II SA/Op 20/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Grażyna Jeżewska – spr. Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi H. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego na złagodzenie skutków suszy oddala skargę. Wnioskiem z dnia 11 października 2006 r. H. Z. zwrócił się do Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Korfantowie o przyznanie zasiłku celowego związanego z suszą w 2006 r., w kwocie 1392 zł. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Korfantowie decyzją z dnia 21 marca 2007 r., Nr [...], odmówił H. Z. przyznania zasiłku celowego w związku z suszą w 2006 r. Organ wskazał, że nie zgłosił on szkód w terminie do 21 sierpnia 2006 r., w związku z czym zespół roboczy Komisji Wojewody nie dokonał szacowania szkód w uprawach rolnych i nie sporządził protokołu na okoliczność ustalenia wielkości strat w uprawach rolnych, zatem nie zostało stwierdzone czy wnioskodawca poniósł straty i w jakiej wysokości. Organ pierwszej instancji nadto wskazał, że upływ terminu zakreślony w rozporządzeniu do sporządzenia protokołu szkód, a także fakt dokonania zbiorów uniemożliwiał ustalenie, że poniesione przez stronę szkody w uprawach i użytkach rolnych przekroczyły 30 %. Na skutek odwołania skarżącego powyższa decyzja została przez Kolegium uchylona i sprawa przekazana została do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Ponowna decyzja organu pierwszoinstancyjnego również została uchylona przez Kolegium z powodu naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. Kolejną decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Korfantowie z dnia 31 grudnia 2007 r., Nr [...], odmawiającą H. Z. przyznania zasiłku celowego w związku z suszą w 2006 r., Kolegium utrzymało w mocy w dniu 31 marca 2008 r. wskazując, że w gospodarstwie rolnym skarżącego nie doszło do oszacowania szkód w uprawach rolnych przez komisję powołaną przez wojewodę, a podstawowym dowodem potwierdzającym okoliczność poniesienia strat w gospodarstwie rolnym oraz ich wysokość był sporządzony przez komisję wojewody protokół szacowania szkód, którego istnienie jest konieczne dla spełnienia formalnych wymogów wynikających z § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 r. Wskutek skargi H. Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 21 października 2008 r., sygn. akt II SA/Op 209/08, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 marca 2008 r. i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Korfantowie z dnia 31 grudnia 2007 r. W motywach uzasadnienia Sąd zakwestionował stanowisko organów obu instancji, że brak protokołu oszacowania szkody uniemożliwia uwzględnienie wniosku skarżącego. Sąd stwierdził, że wprawdzie w § 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy zawarto unormowanie, że szkody winny być oszacowane przez komisję, nie oznacza to jednak braku możliwości dopuszczenia innych środków dowodowych na tę okoliczność. Sąd podkreślił, że protokół oszacowania szkody jest jednym z dowodów w sprawie i jego wartość dowodowa winna być oceniona przez organ administracji zgodnie z zasadami zawartymi w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 K.p.a. Sąd opowiedział się za poglądami prezentowanymi w orzecznictwie dotyczącym szeroko rozumianego postępowania dowodowego przed organem pomocy społecznej w wypadku braku sporządzenia protokołu szacowania szkód, nie wyłączając dowodu z opinii biegłego z zakresu rolnictwa. Zwrócił również uwagę na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 marca 2008 r., P20/07, OTK-A 2008/2/31, w którym Trybunał stwierdził, że rolnicy nie objęci rządowym programem pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy mogą ubiegać się o przyznanie pomocy społecznej na zasadach ogólnych i wskazał na przepis art. 40 ustawy o pomocy społecznej, sugerując, że w sytuacji braku podstaw do przyznania zasiłku celowego w myśl rozporządzenia, organ ma obowiązek rozpatrzyć żądanie strony na gruncie art. 40 ustawy o pomocy społecznej. Organ pierwszej instancji, kierując się wskazaniami Sądu, wezwał skarżącego pismem z dnia 21 stycznia 2009 r. do przedłożenia wszystkich znanych jemu dowodów na potwierdzenie i stwierdzenie szkód w jego gospodarstwie spowodowanej suszą w 2006 r., w tym podania świadków, którzy mogliby pomóc w ustaleniu szkody oraz załączenia map ewidencyjnych z zaznaczeniem działek dotkniętych suszą i rodzaju zasiewów na tych działkach. W odpowiedzi na wezwanie skarżący przedstawił jako świadków: Przewodniczącego zespołu roboczego Komisji Wojewody ds. szacowania strat w związku z suszą w 2006 r., członków ww. zespołu roboczego oraz wszystkich rolników z gminy [...], którzy otrzymali w OPS zasiłek celowy w związku z suszą w 2006 r., a w szczególności rolników z sołectwa [...], [...], [...], których pola znajdują się w sąsiedztwie jego działek rolnych. Co do wskazania jakie zasiewy były dokonane na jego działkach poinformował, że żądane dane znajdują się w Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Ponadto stwierdził, że żądane dowody są znane organowi, z uwagi na fakt wypłacenia zasiłku celowego przez Ośrodek Pomocy Społecznej w Korfantowie 153 rolnikom. W tym stanie rzeczy, organ pierwszej instancji wystąpił do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] o przekazanie informacji, jakie uprawy i na jakich działkach posiadał H. Z.. Agencja w odpowiedzi przesłała organowi informację dotyczącą wniosku H. Z. w sprawie dopłat bezpośrednich za rok 2006. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Korfantowie wystąpił również do Wojewody Opolskiego z pytaniem, czy możliwe jest obecnie oszacowanie przez komisję szkód w gospodarstwie wnioskodawcy. Wojewoda, odpowiadając stwierdził, że wiarogodność dokumentu sporządzonego zaocznie przez Komisję mogłaby budzić wątpliwości zarówno merytoryczne jak i proceduralne. Nadto organ pierwszej instancji przesłuchał dziesięciu świadków na okoliczność poniesienia strat w związku z suszą w 2006 r. przez skarżącego. Na ww. okoliczność organ przesłuchał również w dniu 19 lutego 2009 r. skarżącego w charakterze strony, który m.in. oświadczył, że "w 2006 roku zniszczenia dotknęły moje uprawy wszystkich nie pamiętam miałem zasianą mieszankę kukurydzy, wyschły łąki (...)". Dokonując oceny zebranego materiału dowodowego Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Korfantowie decyzją z dnia 29 czerwca 2009 r., Nr [...], po raz kolejny odmówił H. Z. przyznania zasiłku celowego w związku z suszą w 2006 r. Stwierdził, że zeznania 10 świadków nie potwierdziły jaki był rozmiar strat w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy, ani jakiego rodzaju były uprawy na działkach rolnych dotkniętych suszą, a jedynie wnioskodawca twierdzi, że straty w jego uprawach dochodziły 40 %. Powyższą decyzję zaskarżył H. Z. i zarzucił organowi pierwszej instancji nieuwzględnienie wszystkich wskazań wyroku WSA w Opolu, a także niewyczerpanie wszystkich możliwości wynikających z K.p.a. w celu prawidłowego rozpatrzenia sprawy, jak np. dowodu w postaci opinii biegłego w zakresie hydrologii lub rolnictwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia 31 lipca 2009 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, zarzucając organowi l instancji, naruszenia prawa natury procesowej. W toku ponownego rozpatrywania sprawy organ pierwszej instancji zlecił wykonanie opinii rzeczoznawcy z zakresu wyceny i likwidacji szkód w przemyśle rolno – spożywczym w uprawach rolnych i ogrodniczych oraz szkód spowodowanych przez zwierzęta łowne w zakresie ustalenia szkody w uprawach rolnych skarżącego w następstwie suszy w 2006 r. Po uzyskaniu opinii organ pierwszej instancji zawiadomił pełnomocnika skarżącego I. G. o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się w sprawie. Pełnomocnik w oświadczeniu z dnia 21 grudnia 2009 r. podał, że zapoznał się z opinią biegłego i wniósł o przesłuchanie rzeczoznawcy sporządzającego opinię na okoliczność niezaliczenia strat w uprawie pszenicy i ziemniaków, które miały istotny wpływ na wielkość poniesionych strat w gospodarstwie rolnym H. Z.. Decyzją z dnia 11 stycznia 2010 r., Nr [...], Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Korfantowie, po raz kolejny, odmówił przyznania H. Z. zasiłku celowego w związku z suszą w 2006 r. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji, opierając się na opinii biegłego, w której stwierdzono, że wysokość strat u skarżącego nie przekroczyła 26,10 %, wskazał, że była więc niższa niż przewidziana rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy, który określa co najmniej 30 % poziom strat kwalifikujący do uzyskania zasiłku celowego. W odpowiedzi na zarzut do opinii rzeczoznawcy dotyczący nie ujęcia upraw pszenicy i ziemniaków w szacunku stwierdził, że H. Z. przesłuchiwany w dniu 19 lutego 2009 r. w charakterze strony oświadczył, że miał zasianą mieszankę, kukurydzę, wyschły mu łąki i miał straty w jęczmieniu jarym. Nie wskazał natomiast na straty w