II SA/Op 200/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2005 r. sprawy ze skargi G. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez G. P. jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] Nr [...] wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 KPA utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...] nr [...] o ustaleniu opłaty legalizacyjnej za samowolnie wybudowany plac utwardzony na działce nr A w R. Zaskarżone postanowienie poprzedziło następujące postępowanie administracyjne. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] ustalił, że G. P. wybudował na działce nr A w R. plac postojowy utwardzony kostką brukową o powierzchni 720 m². Na placu tym ustanawiane były samochody osobowe i ciężarowe, a kontrole i interwencje sąsiadów potwierdzały, że ustawianych jednorazowo było do kilkudziesięciu pojazdów. Inwestor nie posiadał pozwolenia budowlanego ani nie dokonywał zgłoszenia zamiaru jego budowy. G. P. wyjaśnił, że miał zamiar użytkować obiekt dla celów związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego jako plac postojowy dla maszyn rolniczych. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sołectwa R. w Gminie [...] zatwierdzony uchwałą Nr XXXIII/213/01 Rady Miejskiej w L. z 10.06.2001r. (Dz. Urz. Woj. Opolskiego nr 105, poz. 873 z 12.11.2001r. ) zezwalał na działce nr A budowę obiektów budowlanych dla celów istniejącego gospodarstwa rolnego. Burmistrz [...] zaświadczył, że utwardzony teren jest zgodny z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że obiekt – utwardzony teren może zostać zalegalizowany jako plac postojowy dla maszyn rolniczych potrzebnych w gospodarstwie inwestora. Mając zatem na uwadze treść przepisów art. 48 i 49 Prawa budowlanego organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] w punkcie 2 ustalił należną opłatę legalizacyjną za wybudowany plac postojowy w kwocie 120.000 zł. Za podstawę obliczeń przyjęto stawkę opłaty s wynoszące 300 zł, współczynnik kategorii obiektu k = 8 (plac postojowy zaliczony został do kategorii XXII), a współczynnik obiektu w =1 W zażaleniu od postanowienia organu nadzoru budowlanego I instancji G. P. zarzucił błędne zaliczenie wykonanego obiektu do kategorii XXII obiektów budowlanych, gdyż jego zdaniem nie jest to plac postojowy, a jedynie utwardzony teren. Podniósł, że do utwardzonego terenu nie mają zastosowania przepisy o opłacie legalizacyjnej, zwrócił uwagę na niekonsekwencje organu pierwszej instancji w nazywaniu przedmiotowego obiektu oraz bezpodstawne domniemanie, że plac wykorzystywany będzie do celów rolnych. Organ odwoławczy z uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przede wszystkim zwrócił uwagę, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] w postanowieniu z dnia [...] zawarł dwa rozstrzygnięcia. Pierwsze z nich dotyczyło ustalenia opłaty legalizacyjnej za obiekt wiaty, a drugie za plac utwardzony (pkt 2). Z treści zażalenia G. P. wynikało, że kwestionuje postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej za plac utwardzony, zatem postępowanie zażaleniowe ograniczono do tej kwestii. W ocenie organu skarżący uznał zasadność ustalenia opłaty legalizacyjnej za obiekt wiaty uiszczając ustaloną kwotę. Zdaniem organu odwoławczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ustalił opłatę legalizacyjna za samowolnie wybudowany plac postojowy. Organ II instancji przyjął, że wykonany plac postojowy należy traktować jako obiekt budowlany, za czym przemawia ustanowienie przez ustawodawcę w załączniku do Prawa budowlanego – XXII kategorii obiektów budowlanych, wprost zaliczając place składowe, place postojowe i parkingi do obiektów budowlanych podlegających opłacie legalizacyjnej. Organ odwoławczy argumentował, że przepisy Prawa budowlanego nie definiują placu postojowego ani utwardzenia terenu, wynika z nich jednak jednoznacznie, że pojęć tych nie można utożsamiać, zwrócił uwagę, iż pokrycie powierzchni terenu kostką brukową, wylewką betonową asfaltem itp. wykracza poza utwardzenie gruntu, jest to wykonanie zupełnie nowej nawierzchni, a nie utwardzenie istniejącej nawierzchni gruntowej. Powstały w ten sposób plac nie przepuszcza wód opadowych, niezbędne jest zatem uwzględnienie właściwego ich odprowadzania, aby nie powodować niekorzystnych dla posesji sąsiednich stosunków wodnych, co uzasadnia wymóg budowania takich obiektów na podstawie pozwolenia budowlanego, zgodnie z projektem i pod nadzorem kierownika budowy. Organ II instancji zwrócił również uwagę, że przepis art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie (zgodnie z art. 30 Prawa budowlanego wymagane jest w takim wypadku jedynie zgłoszenie). Organ argumentował, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego można jednoznacznie stwierdzić, iż przedmiotem postępowania nadzoru budowlanego w sprawie samowoli budowlanej skarżącego jest obiekt budowlany – plac postojowy – a nie