II SA/Op 197/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Referent stażysta Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2020 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej A w [...] na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 26 maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia stanu technicznego pokrycia dachu budynku do stanu zgodnego z prawem 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie brzeskim z dnia 9 kwietnia 2020 r., nr [...], a także decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 25 maja 2020 r., nr [...]; 2) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej A w [...] kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowego jest skarga Wspólnoty Mieszkaniowej A w [...], reprezentowanej przez członków zarządu A. D. i T. Ł. (dalej również jako: "Wspólnota Mieszkaniowa" lub "skarżąca"), na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej również jako: "organ" lub w skrócie: "OWINB") nr [...] z dnia 26 maja 2020 r. uchylającą w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie brzeskim (dalej również jako: "organ I instancji", "organ powiatowy" lub w skrócie: "PINB") z dnia 9 kwietnia 2020 r. nr [...], którą nakazano wymienionym tam właścicielom lokali wykonanie określonych robót budowlanych w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w [...] i na podstawie art. 66 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego nakazująca skarżącej doprowadzić stan techniczny pokrycia dachu wyżej wymienionego budynku mieszkalnego wielorodzinnego do stanu zgodnego z obowiązującymi normami i przepisami w terminie do 31 grudnia 2021 r. W decyzji OWINB ponadto wskazano, że dach ma być na całej powierzchni płaski i niepofałdowany wykonany z jednorodnych arkuszy, wykonany zgodnie z Polską Normą PN-89/B-02361- dla dachów płaskich spadek minimum 3 stopnie z uwzględnieniem właściwych przeciw spadków za kominami, zapewnienie współczynnika przenikania ciepła dla stropodachu U=0,20 W/m2K. Po wykonaniu wyżej wymienionych robót rynny odprowadzające wody opadowe zainstalować z odpowiednimi spadkami. Roboty budowlano-rozbiórkowe winny być prowadzone z zachowaniem obowiązujących przepisów BHP oraz pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno - budowlanej i wpisanej na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Wyżej wymienione decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia 2 grudnia 2019 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w [...] (dalej również jako "Prokurator"), wystąpił do PINB o przeprowadzenie kontroli budynku położonego przy ul. [...] w [...] pod kątem Prawa budowlanego z uwagi na zarzuty mieszkańców tej nieruchomości dotyczące wad w budowie konstrukcji dachu, wentylacji mieszkań, złego uszczelnienia stolarki okiennej, a także dokonanie kontroli stanu faktycznego z dokumentacją projektową, dziennikiem budowy i wskazanie czy ujawnione wady są niezgodne z projektem, ale mieszczą się w granicach normy, czy są niedopuszczalne. W dniu 31 grudnia 2019 r. organ I instancji przeprowadził kontrolę, w wyżej wymienionym zakresie i ustalił, że obiekt został wybudowany na podstawie udzielonego M. P. (dalej również jako "inwestor") przez Starostę [...] pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 19 marca 2014 r. oraz zamiennego pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 1 października 2015 r. Budynek oddany został do użytkowania 8 listopada 2016 r., decyzją PINB nr [...] o znaku [...]. Jest to wolnostojący budynek mieszkalny z garażem podziemnym, czterokondygnacyjny, podpiwniczony wybudowany w technologii tradycyjnej murowanej. Konstrukcja budynku murowana o stropach gęsto żebrowych typu TERJVA, ławy żelbetowe, ściany zewnętrzne z bloczków betonowych ocieplone styropianem i pokryte tynkiem cienkowarstwowym, ścianki działowe z betonu komórkowego oraz cegły ceramicznej. Stolarka zewnętrzna z PCV z zamontowanymi nawiewnikami. Stropodach płaski, spadek około 3 stopnie pokryty papą termozgrzewalną, wody opadowe odprowadzane są z połaci dachowej poprzez rynny i rury spustowe do kanalizacji deszczowej, wyprowadzonej na stronę przeciwną w stosunku do przyjętych rozwiązań projektowych. W budynku zastosowano tradycyjny system wentylacji nawiewno-wywiewnej, odpływ powietrza w kuchni i łazienkach poprzez kanały kominowo -wentylacyjne. Budynek wyposażony jest w instalację elektryczną, instalację gazową, wodno-kanalizacyjną. Następnie PINB ustalił, że pokrycie dachu zewnętrzne wykonane jest z papy termozgrzewalnej, co jest zgodne z przyjętymi rozwiązaniami projektowymi. Pokrycie papowe wykonane jest z niejednorodnych arkuszy co świadczy o tym, że