pszenicy i w ziemniakach przez 3 lata toczącego się postępowania. Ponadto organ podał, że z dokumentów nadesłanych z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...], nie wynika, by w 2006 r. skarżący uprawiał jęczmień, co potwierdzają także świadkowie. Wobec tego uznał, że podważanie prawidłowości opinii rzeczoznawcy jest bezpodstawne i nie uwzględnił wniosku pełnomocnika strony o przesłuchanie rzeczoznawcy w charakterze świadka. W jego ocenie, opinia zawiera jasne i poparte dowodami wnioski, a wnioskowane przesłuchanie biegłego nie ujawni nowych okoliczności w sprawie. W wyniku rozpoznania odwołania skarżącego od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Kolegium zgodziło się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji co do braku możliwości przyznania skarżącemu pomocy w formie zasiłku celowego na podstawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy, ze względu na poniesienie szkód w wysokości niższej niż 30 %, tj. na poziomie 26,10 %, co przy braku protokołu szacowania szkód sporządzonego przez Komisję Wojewody Opolskiego zostało ustalone na podstawie opinii rzeczoznawcy, którą uznało za wiarygodną. Kolegium wskazało jednak, że wykluczenie możliwości zastosowania w sprawie ww. rozporządzenia oznacza, iż wniosek strony o udzielenie zasiłku celowego należało rozpatrzyć w trybie przewidzianym art. 40 ustawy o pomocy społecznej, gdyż okoliczność ta była wskazywana w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 21 października 2008 r. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu H. Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, która wyrokiem z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Op 497/10, została oddalona. Ponownie rozstrzygając sprawę, mając na uwadze stanowisko Kolegium organ pierwszej instancji poczynił próby przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, jednak dwukrotnie nie zastał H. Z. w domu, natomiast w dniu 18 stycznia 2011 r. nie wyraził on zgody na przeprowadzenie wywiadu. W piśmie z dnia 27 stycznia 2011 r. H. Z. wyjaśnił, że w 2006 r. zdecydował się skorzystać z pomocy w trybie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy. Wskazał, że powyższe rozporządzenie nie zobowiązuje go do ujawniania dochodów celem otrzymania zasiłku. Wskazał także, że zgodnie z art. 40 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej zasiłek może być przyznany niezależnie od dochodów. Z kolei w piśmie z dnia 7 lutego 2011 r., korzystając z możliwości wypowiedzenia się w sprawie zebranych dowodów H. Z., działając na podstawie art. 78 K.p.a. wystąpił do organu o uzupełnienie opinii rzeczoznawcy o jego oświadczenie, że zniszczeniu uległy także uprawy pszenicy i uprawy motylkowe drobnoziarniste, które nie zostały w niej ujęte, a zostały zniszczone w czasie suszy w 2006 r. Zaakcentował, że biegły nie może zastępować organu administracji w ustalaniu i ocenie okoliczności sprawy, zaś opinia – jak każdy inny dowód - podlega swobodnej ocenie organu. Natomiast pełnomocnik skarżącego I. G. w piśmie z dnia 10 lutego 2011 r. oświadczył, iż zapoznał się z aktami sprawy i nie wnosi zastrzeżeń do zgromadzonego materiału dowodowego. Wniósł natomiast o ponowne przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka H. Z. na okoliczność uściślenia jakie zasiewy i jakie straty poniósł w związku z suszą w 2006 r. Opierając się na zgromadzonym materiale dowodowym Burmistrza Korfantowa, decyzją z dnia 28 lutego 2011 r., nr [...], odmówił przyznania H. Z. zasiłku celowego w związku z suszą w 2006 r., powtarzając argumentację decyzji z dnia 11 stycznia 2010 r. Szczegółowo zrelacjonował stan faktyczny sprawy oraz wskazał przyczyny niespełnienia przez skarżącego przesłanek do udzielenia pomocy na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy. Ponadto organ pierwszej instancji wskazał, że usiłował przeprowadzić rodzinny wywiad środowiskowy, lecz wobec kategorycznego stanowiska H. Z., że domaga się jedynie przyznania zasiłku celowego w związku z suszą w 2006 r., nie mógł wbrew jego woli rozważyć możliwości przyznania zasiłku celowego skarżącemu opartego o art. 40 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w związku z poniesieniem strat w wyniku wystąpienia zdarzenia losowego. Organ pierwszej instancji odnotował ponadto, że nie uwzględnił wniosku pełnomocnika I. G. gdyż uznał, że bezcelowe jest ponowne przesłuchiwanie H. Z. jako świadka, skoro w 2009 r. został już przesłuchany na okoliczność poniesionych strat w związanych z suszą. Z powyższą decyzją nie zgodził się H. Z.. W odwołaniu podniósł, że jego sprawa toczy się od 5 lat i nadal organy nie zebrały wszystkich dowodów potrzebnych do jej rozpoznania. Stwierdził, że organ pierwszej instancji naruszył reguły postępowania dowodowego określone w art. 77 i 80 K.