentów Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu wynika, iż strona w ciągu ostatnich 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji prowadziła działalność gospodarczą w okresach od 28 czerwca 2016 r. do 11 października 2016 r. oraz od 11 października 2017 r. do 30 listopada 2017 r. tj przez 155 dni i w tym czasie opłacała składki na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, a podstawą wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy była kwota wynoszącą co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Ponadto strona w okresie od 12 października 2016 r. do 10 października 2017 r. pobierała zasiłek macierzyński, jednak tylko 80 dni z tego okresu podlega zaliczeniu do okresu uprawniającego do nabycia prawa do zasiłku tj. od 12 października 2016 r. do 31 grudnia 2016 r., kiedy te podstawę wymiaru zasiłku z uwzględnieniem kwoty składek na ubezpieczenie, stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Ze złożonego do akt zaświadczenia ZUS Oddział w Opolu z dnia 28 grudnia 2017 r. wynikało, że w okresie pobierania zasiłku macierzyńskiego (12 października 2016 r. – 10 października 2017 r.) i opiekuńczego (23 października 2017 r. – 27 października 2017 r.) podstawę wymiaru zasiłku stanowiła kwota 1959,67 zł. (k-111 akt). W odwołaniu od decyzji I instancji A. W. wniosła o jej uchylenie i przyznanie zasiłku. Zarzuciła, że podstawa wymiaru zasiłku, nie uwzględnia składek na ubezpieczenie, a wówczas stanowi kwotę przekraczającą minimalne wynagrodzenie za pracę. Zarzuciła, że prowadziła działalność gospodarczą przed zarejestrowaniem 7 lat i opłacała pełną składkę na ubezpieczenie, ma więc prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Wojewoda Opolski zaskarżoną decyzją z 20 marca 2018 r. utrzymał w mocy akt I instancji. Cytując przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy stwierdził, że prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu jeżeli w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni, opłacał składki na ubezpieczenie społeczne, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwotę wynoszącą co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Powołał też przepis art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy, stwierdzający, że do 365 dni zalicza się również okresy przypadające po ustaniu zatrudnienia albo zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności okresy pobieraniu zasiłku macierzyńskiego, jeżeli podstawę wymiaru zasiłku i świadczenia z uwzględnieniem kwoty składek na ubezpieczenie społeczne, stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Na podstawie dokumentów zawartych w aktach organ odwoławczy zaliczył do 365 dni o jakich mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy okresy od 28 czerwca 2016 r. do 31 grudnia 2016 r. i od 11 października 2017 r. do 30 listopada 2017 r., czyli 238 dni. Wskazując, że minimalne wynagrodzenie za pracę od 1 stycznia 2016 r. wynosiło 1850 zł, a od 1 stycznia 2017 r. wynosiło 2000 zł (por. Dz. U. 2016 poz. 1456), Wojewoda podniósł, że skoro w okresie pobierania zasiłku macierzyńskiego, czyli od 12 października 2016 r. do 10 października 2017 r. przez okres po 1 stycznia 2017 r. podstawę wymiaru zasiłku macierzyńskiego stanowiła kwota 1959,67 zł i była ona niższa niż minimalne wynagrodzenie za pracę (2000 zł), to strona nie spełnia przesłanek do przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W skardze A. W. wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji I i II instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciła, że podstawa wymiaru zasiłku macierzyńskiego była wyższa od minimalnego wynagrodzenia za pracę obowiązującego w 2016 r. i 2017 r., gdyż wykazana w zaświadczeniu ZUS Oddział w Opolu z 28 grudnia 2017 r. kwota 1959,67 zł nie uwzględnia składek na ubezpieczenie społeczne i obliczona została po ich odjęciu. Podkreśliła, że wewnętrzne przepisy ZUS pozwalają na wydanie zaświadczenia dla Urzędu Pracy, iż podstawa wymiaru zasiłku z uwzględnieniem kwoty składek na ubezpieczenie społeczne jest wyższa, równa lub niższa od minimalnego wynagrodzenia za pracę, w sytuacji, gdy zakończenie działalności gospodarczej nastąpiło w trakcie pobierania zasiłku macierzyńskiego. Natomiast w jej sytuacji wyrejestrowanie działalności gospodarczej nastąpiło po okresie zasiłkowym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga podlega uwzględnieniu. Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2017,poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2018, poz.1302 ze zm.) dalej w skrócie : "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na decyzje administracyjne. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a. Odnośnie do spornego prawa do zasiłku dla bezrobotnych podnieść należy, że zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. d) ustawy o promocji zatrudnienia prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Na podstawie zaś art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2 tej ustawy zalicza się również okresy m.in. pobierania zasiłku macierzyńskiego przypadające po ustaniu zatrudnienia, wykonywania innej pracy zarobkowej albo zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności, jeżeli podstawę wymiaru tych zasiłków i świadczenia, z uwzględnieniem kwoty składek na ubezpieczenia społeczne, stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Warunek przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych w postaci opłacania składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności ma znaczenie wtedy, gdy istnieje obowiązek opłacania składki na ubezpieczenie społeczne oraz Fundusz Pracy z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lipca 2016 r. (sygn. I OSK 2787/14, dostępny w CBOIS na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl) odnosił się do art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o promocji zatrudnienia, ale w przepisie tym także uwarunkowano możliwość uwzględnienia okresu zatrudnienia m.in. od obowiązku opłacania składki na Fundusz Pracy. NSA stwierdził, że warunek przyznania prawa do zasiłku w postaci