były dokonywane naprawy pokrycia papowego lub odkrywki, widoczne naprawy na styku połaci dachu z kominami wentylacyjnymi. Stwierdzono nieszczelności na stykach łączeń w miejscach prowadzonych łączeń. Cała połać dachu jest pofałdowana z licznymi zagłębieniami, w których zalegają wody opadowe. Dach wykonany jest niezgodnie z przyjętymi rozwiązaniami projektowymi (odwrotny kierunek pochylenia całego stropodachu (por. rysunek 7 "Rzut dachu", rysunek 8 "Przekrój poprzeczny"), spadek mierzony w 3 miejscach niezgodny z przyjętymi rozwiązaniami projektowymi ok. 0 stopnia. Wody opadowe odprowadzane są z połaci dachowej na stronę przeciwną w stosunku do przyjętych rozwiązań projektowych. W uwagach do protokołu zaznaczono, że nie wykonano odkrywki w celu sprawdzenia, czy wszystkie roboty zakryte w przekroju poprzecznym stropodachu są zgodne z przyjętymi rozwiązaniami projektowymi. PINB wskazał również, że wykonanie dalszych badań tj. potwierdzenie spadku na całej połaci dachu oraz kontroli kanałów kominowo-wentylacyjnych wymaga badań specjalistycznych. W wyniku przeprowadzonych oględzin organ I instancji poinformował Prokuratora, iż nie może zająć jednoznacznego stanowiska i stwierdzić czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z wadami i odstępstwami w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego. Zauważył przy tym, że organ powiatowy nie jest uprawniony do dokonywania oceny lub podważania stanowiska projektanta w kwestii wprowadzenia rozwiązania zamiennego (zmiany nieistotnej do projektu). Pismem z dnia 17 stycznia 2020 r. Prokurator przekazał do organu I instancji kopię opinii technicznej z dnia 12 czerwca 2018 r. oraz z dnia 25 października 2018 r. przedmiotowej nieruchomości Z przekazanej opinii J. K. i M. W. wykonanych robót dachowych w budynku mieszkalnym [...] ul. [...], sporządzonej 25 października 2018 r. wynikało, że pokrycie dachu powinno być wykonane ze spadkiem 3 stopni, czyli 5,24%. Pomierzony spadek wynosił od 2,5 do 3,5 cm/m, co odpowiada od 1,5 stopnia do 2 stopni. Taki spadek jest prawie dwa razy mniejszy niż przewidywał projekt. Dla pokrycia dachu papą 2 warstwową (tak jak przewidywał projekt) przedział ten wynosi od 3 do 17 stopni. Z powyższego wynika, że wykonany spadek jest niedopuszczalny. Układ warstw stwierdzony poprzez odkrywki całkowicie odbiega od tego co zostało zaprojektowane i ujęte w dokumentacji powykonawczej. Wykonany układ warstw jest cieńszy, o gorszych parametrach cieplnych i dużo tańszy w wykonaniu. Jest też niezgodny z oświadczeniem kierownika budowy w zakresie stwierdzenia nieistotnych zmian w stosunku do projektu budowlanego, które to nie dotyczyły warstw pokrycia dachowego. Oceniając prawidłowość wykonanych robót w zakresie rynien i rur spustowych stwierdzono, że woda opadowa odbierana jest z połaci poprzez dwie rynny o średnicy 150 mm. Dla tak prawidłowo przyjętej rynny średnica rury spustowej powinna mieć średnicę 110 mm, a ma 90 mm. Ustalono także następujące braki : brak czyszczaka w rurach spustowych, niewłaściwy spadek (brak spadku) południowej rynny, niewłaściwe spadki rynien wokół szybu windowego. Ponadto na dachu stwierdzono w wielu miejscach zagłębienia, istniejące zastoiska wody (zbyt mały spadek), a także przeciw spadek w pasie przylegającym do rynny północnej. Zastosowana (niezgodnie z dokumentacją) styropapa montowana jest do podłoża kołkami, które nie zostały zakotwione w nośnym podłożu. Dodatkowo w opinii wskazano następujące wady: złe obrobienie styku połaci ze ścianą szybu (brak listwy dociskowej), brak spadku na czapach kominowych, nieszczelności na styku pokrycia z papy i ścian kominów. W podsumowaniu podano, że pokrycie dachu z ociepleniem zostało wykonane niezgodnie z zatwierdzoną dokumentacją, na podstawie której wydano pozwolenie na budowę, niezgodnie z obowiązującymi normami i przepisami, posiada wady i usterki i jest niezgodne z zasadami sztuki budowlanej. Przed wszczęciem postępowania PINB ustalił, iż Prokurator nie posiada dziennika budowy wyżej wymienionego obiektu. Zawiadomieniem z dnia 11 lutego 2020 r. organ I instancji poinformował właścicieli poszczególnych lokali mieszkalnych i garaży będących jednocześnie współwłaścicielami budynku o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego dachu budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...]