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i zażądał przedstawienia dowodów świadczących o tym, iż w 2006 r. nie poniósł strat w uprawach pszenicy, motylkowych drobnoziarnistych i ziemniakach. Poza tym, wskazał, że jego wniosek z dnia 7 lutego 2011 r. został pominięty przez organ bez jakichkolwiek wyjaśnień. Wniósł o wypłacenie zasiłku celowego w związku z suszą wraz z należnymi odsetkami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 30 sierpnia 2011 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), od decyzji Burmistrza Korfantowa, odmawiającej przyznania H. Z. zasiłku celowego w związku z suszą w 2006 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium zrelacjonowało szczegółowo przebieg postępowania administracyjnego. Podzieliło ustalenia faktyczne i prawne organu pierwszej instancji. Dodatkowo wskazało, że zwróciło się do organu pierwszej instancji o nadesłanie dowodów potwierdzających, iż pracownicy ośrodka podjęli trzykrotnie próby skontaktowania się ze stroną w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego oraz, że strona odmówiła współpracy. Następnie stwierdziło, że przesłany przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy potwierdził, że H. Z. dwukrotnie nie wyraził zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego i oświadczył, że nie oczekuje żadnej innej pomocy oprócz pomocy przysługującej rolnikom w 2006 r. związanej z suszą. Kolegium zaakceptowało stanowiskiem organu pierwszej instancji, iż pomoc w wysokości 1392 zł przysługująca w ramach realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy, określona w § 5 ust. 1 pkt 2 cyt. wyżej rozporządzenia Rady Ministrów, mogłaby być przyznana wnioskodawcy jedynie w sytuacji ustalenia średniej wysokości szkód w jego gospodarstwie rolnym w wysokości powyżej 30 %, co - jak ustalono w niniejszej sprawie na podstawie stosownych dowodów - nie miało miejsca. Podkreśliło, iż z uwagi na fakt, że w sprawie brak było protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez Komisję Wojewody Opolskiego, okoliczność poniesionych szkód została ustalona na podstawie opinii rzeczoznawcy, która uwzględniła wielkość upraw strony prowadzonych w 2006 r. na podstawie informacji z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (pismo z dnia 8 czerwca 2006 r.), oraz straty w tych uprawach, które podał sam wnioskodawca podczas przesłuchania w dniu 19 lutego 2009 r. Kolegium dostrzegło, że wówczas, jak i w toku całego kilkuletniego postępowania, H. Z. nie wykazał strat w pszenicy, roślinach motylkowych drobnoziarnistych i ziemniakach. Zdaniem Kolegium nie można zatem stwierdzić, iż przedmiotowa opinia nie została wydana w oparciu o zgromadzone w sprawie dowody gdyż właśnie zgromadzone dowody stanowiły jej podstawę. Zatem zasadnie organ pierwszej instancji uznał, że opinia rzeczoznawcy jest wiarygodna. W ocenie Kolegium - wbrew twierdzeniom odwołania - organ pierwszej instancji podjął wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia wysokości poniesionych strat w uprawach rolnych strony wskutek suszy w 2006 r. Zebrał i rozpatrzył w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy w tym zakresie oraz ocenił na podstawie całokształtu materiału dowodowego, że ta okoliczność została udowodniona, zatem w sprawie nie doszło do naruszenia art. 77 i 80 K.p.a. Kolegium odnotowało, że z uwagi na wykluczenie możliwości udzielenia H. Z. pomocy w trybie rozporządzenia Rady Ministrów z 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy, organ l instancji rozważył możliwość udzielenia stronie pomocy na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, lecz H. Z. nie był nią zainteresowany, stąd podjęte przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy udzielenia pomocy w tym zakresie uznało za prawidłowe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na powyższą decyzję H. Z. zarzucił naruszenie art. 77 K.p.a. przez niezebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, art. 78 K.p.a. z powodu nieuwzględnienia zgłoszonego dowodu, a przede wszystkim naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu wskazał, że organ pierwszej instancji nie uwzględnił wniosku z