utwardzony teren, podkreślenia wymagał fakt, że skarżący wyłożył kostką brukową 720 m², co po przeliczeniu uwzględniającym minimalne wymiary miejsca postojowego dla samochodu osobowego (§ 21 ust. 1 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) oraz konieczność zapewnienia dojazdów, jest równoważne ok. 50 miejscom postojowym. W konsekwencji, jak uznał organ odwoławczy, prawidłowe zaliczenie obiektu do kategorii XXII obiektów budowlanych przesądziło, że organ I instancji ustalił charakter i rodzaj wykonanej inwestycji zgodnie ze stanem faktycznym, a obecny nielegalny sposób użytkowania tego obiektu umożliwił jego legalizację z przeznaczeniem wyłącznie związanym z prowadzonym gospodarstwem rolnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucając, że wykonane przez niego utwardzenie terenu zostało dobrowolnie zinterpretowane przez organ jako obiekt budowlany. Podniósł, że organy dokonały nadinterpretacji prawa, tworząc prawo i nową terminologię budowlaną. Zwrócił uwagę, że w żadnej literaturze oraz żadnym prawodawstwie budowlanym nie istnieje taka interpretacja jaka zaprezentował Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zarzucił także, że wielu inwestorów utwardza teren kostką brukową dokonując jedynie zgłoszenia zamiaru wykonania tych robót właściwym organ, z pominięciem trybu uzyskiwania pozwoleń budowlanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270). Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 – LEX nr 37180). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonego postanowienia wykazała, że odpowiada ono wymogom prawa. W pierwszym rzędzie zgodzić się należy z wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonym postanowieniu poglądem, że w rozpatrywanym przypadku mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy Prawo budowlane – Dz. U. Nr 93 poz. 888,. Zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zastrzeżenie ust. 2 oznacza, że jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem – właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych i ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie: - zaświadczenia organu właściwego w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności obiektu z przepisami wymienionymi w ust. 2 przepisu art. 48 Prawa budowlanego - dokumentów , o których mowa w art. 33 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Inwestor po spełnieniu w/w obowiązków występuje z wnioskiem o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. W celu zlikwidowania zjawiska samowoli budowlanej ustawodawca przyjął w art. 48 Prawa budowlanego w pierwszym brzmieniu z 1994r. drastyczne rozwiązanie, zobowiązujące organ nadzoru budowlanego do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez ten organ. Przepis ten w doktrynie prawniczej spotkał się z jednoznaczną krytyką, niejednokrotnie formułowano pogląd, że skuteczna walka z samowolą budowlaną jest możliwa bez potrzeby orzekania bezwarunkowej rozbiórki każdego samowolnie budowanego lub wybudowanego obiektu budowlanego. Wychodząc z powyższego założenia ustawodawca w ustawie z 27.03.2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw przewidział możliwość legalizacji samowoli budowlanej. Może ona nastąpić, jeżeli budowa realizowana bez wymaganego pozwolenia jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiających doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Przepis art. 48 ust. 1 dotyczy wyłącznie tych obiektów, których budowa wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, bez względu na to czy obiekt ten został już wybudowany, czy budowa jest w toku. Inwestor, który budował obiekt budowlany bez wymaganego pozwolenia na budowę, może wystąpić z wnioskiem w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych dopiero po wykonaniu obowiązków i przedstawieniu dokumentów wskazanych w postanowieniu wydanym w oparciu o art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Przepisem art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ został zobowiązany do zbadania przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na wznowienie robót, czy projektowane zamierzenia odpowiadają wymaganiom prawa zawartym w art. 49 ust 1 Prawa budowlanego. Ustalenia przesłanek uzasadniających zatwierdzenie projektu budowlanego obiektu budowlanego lub jego części wzniesionego lub wznoszonego bez pozwolenia na budowę, jak też udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, właściwy organ wydaje na podstawie badania: - zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - kompletności projektu budowlanego i posiadaniu wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń - czy projekt budowlany jest został wykonany przez osobę mającą wymagane uprawnienia budowlane, o których mowa w rozdziale 2 Prawa budowlanego Pt. "Samodzielne funkcje techniczne w budownictwie". Postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 19.01.2004r. [...] wydanym