. Prokurator pismem z dnia 27 lutego 2020 roku przesłał do organu powiatowego kopię rysunku oznaczonego nr 8 opisanego jako "Dokumentacja powykonawcza" a zawierającego opis warstw dachu przedmiotowego budynku. Kopia tego rysunku znajdowała się u inwestora. Dodatkowo wskazano, że nie zabezpieczono dziennika budowy całej inwestycji. W toku postępowania PINB w dniu 10 marca 2020 r. przeprowadził oględziny budynku, w trakcie którego ustalił m. in., że dach budynku jest jednospadowy o powierzchni 340 m2, z uwagi na przylegający szyb windowy podzielony został na 2 równe części, pokrycie wykonane z papy termozgrzewalnej. Wody opadowe z połaci dachowej oraz szybu windowego odprowadzane są poprzez dwie rynny o średnicy 150 mm oraz rynny szybu windowego o średnicy 100 mm i rury spustowe 110 mm. Podczas kontroli nie dokonywano odkrywek. Natomiast z opinii sporządzonej w dniu 25 października 2018 r. przez J. K. oraz M. W. wynika, że w połaci dachowej zostały wykonane w 2018 r. 2 odkrywki w odległości 4 m od zachodniej krawędzi dachu i w odległości 1 m od rynny. W miejscach po wykonanych odkrywkach naprawiono powierzchnię, co jest widoczne na wierzchniej warstwie połaci dachowej. Faktyczny układ warstw stropodachu po dokonaniu odkrywek to: 1x warstwa papy termozgrzewalnej, warstwa styropianu gr 10 cm z papą termozgrzewalną, warstwa styropianu gr. 10 cm, styropian spadkowy ułożony na plackach z kleju grubości w przedziale od 0-15 cm, folia paroizolacyjna położona na betonowym żelbetowym stropie. Układ warstw różni się od przyjętego w pierwotnych rozwiązaniach projektowych, które przewidziały "Pokrycie 2-krotnie papą termozgrzewalną, betonowa warstwa dociskowa 5 cm zbrojona siatką, folia, izolacja termiczna - wełna szklana 2x10 cm, izolacja paroszczelna - folia Stopair, keramzyt 4-60 cm, strop żelbetowy 24 cm, tynk cementowo wapienny 1,5 cm". Ponadto w trakcie oględzin stwierdzono, że powierzchnia dachu jest niejednorodna i nierówna z licznymi zagłębieniami (dochodzące do 4 cm) i pofałdowaniami wzdłużnymi oraz z widocznymi odspojeniami na łączeniach papy. PINB ustalił, że zarządca obiektu nie posiada dokumentacji powykonawczej budynku ani dziennika budowy. Do protokołu oględzin dołączono protokół nr [...] z kontroli okresowej budynku z dnia 31 grudnia 2019 r. sporządzony przez W. T., w którym również wskazano na szereg nieprawidłowości w wykonaniu połaci dachowej. Decyzją nr [...] z dnia 9 kwietnia 2020 r. PINB nakazał wszystkim wymienionym z imienia i nazwiska właścicielom lokali mieszkalnych (garaży) budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. [...] w [...] doprowadzić stan techniczny pokrycia dachu do stanu zgodnego z obowiązującymi normami i przepisami, w sposób szczegółowo opisany w sentencji rozstrzygnięcia. Prace te zobowiązani mieli wykonać w terminie 6 miesięcy od otrzymania decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ powiatowy wskazał, że po przeanalizowaniu zgromadzonej w niniejszej sprawie dokumentacji ustalił, że ostateczne rozwiązania zmiany warstw stropodachu zostały zmienione w stosunku do przyjętych w zatwierdzonym projekcie budowlanym i uzyskały akceptację projektanta P. L., który sprawował nadzór autorski. Projekt budowlany był zatwierdzony przez Starostę [...] decyzją nr [...] z dnia 19 marca 2014 r. a projekt budowlany zamienny decyzją nr [...] z dnia 1 października 2015 r. Następnie organ I instancji wskazał, że inwestor M. P. w dniu 8 listopada 2016 r. decyzją tego organu nr [...] uzyskała pozwolenie na użytkowanie budynku, a warstwy stropodachu są w stanie niezmienionym od czasu przeprowadzenia obowiązkowej kontroli i wydania decyzji. Dlatego rozwiązanie zamienne w świetle art. 36a pkt 6 Prawa budowlanego należy przyjąć jako zgodne z obowiązującymi przepisami. Pismem z dnia 29 kwietnia 2020 r. wspólne odwołanie od tej decyzji wnieśli: A. P., D. S., H. K., A. D. i T. Ł. wskazując, że decyzja nakazowa nie powinna być wydana z uwagi na istniejący w kraju stan epidemii, który powoduje niemożność wykonania nakazanych robót budowlanych. Wnieśli o przedłużenie tego terminu o 2 lata od daty uprawomocnienia się rozstrzygnięcia i zniesienia na terenie kraju stanu epidemii. Podali również, że nie zgadzają się z powyższą decyzją z uwagi na to, że organ I instancji nie zbadał w sposób dokładny wszystkich okoliczności sprawy tj. faktu, że nieprawidłowości w postaci nieodpowiedniego spadku dachu istniały od chwili wybudowania obiektu, a pomimo ich istnienia inwestor uzyskał zgodę na użytkowanie budynku. W odwołaniu zarzucili także, że organ I instancji nie odniósł się w żadnym stopniu do tego, że układ warstw różni się całkowicie od tego, który został przedstawiony w dokumentacji powykonawczej, jak również, że winien dokonać odkrywek i zweryfikować czy warstwy dachu są takie jak w opinii rzeczoznawców załączonej do akt sprawy, czy też takie, jak wynika z dokumentacji powykonawczej, a dopiero po ustaleniu tych okoliczności wydać decyzję. Faktycznie istniejące warstwy dachu nie znajdują potwierdzenia w żadnej dokumentacji. W ocenie odwołujących PINB dokonując odbioru budynku nie mógł zatwierdzić zmiany układu warstw, bowiem dach posiadał układ warstw wynikający z projektu budowlanego. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, ewentualnie o zmianę terminu wykonania obowiązku wynikającego z powyższej decyzji o 2 lata od uprawomocnienia się decyzji i po ustaniu stanu epidemii w kraju. OWINB w pierwszej kolejności badał legitymację, osób, które zaskarżyły decyzję PINB i uznał, że A. P., D. oraz H. K. - współwłaściciele budynku mieszkalnego - nie posiadają przymiotu stron w postępowaniu odwoławczym, w związku z czym odrębną decyzją z dnia 25 maja 2020 r. nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze w części dotyczącej odwołania wniesionego przez te osoby. W ocenie OWINB stroną w postępowaniu jest wyłącznie Wspólnota Mieszkaniowa A, reprezentowana przez członków Zarządu Wspólnoty. Decyzją z dnia 26 maja 2020 r. nr [...], OWINB uchylił zaskarżoną decyzję i nakazał, w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane ( t.j. Dz.U. 2019 r., poz. 1186 ze zm.), (dalej też Prawo budowlane), Wspólnocie Mieszkaniowej A w [...] doprowadzić stan techniczny pokrycia dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego do stanu zgodnego z obowiązującymi normami i przepisami w terminie do dnia 31 grudnia 2021 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwołał się do zasady dwuinstancyjności, a następnie wskazał podstawy reprezentowania właścicieli wyodrębnionych lokali w budynkach wielolokalowych w oparciu o przepisy z ustawy z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokali (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 532 ze zm.), dalej jako ustawa. Podkreślając, że w postępowaniu administracyjnym do reprezentowania interesu podmiotu zbiorowego - ogółu właścicieli odrębnych lokali tworzących wspólnotę mieszkaniową -legitymację ma wspólnota mieszkaniowa, a nie poszczególni członkowie tej wspólnoty i w związku z tym osoby wchodzące w skład zarządu mogą skutecznie wnieść odwołanie od decyzji. Dalej OWINB zauważył, że w aktach niniejszej sprawy znajduje się uchwała nr [...] z 22 lutego 2019 roku dotycząca odwołania dotychczasowego Zarządu Wspólnoty i powołania Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej A, w skład którego wchodzi pięć osób, w tym A. D. i T. Ł. W konsekwencji organ uznał wniesione przez A. D. i T. Ł. odwołanie jako złożone przez Zarząd Wspólnoty A. Następnie wskazał podstawy prawne nałożenia na właścicieli obiektów budowlanych obowiązku jego utrzymania w należytym stanie technicznym oraz wyjaśnił, że celem tych regulacji jest, aby jego stosowanie prowadziło do zapewnienia właściwego, bezpiecznego stanu technicznego istniejących obiektów budowlanych oraz użytkowania ich w sposób niezagrażający wskazanym dobrom chronionym. Tym samym w przedmiotowej sprawie nie mają znaczenia okoliczności, które doprowadziły do stanu budynku niezgodnego z normami technicznymi i innymi przepisami. Dalej organ wskazał, że nie ma uprawnień do badania przyczyn, które doprowadziły do tego, że obiekt jest w nieodpowiednim stanie technicznym lub użytkowany jest w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia itd. Nie może badać również, kto ponosi odpowiedzialność za stwierdzony stan, a jedynie kieruje decyzję zawierającą stosowne nakazy do ustalonego z zastosowaniem art. 61 Prawa budowlanego adresata. Nałożenie obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w żadnym razie nie jest powiązane z przyczynami powodującymi powstanie przesłanek zastosowania nakazu. Na zastosowanie nakazu nie wpływa też okoliczność, czy i w jakim stopniu adresat decyzji jest winny powstania przesłanek zobowiązujących organ nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania i zakończenia go odpowiednim nakazem. Badając zaskarżoną decyzję PINB organ stwierdził, że nakaz doprowadzenia stanu technicznego dachu budynku do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami i normami jest prawidłowy. Niemniej jednak powyższy nakaz został skierowany do właścicieli lokali mieszkalnych, a winien być nałożony na Wspólnotę Mieszkaniową, która posiada legitymację do reprezentowania właścicieli lokali. Następnie zauważył, że nieprawidłowości stanowią o nieodpowiednim stanie technicznym badanego obiektu. Odnosząc się do zarzutu nieodpowiedniego wykonania dachu przez inwestora oraz rozbieżności w rysunkach dokumentacji powykonawczej z tym co faktycznie zostało wykonane, OWINB powołał się na rysunek dachu przekazany przez Prokuratora organowi I instancji, zgodnie z którym układ warstw dachu przedmiotowego budynku został zmieniony i zaakceptowany przez projektanta, sprawującego nadzór autorski nad projektem budowlanym, kierownika budowy, a także inspektora nadzoru. Tak przyjęte rozwiązanie zamienne jest zgodne z przepisami Prawa budowlanego, a zarzut dotyczący nieodniesienia się przez organ I instancji do kwestii niewłaściwego układu warstw jest bezzasadny. Jednocześnie OWINB wyjaśnił, że nie można nałożyć tego obowiązku na inwestora, bowiem art. 61 Prawa budowlanego pozwala na nałożenie obowiązków naprawczych na właściciela obiektu budowlanego bądź jego zarządcę. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wniosła Wspólnota Mieszkaniowa, reprezentowana przez członków zarządu, zarzucając rozstrzygnięciu : a) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej w skrócie: "k.p.a.", poprzez nie zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i w efekcie nie ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie b) sprzeczność poczynionych ustaleń z dotychczas zgromadzonym materiałem dowodowym. Podnosząc te zarzuty, wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz dopuszczenie dowodu z zeznań świadka M. W. na okoliczność faktycznego układu warstw dachu i sprzeczności tych warstw z jakąkolwiek dokumentacją budowy. W uzasadnieniu skargi podniosła, że decyzja jest niezrozumiała i krzywdząca dla Wspólnoty, bowiem PINB nie zbadał wszystkich istotnych okoliczności sprawy, które ujawniły się w jej toku. Skarżąca podkreśliła, że w toku postępowania zgromadzono szereg dokumentów, które wskazywały na liczne zaniedbania ze strony dewelopera, a organy obu instancji przyjęły, że poprzez dokonanie odbioru budynku w listopadzie 2016r. nieprawidłowości te zostały "zalegalizowane", a deweloper nie ponosi za nie odpowiedzialności. Dalej wskazała, że PINB w 2016 r. nie miał zastrzeżeń do nieodpowiedniego spadku dachu, który istniał od chwili wybudowania obiektu i wydał inwestorowi pozwolenie na użytkowanie budynku. W jej ocenie organy przerzuciły odpowiedzialność za nieprawidłowe wykonanie obiektu na właścicieli mieszkań, pomimo, iż to PINB powinien prawidłowo nadzorować realizację inwestycji. Dalej podkreśliła, że z opinii rzeczoznawców J. K. i M. W. wynika, że układ warstw został wykonany niezgodnie z dokumentacją projektową i powykonawczą. Faktycznie zastosowane warstwy są dużo tańsze i o znacznie gorszych parametrach od tych, które zostały zaprojektowane. Organ I instancji nie odniósł się do tego pomimo, iż układ warstw, który został ujawniony przez rzeczoznawców, różni się od tego, który został przedstawiony w dokumencie nazwanym "dokumentacja powykonawcza" , na którą powołują się organy w swoich rozstrzygnięciach, jak również całkowicie odbiega od rozwiązań projektowych zatwierdzonych przez Starostę [...]. Następnie podkreśliła, że wbrew twierdzeniom organów nie ma żadnego dokumentu potwierdzającego prawo zmiany warstw na te, które są faktycznie położone na dachu budynku przy ul. [...] w [...]. W ocenie skarżącej te okoliczności jednoznacznie świadczą o sprzeczności ustaleń organów z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, co również potwierdzi świadek, o którego przesłuchanie przed sądem wniosła, a który przeprowadzał prace odkrywkowe na dachu. Następnie wskazała, że dokument nazwany "dokumentacja powykonawcza" po pierwsze nie posiada daty, po drugie zmiany zostały naniesione na niewłaściwym rysunku, po trzecie najprawdopodobniej rysunek ten nie dotyczy budynku przy ul. [...] w [...], gdyż narysowany na nim spadek dachu jest w innym kierunku, a po czwarte rysunek ten, nazwany przez inwestora "dokumentacją powykonawczą" znajdował się tylko i wyłącznie u niego, a nie w aktach znajdujących się w Starostwie Powiatowym w [...] lub w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego. W odpowiedzi na skargę OWINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga jest oczywiście uzasadniona , choć także z innych przyczyn niż w niej wskazane. 1). Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2019 r., poz. 2167 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz.U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej w skrócie : "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na decyzje administracyjne. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przeprowadzona przez Sąd, w tych granicach, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 p.p.s.a - poprzedzającej ją decyzji wydanej w pierwszej instancji wykazała, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż akty te zostały podjęte z naruszeniem przepisów dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skutkującym ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. 2). Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz. U. 2020 r., poz 532 ze zm.), nadal zwanej ustawą, ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana. Do kierowania sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentowania jej na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali, uprawniony jest Zarząd Wspólnoty. Stosownie do art. 3 ust. 2 ustawy nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych jest większa niż trzy, właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu. W myśl art. 21 ust. 1 ustawy zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. Stosowanie do art. 21 ust. 2 ustawy, gdy zarząd jest kilkuosobowy, oświadczenia woli za wspólnotę mieszkaniową składają przynajmniej dwaj jego członkowie. 3). Przenosząc te uregulowania na grunt niniejszej sprawy skoro postępowanie odnosiło się do części wspólnej budynku, jaką jest dach to nie ulega wątpliwości, że stroną prowadzonego postępowania winna być wyłącznie Wspólnota Mieszkaniowa, reprezentowana przez członków zarządu, a nie poszczególni właściciele lokali mieszkalnych. Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że w postępowaniu odwoławczym nie mamy do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, ale z prowadzeniem postępowania co do jego istoty. Strona postępowania ma prawo do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy zawisłej przed organem administracji publicznej. PINB wszczął postępowanie i wydał decyzję przyjmując za strony postępowania wszystkich właścicieli wyodrębnionych lokali mieszkalnych, pomijając Wspólnotę Mieszkaniową. Pominięcie strony stanowi podstawę wznowienia postępowania. Jeżeli strona nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy to na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może domagać się wznowienia postępowania. W zaistniałej sytuacji Wspólnota została pozbawiona czynnego udziału w postępowaniu przed organem I instancji czego nie można konwalidować na etapie postępowania odwoławczego. Wspólnota de facto miała możliwość czynnego udziału w sprawie dopiero po wydaniu decyzji przez PINB. 4) Zaskarżone postępowanie administracyjne było prowadzone w trybie przepisów rozdziału 6 Prawa budowlanego, zatytułowanego "Utrzymanie obiektów budowlanych", art. 61-70 i związane było - zdaniem organów – z nieodpowiednim stanem technicznym dachu budynku, stanowiącym część nieruchomości wspólnej. Zgodnie z art. 61 Prawa budowlanego adresatem rozstrzygnięcia jest albo właściciel albo zarządca obiektu. W myśl art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska (pkt 1) albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku (pkt 2), albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym (pkt 3), albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia (pkt 4) organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Organy administracji publicznej, wydając rozstrzygnięcie w oparciu o wyżej wymienione przepisy, są zobligowane do wyjaśnienia sprawy pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Ustalenie stron postępowania, adresatów decyzji, należy do organu prowadzącego postępowanie, a błędne ustalenia w tym zakresie mogą skutkować wznowieniem postępowania lub stwierdzeniem nieważności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 726/12, orzeczenie dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"). Art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego znajduje zastosowanie do stanów faktycznych, w których obiekt budowlany ze względu na niewłaściwe użytkowanie został doprowadzony do nieodpowiedniego stanu technicznego, który wymaga wydania przez organ nadzoru budowlanego stosownego nakazu usuwającego stwierdzone nieprawidłowości. Chodzi o skutki wynikające z użytkowania obiektu budowlanego. Nieodpowiedni stan techniczny obiektu zawsze związany będzie z upływem czasu od jego powstania (por. Prawo budowlane –Komentarz, pod red. A. Glinieckiego Wyd. LexisNexis, W-wa 2014 r., s. 799-800, wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 427/08, CBOSA). Podkreślić przy tym należy, że oceniając zgodność stanu technicznego obiektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi, należy badać, jaki stan techniczny został zaakceptowany w decyzji o pozwoleniu na budowę. Kwestionowanie stanu zgodności obiektu budowlanego z wymogami określonymi w przepisach techniczno-budowlanych byłoby, w przypadku zaakcentowania danego stanu w decyzji o pozwoleniu na budowę, naruszeniem zasady trwałości decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 17 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1394/08, CBOSA). Zauważyć należy, że przepisy rozdziału 6 Prawa budowlanego