dnia 10 lutego 2011 r. o przesłuchanie jego osoby na okoliczność jakie zasiewy i jakie straty poniósł w związku z suszą w 2006 r. Tymczasem jest to najważniejszy dowód w sprawie, ponieważ opinia została sporządzona na podstawie jedynie jego oświadczenia, które chciał uzupełnić, wskazując uprawy, które uległy zniszczeniu. Jednocześnie podał, iż uzupełnienie jego wcześniejszych złożonych do sprawy wyjaśnień z 2009 r., odnoszących się do posiadanych przez niego upraw w 2006 r., polegać by miało na zastąpieniu słów "wszystkich nie pamiętam" słowami "mieszanki zbóż, kukurydza, łąki, pszenica, motylkowe ziemniaki". Przedstawił wyliczenie strat oparte o wszystkie uprawy, jakie uległy zniszczeniu w 2006 r. na skutek suszy, które wyniosły 36,37%. Tłumaczył, że w związku z tym, że nie ubiega się o zapomogę z OPS w Korfantowie tylko o przyznanie mu zasiłku celowego w związku z suszą z 2006 r., nie zgodził się na przeprowadzenie z nim wywiadu środowiskowego, którego nie przewidują przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r., w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy. Zaprzeczył także, aby jego obowiązkiem, zgodnie z § 2 ww. rozporządzenia, poza złożeniem wniosku o udzielenie pomocy, było powołanie na własny koszt biegłego w celu uzyskaniu zasiłku celowego. Poza tym poinformował, że I. G., któremu organ doręczył zaskarżoną decyzję i od którego ją otrzymał, nie był jego pełnomocnikiem w sprawie odwołań od decyzji Kolegium, o czym poinformował organ w dniu 10 listopada 2010 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej odrzucenie lub oddalenie. Uzasadniając odrzucenie skargi Kolegium podało, iż zaskarżona w skardze decyzja doręczona została przez organ osobie nie będącej już pełnomocnikiem strony co spowodowało, że decyzja ta nie weszła do obrotu prawnego, a złożona na nią skarga jest niedopuszczalna. Jednocześnie Kolegium poinformowało, że w dniu 10 stycznia 2012 r. przedmiotowa decyzja przesłana została ponownie na adres skarżącego. Z ostrożności procesowej organ powtórzył argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji przemawiającą za oddaleniem skargi. W piśmie procesowym z dnia 1 marca 2012 r., skarżący wskazał, że pomimo doręczenia zaskarżonej decyzji osobie niebędącej już jego pełnomocnikiem, to decyzja została mu przekazana przez odwołanego pełnomocnika. Natomiast fakt osobistego wniesienia od niej skargi w terminie świadczy, wbrew stanowisku Kolegium, że została ona skutecznie doręczona, a co za tym idzie weszła także do obrotu prawnego, w związku z czym złożona na nią skarga może stanowić przedmiot rozpoznania przez Sąd. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Poz. 270 – zwaną dalej P.p.s.a.), Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona według przedstawionych na wstępie kryteriów nie wykazała, aby zaskarżona decyzja naruszała wymogi prawa, a zgodnie z treścią art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy jak również naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Rozważania w niniejszej sprawie należy rozpocząć od wskazania, w świetle zawartego żądania w skardze H. Z., że Sąd nie zastępuje organów administracji publicznej, zatem nie jest władny do wypłacenia "należnego zasiłku celowego w związku z suszą wraz z należnymi odsetkami." Poza tym, zgodzić się trzeba ze skarżącym, że chociaż zaskarżona decyzja doręczona została osobie niebędącej już pełnomocnikiem skarżącego, w sytuacji, gdy doszło do jej przekazana przez odwołanego pełnomocnika i skargę od niej wniesiono w terminie, to wbrew stanowisku Kolegium uznać należy, iż została skutecznie doręczona i weszła do obiegu prawnego. Stąd skarga mogła stanowić przedmiot rozpoznania przez Sąd. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz. U. Nr 155, poz. 1109) - zwanym dalej rozporządzeniem. Rozporządzenie to określa warunki pomocy społecznej rodzinom rolniczym, których gospodarstwa rolne zostały dotknięte suszą w 2006 r. W świetle przepisów rozporządzenia, pomoc udzielana jest jednorazowo w formie zasiłku celowego, udzielanego na zasadach określonych w art. 40 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Przepis art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, do którego odsyłają przepisy rozporządzenia stanowi, że zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej, natomiast ust. 3 stanowi, że zasiłek ten może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. Stosownie do przepisu § 2 rozporządzenia pomocy udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, który podlega temu ubezpieczeniu z mocy ustawy i jeśli w gospodarstwie rolnym, w rozumieniu przepisów o podatku rolnym, szkody w uprawach spowodowane suszą, oszacowane przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji (Dz. U. Nr 16, poz. 82, z późn. zm.), wynoszą średnio powyżej 30 %. Stosownie do przepisu § 5 ust. 2 rozporzadzenia pomoc, przysługującą w kwocie 500 zł albo 1000 zł, zwiększa się o 392 zł w przypadku rodziny rolniczej prowadzącej gospodarstwo rolne, w którym utrzymuje się bydło, owce, kozy lub konie, jeżeli szkody w użytkach zielonych tego gospodarstwa spowodowane suszą wynoszą powyżej 30 %. Pomocy udziela się na wniosek osoby zainteresowanej (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). Według § 4 ust. 2 rozporządzenia, po wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia pomocy kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala średnią wysokość szkód w danym gospodarstwie rolnym na podstawie protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji, przekazanego przez wojewodę za pośrednictwem wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie także przywołać treść art. 153 P.p.s.a., ponieważ przepis ten ma kluczowe znaczenie dla podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Po myśli tego przepisu ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W kontrolowanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 21 października 2008 r., sygn. akt II SA/Op 209/08, wypowiedział się w sprawie, uwzględniając skargę H. Z. w przedmiocie zasiłku celowego na złagodzenie skutków suszy. Z tego też względu niezbędne jest zwrócenie uwagi na zamieszczone w tym wyroku wskazania. W przedmiotowym wyroku Sąd zakwestionował stanowisko organów obu instancji, że brak w niniejszej sprawie protokołu oszacowania szkody uniemożliwia uwzględnienie wniosku skarżącego wskazując, że organy te mają możliwości dopuszczenia innych środków dowodowych na tę okoliczność. Nadto podał, że protokół oszacowania szkody jest jednym z dowodów w sprawie i jego wartość dowodowa winna być oceniona przez organ administracji zgodnie z zasadami zawartymi w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 K.p.a. Sąd opowiedział się, zatem za przeprowadzeniem szeroko rozumianego postępowania dowodowego przed organem pomocy społecznej, nie wyłączając jednocześnie dowodu z opinii biegłego z zakresu rolnictwa. Podkreślił także, że na mocy orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 marca 2008 r., P20/07, OTK-A 2008/2/31, rolnicy nie objęci rządowym programem pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy mogą ubiegać się o przyznanie pomocy społecznej na zasadach ogólnych i wskazał na przepis art. 40 ustawy o pomocy społecznej, sugerując, że w sytuacji braku podstaw do przyznania zasiłku celowego w myśl rozporządzenia, organ ma obowiązek rozpatrzyć żądanie strony na gruncie art. 40 ustawy o pomocy społecznej. Mając na uwadze powyższe wskazania Sądu stwierdzić należy, że organ pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie przeprowadził obszerne postępowanie dowodowe. Podczas tego postępowania umożliwił skarżącemu swobodne powoływanie przez niego dowodów na potwierdzenie powstałych w wyniku suszy z 2006 r. szkód w jego gospodarstwie. W szczególności przesłuchał dziesięciu świadków, rolników sąsiadujących z jego gospodarstwem, którzy otrzymali z OPS zasiłek celowy, którzy w znacznej części nie pamiętali czy, a jeśli tak to jakie uprawy zostały dotknięte suszą w gospodarstwie rolnym skarżącego. Organ pomocy społecznej w odniesieniu do tego umożliwił także skarżącemu wypowiedzenie się, co do poniesionych szkód w związku z suszą w jego gospodarstwie rolnym, co odnotowane zostało w protokole z dnia 19 lutego 2009 r. Nadto, z powodu niewskazania przez skarżącego jakie zasiewy znajdowały się wówczas na jego działkach, organ zwrócił się do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] w tej kwestii, która w odpowiedzi przesłała żądaną informację (wniosek skarżącego w sprawie dopłat bezpośrednich za rok 2006). Z uwagi na brak protokołu szacowania szkód, organ pierwszej instancji, stosując się do zaleceń Sądu, zlecił wykonanie opinii rzeczoznawcy z zakresu wyceny i likwidacji szkód w przemyśle rolno - spożywczym, w uprawach rolnych i ogrodniczych oraz szkód spowodowanych przez zwierzęta łowne, w przedmiocie ustalenia możliwości wystąpienia szkody spowodowanej przez suszę w 2006 r. w uprawach rolnych