na podstawie art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego został nałożony na skarżącego obowiązek usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w przy realizacji przedmiotowej inwestycji w tym w postaci przedłożenia projektu budowlanego "Wiata służąca do celów gospodarstwa rolnego, utwardzenie terenu zlokalizowanego w R. przy ul. [...] - [...] dz. Nr A(B)", w tym wykonanie części rysunkowej projektu, zagospodarowania terenu, określenia wymiarów i wzajemnych odległości obiektów budowlanych, określenia zależności pomiędzy numerem działki A i B, dostosowanie w części opisowej projektu architektoniczno-budowlanego zapisów nazw oraz charakterystyki do faktycznie projektowanego obiektu budowlanego. W toku postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49 ust.1 Prawa budowlanego właściwy organ poza czynnościami badawczymi wyżej opisanymi, których wyniki przesądzają o możliwości legalizacji samowolnie wzniesionego lub wznoszonego obiektu budowlanego lub jego części – ma obowiązek ustalenia w drodze postanowienia opłaty legalizacyjnej. Do ustalenia opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy o wymierzaniu kary za istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub inne rażące naruszenie warunków pozwolenia na budowę, ustalone w art. 59f Prawa budowlanego. Kary te – na potrzeby legalizacji samowoli budowlanej – podlegają z mocy ustawy pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 49 ust. 2 w brzmieniu ustalonym przez ustawę z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy Prawo budowlane). W tym miejscu należy wyjaśnić, że rozróżnienie w niniejszej sprawie, czy przedmiotowy plac jest obiektem budowlanym, o jakim mowa w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, czy też urządzeniem budowlanym związanym z obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, ma znaczenie dla zastosowania przez organ administracyjny właściwej normy prawnej. Zgodnie bowiem z uchwałą składu siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20.10.1997r. OPS 3/97 /ONSA 1998 nr 1 poz. 3) pojęcie robót budowlanych jest pojęciem szerokim, odnoszącym się zarówno do treści art. 50 Prawa budowlanego jak i art. 48 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie w zaskarżonym postanowieniu organ administracyjny zajął jednoznaczne stanowisko, że przedmiotowy plac postojowy jest obiektem budowlanym, co pozwala na przyjęcie, iż organ ten prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie przepisy prawa materialnego tj. art. 48 i 49 Prawa budowlanego. Sąd podziela ten pogląd organu odwoławczego, iż do robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego można zaliczyć położenie płyt chodnikowych (kostki brukowej) dla urządzenia miejsc postojowych dla samochodów (maszyn rolniczych, innego ciężkiego sprzętu transportowego), tym samym istnieje konieczność uzyskania dla tego rodzaju prac pozwolenia na budowę (podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 24.09.1999r. sygn. II SA/ Kr 809/97, w wyroku z 4.06.2001r. sygn. II SA/ Ka 1597/99). W rezultacie, konieczność uzyskania dla tego typu prac pozwolenia na budowę wynika z art. 3 pkt 1 lit b i pkt 3 i art. 28 Prawa budowlanego, gdyż tego typu plac postojowy dla sprzętu ciężarowego sam w sobie jest budowlą, a tym samym obiektem budowlanym nie będącym budynkiem lub obiektem małej architektury. Należy jednocześnie podnieść, że w niniejszej sprawie nie może mieć zastosowanie art. 29 prawa budowlanego pozwalający na zwolnienie od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Wyliczenie obiektów i robót budowlanych w przepisie tym ma charakter enumeratywny (wyczerpujący), co oznacza, że tylko te obiekty i roboty budowlane w nim wymienione mogą być prowadzone bez wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę i nie zostaną tym samym uznane za samowolę budowlaną. Jedynie budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk nie wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, ust. 1 pkt 10 cyt. przepisu. Z lektury akt wynika jednoznacznie, że skarżący nie dysponował pozwoleniem na budowę placu postojowego, nie dokonywał również zgłoszenia zamiaru jego wykonania właściwemu organowi w trybie art. 30 Prawa budowlanego, zatem prowadzona inwestycja stanowiła samowolę budowlaną i jej legalizacja, a więc stwierdzenie o zgodności z prawem była jedynie możliwe po uprzednim zastosowaniu trybu postępowania określonego w przepisach art. 48 i 49 Prawa budowlanego, prawidłowo zastosowanych przez organ II instancji w rozpatrywanej sprawie. W ocenie Sądu, organ odwoławczy w sposób zgodny z powołanymi wyżej przepisami ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej, do zapłaty której zobowiązani był skarżący chcąc doprowadzić do zgodności z prawem wykonywanego placu postojowego. Mając powyższe na uwadze w oparciu o art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.