zatytułowanego "Utrzymanie obiektów budowlanych" przesądzają, że powinny mieć zastosowanie w przypadkach, kiedy obiekt budowlany jest nieprawidłowo eksploatowany, nieremontowany, niekonserwowany, przez zaniechanie, niedbalstwo, brak kontroli, przez bierność właściciela lub zarządcy, doprowadzony do stanu, o którym mowa w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1279/11, z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1980/09, z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1100/10, CBOSA). Zgodnie z art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1 i w art. 57 ust. 1-4. Przepisy art. 51 stosuje się odpowiednio. Wskazana kontrola obejmuje m. in. sprawdzenie geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych) (art. 59a ust. 2 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego) oraz wyrobów materiałowych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego (art. 59 a ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego). 5). Przepis art. 7 k.p.a. wskazuje na konieczność podejmowania przez organy, w tym z urzędu, wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Art. 77 § 1 k.p.a. nakłada natomiast na organy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który zgodnie z art. 80 k.p.a. w całości powinien być podstawą dokonywanej przez nie oceny. W myśl zasady ustalonej w art. 8 k.p.a., organy administracji zobowiązane są z kolei prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny w tym, także w odniesieniu do okoliczności podnoszonych przez strony mające sporne interesy. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania sformułowaną w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. W odniesieniu do tej zasady, jak również zasady wynikającej z art. 8 k.p.a., doniosłą rolę pełni uzasadnienie decyzji, które winno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. i nie powinno być sformułowane ogólnikowo, a w przypadku postępowania odwoławczego powinno służyć także przekonaniu strony odwołującej do tego, że jej stanowisko zostało wzięte pod uwagę i rozważone w kontekście wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Powinno ono dokładnie wyjaśniać przyczyny dokonanej przez organ oceny tak, aby nie było wątpliwości, ze wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały wyczerpująco rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. 6). W toku postępowania organy obu instancji nie wyjaśniły, czy stwierdzone wady dachu wynikają z niewłaściwego użytkowania obiektu czy też z nieprawidłowego wykonania przez inwestora. Przedstawiciele Wspólnoty Mieszkaniowej podnosili, powołując się na opinię z 25 październik 2018 r. sporządzoną przez M. W. i J. K., że pokrycie dachu zostało wykonane "niezgodnie z zatwierdzoną dokumentacją, na podstawie której wydano pozwolenie na budowę, niezgodnie z obowiązującymi przepisami, posiada wady i usterki oraz jest niezgodne z zasadami sztuki budowlanej". Z dokumentu tego wynika, że dach został wykonany z nieprawidłowym kierunkowo spadkiem, który to element jest objęty wyżej wymienioną obowiązkową kontrolą organu nadzoru budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Określone w dokumentacji powykonawczej zmiany warstw stropodachu, zatwierdzone przez architekta, inspektora nadzoru i kierownika budowy, nie obejmowały zmiany kąta ani kierunku nachylenia połaci dachu. W ocenie Sądu, organy obu instancji nie zbadały kwestii podnoszonej przez Wspólnotę Mieszkaniową, że wyżej wymienione wady nie wynikają z niewłaściwego użytkowania obiektu przez skarżącą, ale z wadliwego wykonania obiektu przez inwestora. W świetle powyższych twierdzeń organy powinny podjąć czynności mające na celu ustalenie na jakim etapie dokonano tej zmiany przy użyciu wszelkich środków dowodowych. Z akt wynika, że organy nadzoru ani Prokurator nie są w posiadaniu dziennika budowy, ale dlaczego tak jest, już z akt sprawy nie wynika. Tym bardziej postępowanie dowodowe musi być przeprowadzone bardzo wnikliwie. Niezbędne będzie dokonywanie ustaleń faktycznych w oparciu o inne dokumenty, jak również osobowe źródła dowodowe w postaci przesłuchania uczestników procesu inwestycyjnego. Sąd nie zastępuje jednak organów w ich obowiązkach, nie może więc wskazać wszystkich potencjalnych środków dowodowych, które okażą się w przyszłości konieczne do przeprowadzenia, i to w miarę prowadzonego postępowania dowodowego przez organy. Organy winny również skonfrontować wykonany dach w odniesieniu do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę oraz projektu budowlanego zamiennego, czego nie badano w toku dotychczasowego postępowania, skupiając się wyłącznie na nieprawidłowym stanie technicznym tego elementu budynku. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga kiedy zostały sporządzone rysunki pn. "Dokumentacja powykonawcza". Skarżąca podnosi, że znajdowały się one wyłącznie u inwestora, i nie były częścią akt Starosty [...] ani PINB. Okoliczność ta jest fundamentalna dla przedmiotowej sprawy, bowiem w pierwszej kolejności należało wyjaśnić, czy decyzja PINB o pozwoleniu na użytkowanie mogła być wydana dla budynku przy ul. [...] w [...]. W sytuacji, gdy wyżej wymienione nieprawidłowości istniały w chwili kontroli z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 59a ust. 1 i ust. 2 i art. 57 ust. 6 Prawa budowlanego, organ właściwy winien ocenić czy nie istnieją podstawy i przesłanki np. do zastosowania art. 145 § 1 k.p.a. 7). Dopiero w sytuacji, gdy organy wyjaśnią, że wyżej wymienione nieprawidłowości zaistniały po wydaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku, możliwe będzie orzeczenie, że budynek przy ul. [...] w [...] jest w nieodpowiednim stanie technicznym i nałożyć na właściciela lub zarządcę obiektu nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, stosownie do art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. 8). Reasumując, w sprawie z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, niezbędnego do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, przez co dokonana w zaskarżonych decyzjach ocena okoliczności faktycznych nie odpowiada normie z art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a. Rozstrzygnięcie zostało zatem podjęte przedwcześnie i bez wyjaśnienia podstaw faktycznych sprawy, co spowodowało naruszenie ww. przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, niezależnie od pominięcia Wspólnoty jako strony przez organ I instancji, jako odrębnej podstawy uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. 9). Kluczowe kwestie wymagające w sprawie wyjaśnienia sprowadzają się do rozstrzygnięcia, czy zarzucony nieodpowiedni stan techniczny obiektu jest efektem jego użytkowania po wydaniu decyzji z dnia 8 listopada 2016 r. o pozwoleniu na użytkowanie, czy też nieodpowiedniego wykonania tej części budynku. Odpowiedź na to pytanie wynikać będzie między innymi z porównania treści projektu budowlanego i zamiennego projektu budowlanego z treścią protokołu kontroli przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie a także z zapisów dziennika budowy, który rzekomo nie istnieje . Trzeba więc wskazać na obowiązki inwestora i organu wynikające z art. 57 ust. 1 pkt 1 i ust. 8 Prawa budowlanego. W każdym razie organ nadzoru budowlanego nie może poprzestać na bezkrytycznym twierdzeniu o zaginięciu dziennika budowy. Jego zapisy będą jednym, choć nie jedynym, z istotnych dowodów w sprawie. W razie konieczności zapisy dziennika mogą zostać odtworzone , w tym poprzez przesłuchanie osób dokonujących w nim wpisów, inwestora, urzędnika organu etc. Nawet, jeżeli kwestia konstrukcji dachu i istniejących pod zewnętrzną papą jej elementów składowych (tzw. warstw) nie była możliwa do sprawdzenia bez odkrywki, to kierunek spadku dachu i kąt spadku, oczywiście tak, i to zarówno w 2016 roku, czyli w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu, jak i na przełomie lat 2019/ 2020, czyli w dacie wszczęcia i prowadzenia niniejszego postępowania. Ponadto w ponownie prowadzonym postępowaniu organy jednoznacznie ustalą także, czy pozwolenie na budowę (i jego zmiana) dotyczyły trzech obiektów budowlanych, którym następnie nadano numery administracyjne ul. [...] a, b, c, czy też jednego obiektu o wspólnym adresie ul. [...]. Wątpliwości te wynikają z faktu, że organ I instancji skierował nakaz z 9 kwietnia 2020 r. do właścicieli lokali mieszkalnych budynku ul. [...] c, a wymienił wśród nich także właścicieli lokalu ul. [...] b/[...] (A.D.M.). Odnosząc się do wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej zawartego w skardze o przesłuchanie M. W. w toku postępowania sądowoadministracyjnego, wskazać należy, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym jest wyjątkiem, a ponadto przesłuchanie kogokolwiek w charakterze świadka jest niedopuszczalne. Stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Tym samym postępowanie takie ograniczone jest wyłącznie do dokumentów i nie ma możliwości przesłuchania świadków lub powołania biegłego. Niezależnie od powyższego w ocenie Sądu wnioskowany dowód winien być zweryfikowany w ponownym postępowaniu przed organem nadzoru. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia 9 kwietnia 2020 r., a także w granicach sprawy uchylił decyzję OWINB z dnia 25 maja 2020 r. nr [...]. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych zważań.