skarżącego. Zaakcentować należy, że sporządzona opinia, na podstawie zgromadzonego przez organ materiału dowodowego, nie potwierdziła wskazywanego przez skarżącego rozmiaru strat w jego gospodarstwie, szacując je na poziomie 26,10%, a więc niższym niż przewidzianym rozporządzeniem, który określa je na co najmniej 30% poziomie. Wbrew zarzutom skargi organ, dokonując oszacowania strat w uprawach rolnych skarżącego wziął pod uwagę zarówno zeznania świadków dotyczące wystąpienia suszy w 2006 r., na terenie [...] i na terenach uprawnych skarżącego, jak i złożone wyjaśnienia skarżącego odnoszące się do podanych przez niego upraw, a także dane przekazane przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...]. Organ rozważył także możliwość udzielenia skarżącemu pomocy, na podstawie wskazywanego przez Sąd art. 40 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, lecz z powodu odrzucenia tej formy pomocy przez skarżącego, co wyraźnie zamanifestowane zostało przez niego w pismach z dnia 27 stycznia 2011 r., z dnia 2 lutego 2011 r., w odwołaniu, a także w skardze, dlatego uznać trzeba, że organ pierwszej instancji dopełnił również i w tym zakresie wskazań Sądu. W świetle zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego przyjdzie uznać, że organy uwzględniły zalecenia zamieszczone w wyroku Sądu w zakresie przeprowadzenia określonych czynności dowodowych i kierunku tych czynności, mając jednocześnie na uwadze postanowienia zarówno art. 7 i art. 77 K.p.a., jak również treść art. 80 oraz 81 K.p.a. Zdaniem Sądu, w świetle omówionych działań organu, nie można uznać podniesionych w skardze zarzutów wskazujących na brak wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia wszystkich dowodów w sprawie. W szczególności też nie można postawić zarzutu organowi, że bezpodstawnie nie uwzględnił dowodu skarżącego z dnia 10 lutego 2011 r., w którym zawnioskował o powtórne przesłuchanie polegające, na uzupełnieniu jego wcześniejszych wyjaśnień złożonych w 2009 r., odnoszących się do posiadanych przez niego w 2006 r. upraw w zaproponowany sposób, gdyż, ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż skarżący w toku postępowania administracyjnego miał możliwość wypowiedzenia się co do wszystkich znanych mu okoliczności związanymi ze spowodowanymi stratami w związku z suszą. Mógł też swobodnie powołać dowody, czego nie uczynił, a wręcz, gdy organ zwrócił się do niego o przedłożenie określonych dowodów, podanie konkretnych osób na świadków, wskazał że ten obowiązek ciąży na organie, a nie na nim, w związku z tym nie może on zarzucać, że organy nie przeprowadziły pełnego postępowania dowodowego nie przeprowadzając zawnioskowanego przez niego dowodu. W tym miejscu podnieść należy, na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, że skarżący podczas całego prowadzonego przez organ postępowania nie wskazał na poniesienie strat także w pszenicy, roślinach motylkowych drobnoziarnistych i ziemniakach. Znamienne pozostaje to, że skarżący z inicjatywą dowodową w tym zakresie wystąpił dopiero w dniu 7 lutego 2011 r., a więc po wydaniu przez rzeczoznawcę negatywnej opinii, opartej m.in. na złożonych przez niego wyjaśnieniach z 2009 r., a które obecnie - poprzez zawnioskowany dowód - chce zmienić na swoją korzyść, wymieniając wszystkie uprawy rolne, o których wcześniej nie pamiętał w roku 2009. Wobec tego słusznie organ uznał, że uzupełnianie wyjaśnień przez skarżącego nie jest okolicznością mającą znaczenie dla sprawy, skoro trzy lata wcześniej nie potrafił wskazać wszystkich posiadanych na swoim areale upraw, natomiast po upływie tego okresu i po zakończeniu postępowania dowodowego, jest w stanie je wskazać. W tym miejscu przyjdzie także dostrzec, że dowód z przesłuchania strony, o którym mowa w art. 86 K.p.a. jest dowodem posiłkowym, albowiem może być przeprowadzony wówczas, gdy po "wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku" pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Przez wyczerpanie środków dowodowych należy rozumieć sytuację, w której organ administracji publicznej zgromadził i ocenił wyczerpująco cały materiał dowodowy zgodnie z regułami określonymi w kodeksie, lecz mimo tego pozostały niewyjaśnione istotne okoliczności faktyczne sprawy i taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Należy podkreślić, że w żadnym razie nie może być to jedyny środek dowodowy. Należy zarówno mieć na uwadze, iż strona będąca źródłem dowodowym jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem swojej sprawy, tak więc przeprowadzając ten dowód, organ administracyjny winien zawsze rozpatrywać jej zeznania w łączności z pozostałymi dowodami, jak też, że nie może być zmieniany (modyfikowany) wedle życzenia zainteresowanego. W odniesieniu do tego odnotować przyjdzie, iż zakwestionowana przez skarżącego opinia oprócz złożonego przez skarżącego wyjaśnienia z 2009 r., oparta została również na przekazanej organowi informacji z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...], odnoszącej się do posiadanych w 2006 r. upraw skarżącego jak również na zeznaniach wskazanych przez skarżącego świadków, rolników sąsiadujących z jego gospodarstwem. Trafnie przeto Samorządowe Kolegium Odwoławcze argumentowało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że skarżący nie może zarzucić opinii, że nie została ona wydana w oparciu o zgromadzone dowody w sprawie. Zdaniem Sądu, zasadnie zatem organy uznały, że opinia rzeczoznawcy jest wiarygodna i na jej podstawie oparto zaskarżone rozstrzygnięcie, a organ pierwszej instancji podjął wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia wysokości poniesionych strat w uprawach rolnych skarżącego wskutek suszy w 2006 r. Powyższe konstatacje pozwalają stwierdzić, że organy zebrały i rozpatrzyły w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy w tym zakresie oraz oceniły go na podstawie całokształtu materiału dowodowego. W konsekwencji również kwestionowana przez skarżącego okoliczność wysokości poniesionych strat w uprawach rolnych skarżącego wskutek suszy w 2006 r. została dostatecznie przez organy wyjaśniona, a w sprawie nie doszło do naruszenia tym samym art. 7, 77 i 78 K.p.a. Poza powyższym, odnotować bowiem należy, że zgodnie z piśmiennictwem nie podlegają przeprowadzeniu: a) dowód zgłoszony przez stronę na okoliczność nie mającą znaczenia dla sprawy i b) zgłoszony przez stronę dowód na okoliczność już dostatecznie wyjaśnioną innymi dowodami, jeżeli strona zgłosiła go po zakończeniu stadium postępowania dowodowego (E. Iserzon, Komentarz IV, 1970, s. 164). Organ może nie uwzględnić żądania przeprowadzenia dowodu, jeżeli ma to na celu przewleczenie sprawy (wyrok NSA z dnia 2 października 1998 r., I SA/Gd 1863/96, LEX nr 37600). Z podanych wyżej przyczyn organ słusznie odmówił skarżącemu przeprowadzenia dowodu wskazując, iż wobec zebranego w toku postępowania materiału dowodowego jego przeprowadzenie pozbawione jest jakichkolwiek podstaw. Na marginesie prowadzonych rozważań należy zauważyć, że organ administracji jest zobowiązany prowadzić postępowanie dowodowe w taki sposób, aby wyjaśnić wszystkie okoliczności sprawy, jednakże ocena działań tego organu musi uwzględniać także możliwości przysługujące temu organowi. W rozpatrywanej sprawie w związku z tym, iż nie został sporządzony protokół oszacowania szkód przez Komisję Wojewody Opolskiego wysokość poniesionych szkód ustalona została na podstawie opinii rzeczoznawcy, której sporządzenie nastąpiło już po zaistnieniu określonych faktów, których w dodatku nie da się przywrócić. Zatem ustalenie stanu faktycznego występującego w sprawie możliwe było jedynie przy wykorzystaniu dowodów zastępczych, pozwalających zindywidualizować sytuację skarżącego. Temu celowi przyświecały zalecenia tut. Sądu zamieszczone w wyroku z dnia 21 października 2008 r. Z kolei nie można zarzucać w sposób skuteczny organom administracji niewyjaśnienia danej sytuacji w przypadku, kiedy nie jest to możliwe, i gdy w toku trwającego pięć lat postępowania, co zostało zarzucone w skardze, nie przedstawia się na tę okoliczność żadnych dowodów i dokumentów pozwalających uprawdopodobnić zgłaszane żądania, natomiast podejmuje się inicjatywę dowodową po zakończeniu postępowania dowodowego. Reasumując, skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało powtórnej oceny i analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz szczegółowo, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a., przedstawiło w uzasadnieniu decyzji okoliczności oraz fakty przemawiające za uznaniem decyzji pierwszoinstancyjnej za zgodną z prawem i w sposób dostateczny wyjaśniło też skarżącemu, jakie okoliczności zadecydowały o utrzymaniu jej w mocy, to należy wykluczyć możliwość postawienia organom zarzutu naruszenia prawa. Mając powyższe na względzie Sąd nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i w związku z tym, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił. ----------------------- 12