osiągania wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę ma znaczenie wtedy, gdy od wypłacanego wynagrodzenia istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. Jeśli takiego obowiązku nie ma, to przeszkodą do przyznania bezrobotnemu prawa do zasiłku, na gruncie art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o promocji zatrudnienia, nie może być wysokość wynagrodzenia w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Wysokość wynagrodzenia ma znaczenie jedynie w kontekście wysokości składek na Fundusz Pracy, z którego finansowane są zasiłki (por. art. 108 ust. 1 pkt 26 ustawy). Jeśli nie ma obowiązku odprowadzania składek na Fundusz Pracy, to wysokość osiąganego wynagrodzenia, w kontekście prawa do zasiłku, nie ma znaczenia. W przeciwnym razie zwrot "z zastrzeżeniem art. 104a-105" nie miałby żadnego zastosowania, bo co miałoby oznaczać – w kontekście prawa do zasiłku – odesłanie do przepisu określającego, od kogo nie pobiera się składek na Fundusz Pracy. W takiej sytuacji nie można oprzeć się jedynie na bezpośrednim rozumieniu przepisu (art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy) i uznać, że w każdym przypadku, oprócz odpowiedniego okresu zatrudnienia, konieczne jest także spełnienie warunku odpowiedniej wysokości wynagrodzenia, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, nawet w sytuacji, gdy nie istniał obowiązek odprowadzania składek. Powyższy pogląd NSA oraz wyrażoną w wyroku z dnia 11 lipca 2016 r. zasadę należy zastosować w odniesieniu do art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy o promocji zatrudnienia. Jeżeli nie ma obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy w okresie pobierania zasiłku macierzyńskiego przez osobę prowadzącą pozarolniczą działalność, to okoliczność ta nie może stanowić przeszkody do przyznania bezrobotnemu prawa do zasiłku. W takiej sytuacji nie można oprzeć się jedynie na bezpośrednim rozumieniu przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy o promocji zatrudnienia i uznać, że w każdym przypadku konieczne jest spełnienie warunku opłacania składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności, nawet w sytuacji, gdy nie istniał obowiązek odprowadzania takich składek. W innym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2013r. (sygn. akt I OSK 1445/12) przyjęto, że w demokratycznym państwie prawnym nie do zaakceptowania jest rozwiązanie, które z jednej strony zwalnia osobę, która w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej pobiera zasiłek z ubezpieczenia społecznego (w tamtej sprawie chorobowy), z obowiązku uiszczania składek na ubezpieczenie społeczne, pozbawiając ją równocześnie w ten sposób prawa do uzyskania zasiłku dla bezrobotnych. Literalna wykładnia art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy o promocji zatrudnienia prowadzi do naruszenia zasady spójności przepisów prawa, a także przesądza o niezgodności tak ukształtowanego rozwiązania z wynikającym z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP prawem bezrobotnego do zabezpieczenia społecznego i kłóci się z ratio legis instytucji zasiłku dla bezrobotnych. Uzyskanie zasiłku uzależnione jest wprawdzie od spełnienia przez osobę bezrobotną określonych w ustawie warunków, lecz w spójnym systemie prawnym przepisy ustaw nie powinny wywoływać skutku w postaci niemożności spełnienia tych warunków i wprowadzać z tego tytułu sankcji w postaci odmowy przyznania prawa do zasiłku. W tym wypadku literalne rozumienie przepisów staje się dla ich adresatów swego rodzaju "pułapką", której, kierując się przepisami ustawy, obywatel nie może uniknąć (podobnie w wyrokach NSA z dnia 30 sierpnia 2017r., sygn. akt I OSK 2569/16 i z dnia 11 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2787/14). Dlatego odwołanie się przy interpretacji art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy o promocji zatrudnienia do wartości konstytucyjnych uzasadnia odejście od wyników wykładni literalnej oraz przy zastosowaniu wykładni systemowej i funkcjonalnej, przyjęcie, że do okresu uprawniającego do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych powinien być zaliczany również okres pobierania w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej zasiłku macierzyńskiego. Brzmienie art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia, w świetle którego do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zalicza się również przypadające po zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności okresy pobierania m.in. zasiłku macierzyńskiego, jeżeli podstawę wymiaru tych zasiłków i świadczenia, z uwzględnieniem kwoty składek na ubezpieczenia społeczne, stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę, dodatkowo potwierdza prawidłowość wskazanego rozumienia art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy o promocji zatrudnienia. Zgodnie z określoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości obywateli wobec prawa, "wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo. Jeżeli powołany wyżej przepis nakazuje zaliczyć do wskazanego okresu 365 dni okresy pobierania zasiłku z ubezpieczenia społecznego przypadające po zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej, to tym bardziej racjonalne jest przyjęcie, że dotyczy to takich okresów, przypadających w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej. W świetle powyższych rozważań do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych, o którym mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy o promocji zatrudnienia należało zaliczyć także okres, w którym skarżąca przebywała na zasiłku macierzyńskim. W związku z tym zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odnośnie do odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych została wydana z naruszeniem art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy o promocji zatrudnienia, a organ winien ponownie ustalić, czy skarżącej przysługuje prawo do zasiłku dla bezrobotnych, mając na uwadze powyższą wykładnię i wskazania Sądu. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a., orzekł jak w wyroku.