II SA/Op 20/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Kmiecik asesor sądowy Grażyna Jeżewska (spr.) Protokolant: referent – stażysta Wioletta Moj po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. K. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie przyznania uprawnień kombatanckich 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 145 § 1 w związku z art. 149 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, wykonując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 kwietnia 2005 r., sygn. akt IISA/Wr 1795/03, odmówił ponownie J. K. wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 26 października 2000 r. o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie nie powołaniem się strony na żadną z podstaw skutkujących wznowieniem postępowania wymienioną w art. 145 § 1 kpa. J. K. w ustawowym terminie wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie zgadzając się z wydana decyzją, wnosząc o jej zmianę i przyznanie uprawnień kombatanckich. Na skutek tego wniosku Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W., działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tekst jednolity: Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371 ze zm.), decyzją z dnia [...], nr [...], uchylił ww. decyzję własną z dnia [...] o odmowie wznowienia i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wskazując na związanie organu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażoną w orzeczeniu sądu. Następnie stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 26 kwietnia 2005 r. uchylającym decyzje Kierownika Urzędu odmawiające wznowienia postępowania zawarł ocenę prawną co do sposobu procedowania w przypadku wniesienia przez stronę wniosku o wznowienie postępowania, wyjaśniając różnice pomiędzy przesłankami wydania postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 kpa oraz decyzji, o której traktuje art. 149 § 3 kpa. W jego ocenie przy wydawaniu decyzji w pierwszej instancji niewłaściwie zrealizowano zalecenia sądu administracyjnego, bowiem organ zbyt dowolnie uznał, że nie zachodzi żadna z przesłanek wznowienia postępowania, mimo iż z pism kierowanych przez J. K. nie wynikało jednoznacznie czego żąda strona, poza przyznaniem uprawnień kombatanckich. W ocenie organu odwoławczego przy wydawaniu decyzji z dnia [...] ponownie niewłaściwie - bo już na etapie wstępnym - badano okoliczności, które ewentualnie winny być analizowane dopiero po wznowieniu postępowania. Powołując się na liczne orzecznictwo w przedmiocie wznowienia postępowania organ odwoławczy uznał, iż przedwczesne było uznanie w decyzji z dnia [...], że nie zachodzi żadna przesłanka wznowienia postępowania, gdyż ustalenia w tym zakresie nie mogą być dokonywane w postępowaniu wstępnym wznowienia postępowania, ale dopiero po wydaniu postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 kpa w postępowaniu określonym w art. 149 § 2 kpa. Dokonując zaś wskazań co do okoliczności jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy uznał, iż organ I instancji powinien przeanalizować, czy strona, składając kilkadziesiąt pismo tej samej treści, a różniące się wyłącznie datą i dodatkowymi dopiskami rzeczywiście wnosiła o wznowienie postępowania, obligując jednocześnie organ do wezwania strony do jednoznacznego sprecyzowania wniosku, informując ją o przewidzianych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego trybach służących wzruszaniu decyzji ostatecznych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skarżący J. K. zaapelował o sprawiedliwość, bowiem należą mu się uprawnienia kombatanckie za ponad dwadzieścia lat walki ze "zdrajcami Polski i kolaborantami ZSSR-u, zniewalającymi Naród Polski pod jarzmo sowieckie...". Następnie opisał represje, jakim był poddawany ze strony funkcjonariuszy MO i SB, które spowodowały utratę zdrowia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga J. K. zasługuje na uwzględnienie jednakże z innych powodów niż w niej wskazano. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270) – zwaną dalej Prawo o postępowaniu. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja, co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 – LEX nr 37180). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Legalność decyzji bada się zarówno pod względem formalnym jak też i materialnym. Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że nie odpowiada ona wymogom prawa. Przedmiotem oceny jest decyzja Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W., który działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwaną dalej k.p.a.) uchylił decyzję własną z dnia [...] o odmowie wznowienia i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania uznając, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. W uzasadnieniu decyzji Kierownik Urzędu powołał się na wiążącą ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku WSA w Opolu z dnia 26 kwietnia 2005 r. uchylającym decyzje obu instancji (sygn. akt II SA/Wr 1795/03) uznając, iż przy wydawaniu decyzji w pierwszej instancji niewłaściwie zrealizowano zalecenia sądu administracyjnego, gdyż organ ten dowolnie uznał, że nie zachodzi żadna z przesłanek wznowienia postępowania, mimo iż z pism kierowanych przez J. K. nie wynikało jednoznacznie czego żąda strona. W ocenie organu odwoławczego przy wydawaniu decyzji z dnia [...] ponownie niewłaściwie - bo już na etapie wstępnym - badano okoliczności, które ewentualnie winny być analizowane dopiero po wznowieniu postępowania. Stwierdzając powyższe Kierownik Urzędu wskazał okoliczności, które nie zostały uwzględnione przez organ w swoich rozważaniach, a których wyjaśnienie jest konieczne, aby rozstrzygnąć sprawę zgodnie z prawem, a mianowicie zalecił przeanalizować, czy strona, składając kilkadziesiąt pism tej samej treści, a różniących się wyłącznie datą i dodatkowymi dopiskami rzeczywiście wnosiła o wznowienie postępowania, obligując jednocześnie organ do wezwania strony do jednoznacznego sprecyzowania wniosku, i do poinformowania jej o przewidzianych przepisami k.p.a. trybach wzruszania decyzji ostatecznych. Ma rację organ odwoławczy, że wskazania zawarte w ww. wyroku WSA w Opolu mają charakter wiążący i organ administracji, rozpoznając wniosek winien się do nich zastosować, jednakże to nie organ I instancji niewłaściwie zrealizował zalecenia Sądu, a właśnie organ odwoławczy nie zrozumiał, jak należy oceny prawnej i wskazań zawartych w przedmiotowym wyroku. Po pierwsze, ocena prawna zawarta m. in. w omawianym wyroku dotyczyła zaskarżonej decyzji organu I instancji wydanej na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., czyli sytuacji uznania przez organ istnienia podstawy wznowieniowej. Wobec tego zawarto w nim ocenę prawną adekwatną do stwierdzonego stanu faktycznego. Po drugie, Sąd, akceptując zakwalifikowanie wniosku skarżącego w trybie wznowienia postępowania, z uwagi na fakt, że sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ, zawarł wskazówki co dalszego postępowania, zobowiązując organ w pierwszej kolejności do przeprowadzenia postępowania w sprawie dopuszczalności wznowienia postępowania poprzez eliminację przesłanek negatywnych. Na wstępie uzasadnienia wyroku przedstawił negatywne przesłanki stwierdzając, że pierwsza faza postępowania o wznowienie polega na zbadaniu, czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na podstawach wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. i czy został zachowany termin do złożenia wniosku przewidziany w art. 148 k.p.a, czy nie występują negatywne przesłanki przedmiotowe, istotne z punktu widzenia art. 145 k.p.a. dla wznowienia postępowania, np. czy wniosek jest złożony w postępowaniu, które nie zostało zakończone ostateczną decyzją, jak również, czy wniosek pochodzi od strony postępowania. Organ I instancji, kierując się tymi wskazaniami uznał po przeanalizowaniu wniosku skarżącego z dnia 25 marca 2002 r., że nie została w nim wskazana żadna z podstaw skutkujących wznowieniem postępowania. Tymczasem organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji przyjął, że "przedwczesne było uznanie w decyzji z dnia [...], że nie zachodzi żadna przesłanka wznowienia postępowania". Takie stanowisko w ocenie tut. Sądu jest nieuprawnione, ponieważ nie odzwierciedla stanowiska organu I instancji. Organ ten w uzasadnieniu nie stwierdził, iż w rozstrzyganej sprawie "nie zachodzi żadna przesłanka", lecz uznał, że we wniosku skierowanym do Urzędu nie została wskazana żadna z podstaw wznowienia postępowania, czyli nie został oparty o ustawowe przesłanki wznowienia, wyczerpująco wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. W tym miejscu warto przypomnieć utrwalony w orzecznictwie i w doktrynie pogląd, że w przypadku złożenia podania o wznowienie przez stronę (a tak został zakwalifikowany wniosek skarżącego przez organ i Sąd) wszczyna się postępowanie wstępne w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia. W tej fazie, zatem organ może się wypowiadać jedynie co do zarzutów, a nie ich podstaw; "1. Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. Tylko w przypadku ujawnienia, iż podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a. bądź nie zachowany został termin do jego złożenia przewidziany w art. 148 k.p.a. - organ administracji może na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. wydać decyzję odmawiającą wznowienia postępowania. (...)" (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 1999 r., IV SA 2397/98, LEX nr 47857). Chybione są również zawarte w zaskarżonej decyzji wskazania, co do okoliczności, jakie powinien wziąć pod uwagę organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Trzeba bowiem jeszcze raz powtórzyć, że Sąd przesądził w omówionym wyroku, iż przedmiotowe postępowanie powinno nadal toczyć się w trybie wznowienia postępowania, przeto brak było podstaw do obligowania organu I instancji do wzywania strony do jednoznacznego sprecyzowania wniosku, tym samym, sugerując mu, że w tym postępowaniu może przekwalifikować wniosek strony i prowadzić postępowanie co do ostatecznej decyzji w innym nadzwyczajnym trybie przewidzianym w k.p.a. Błędne wskazówki odnośnie okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy, powodują zdaniem Sądu, naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby organ zastosował się do nich to mógłby wydać rozstrzygnięcie sprzeczne z wskazaniami zawartymi w omówionym wyroku. Zwrócić należy także uwagę, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Ten sposób rozstrzygnięcia dopuszczalny jest wtenczas, gdy organ odwoławczy stwierdzi istnienie podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy, ale to rozstrzygnięcie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego we wskazanym zakresie. Będzie to miało miejsce wówczas, gdy postępowanie w pierwszej instancji prowadzone było w sposób istotnie naruszający zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu bądź było dotknięte istotnymi uchybieniami w zakresie prowadzonego postępowania wyjaśniającego. Przekazując zaś sprawę do ponownego rozpoznania, organ odwoławczy może jedynie udzielić wskazówek co do zakresu postępowania dowodowego w pierwszej instancji. Nie może natomiast ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez ten organ. Taka ingerencja, w postaci poleceń i zaleceń co do sposobu załatwienia konkretnej sprawy indywidualnej, rozstrzyganej w drodze decyzji, nie znajduje uzasadnienia w przepisach k.p.a., a tak uczynił w niniejszej sprawie organ odwoławczy, nakładając na organ obowiązek przeanalizowania jedynie pism skarżącego i wywiedzenia z nich jego intencji. Oceny pod tym kątem mógł dokonać organ odwoławczy, bowiem wskazane pisma znajdują się w aktach sprawy. Błędne uzasadnienie zaskarżonej decyzji świadczy również o tym, że rozstrzygniecie oparte zostało na niewłaściwej interpretacji wyroku WSA w Opolu w wyniku czego doszło do mylnej oceny stanu prawnego sprawy. Reasumując, powiedziane dotychczas wskazuje, iż zaskarżona decyzja organu odwoławczego, zawiera niewłaściwą ocenę wyroku. Naruszenie zaś przez organ administracji publicznej art. 153 Prawa o postępowaniu, w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Odnosząc się natomiast do stwierdzonych błędnych zaleceń co do rozstrzygnięcia sprawy to trzeba powiedzieć, że wprawdzie w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych występują różne poglądy co do wpływu uzasadnienia decyzji administracyjnej na treść rozstrzygnięcia, to zdaniem tut. Sądu, w omawianej sprawie należało uznać, iż zaskarżona decyzja także i w tym zakresie narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań. W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonych powyżej naruszeń przepisów prawa procesowego, a które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy, należało uchylić zaskarżoną decyzję, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. i c Prawa o postępowaniu. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji oparto o treść art. 152 Prawa o postępowaniu.