II SA/Op 200/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz – spr. Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2008 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie świadczenia rodzinnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...], Nr [...], Burmistrz [...] odmówił przyznania B. M. świadczeń rodzinnych w formie: zasiłku rodzinnego, wnioskowanego na A. i J. M., dodatku z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego, wnioskowanego na A. M. oraz dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, wnioskowanego na A. i J. M. Organ zawarł w sentencji decyzji dodatkowo stwierdzenie, iż powodem odmowy jest przekroczenie kryterium dochodowego. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ powołał art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz.2255 ze zm.). W uzasadnieniu, wskazując na materiał dowodowy zgromadzony w sprawie podniósł, iż wnioskodawczyni nie spełniła określonego w ustawie kryterium dochodowego stanowiącego przesłankę przyznania świadczeń. Powołując w tym zakresie regulacje ustawowe (art. 5 ust. 1 i ust. 2) i dokonując działań arytmetycznych o treści: dochód opodatkowany podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych 2800 zł + dochód z gospodarstwa rolnego 28341,89 zł ( wyliczony jako 14,9325 ha przeliczeniowych x 1898 zł ) = 31141,89 : 12 m- cy + 2595,16 zł : 4 osoby = 648,789 wskazał, iż dochód w rodzinie wnioskodawczyni w przeliczeniu na osobę wyniósł 648,79 zł. W odwołaniu od decyzji B. M. podniosła, iż w wyniku suszy w 2006 r. w gospodarstwie rolnym poniesione zostały duże straty. Na dowód tego załączyła kserokopię protokołu sporządzonego na okoliczność ustalenia rozmiaru strat. Ponadto, nadmieniając iż przyznane limity mleka były nieopłacalne wskazała, że dochód ze sprzedaży kwoty mlecznej był jednorazowy. Jednocześnie też odwołująca wyjaśniła, że już wcześniej sprzedawała mleko, a dochód z tej sprzedaży nie był specjalnym dochodem rolniczym. Zaznaczając, że ze świadczeń rodzinnych korzysta dopiero od dwóch lat wskazała, iż były one pomocne z powodu wysokich wydatków ponoszonych na leki i rehabilitację chorej córki. Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu przedstawiając stan faktyczny organ uznał, iż odwołanie zasługuje na uwzględnienie. Powołując regulacje ustawowe (art. 3 pkt 1, art. 5 ust. 1 - 3, art. 23 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych) oraz przepisy aktów wykonawczych wskazał, iż organ I instancji na podstawie złożonego przez stronę wniosku i pozostałych dowodów ustalił, że wysokość dochodu rodziny w przeliczeniu na jedną osobę wynosi 648,79 zł miesięcznie i przekracza kwotę 583 zł. W ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie podjęte jednak zostało w oparciu o niepełny materiał dowodowy. Jak wskazało Kolegium w dokumentacji sprawy brak wymaganych przepisami § 2 ust. 2 pkt 6 lit. d rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.) oświadczeń członków rodziny o wysokości uzyskanego, w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, innego dochodu niepodlegającego opodatkowaniu, stanowiących obligatoryjne dowody, które strona winna była złożyć wraz z wnioskiem, bądź w przypadku ich braku o przedłożenie których winna być wezwana przez organ. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, iż ustalenia w tym zakresie są tym bardziej istotne, że organ I instancji ustalając dochód rodziny uwzględnił dochód niepodlegający opodatkowaniu, nieprzeprowadzając w tym zakresie postępowania. To zaś w ocenie Kolegium stanowi o wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy stanowi natomiast podstawę uchylenia decyzji. Obok tego jednak, jako wadliwość skutkującą uchyleniem, w ocenie organu odwoławczego uznać należało zamieszczenie w sentencji informacji, iż powodem odmowy przyznania świadczenia było przekroczenie kryterium dochodowego. Jak wskazał organ, informacja ta, jako nie stanowiąca przedmiotu rozstrzygnięcia i nie dotycząca istoty sprawy, a jedynie będąca wyjaśnieniem, winna być zawarta w uzasadnieniu decyzji, przedstawiającym tok rozumowania organu oraz motywy rozstrzygnięcia. Odnosząc się do argumentów odwołania w kwestii przyjęcia, iż wykazana w zaświadczeniu wystawionym przez Naczelnika Urzędu Skarbowego kwota 2800 zł nie stanowi dochodu z działów specjalnych produkcji rolnej podlegającego opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych wyjaśnił natomiast, że podstawę ustalenia dochodu w sprawie świadczeń rodzinnych, w przypadku uzyskiwania przychodów podlegających opodatkowaniem podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych, stanowi dołączone do wniosku zaświadczenie właściwego urzędu skarbowego (art. 23 ust. 4 pkt 1 ustawy). Dlatego też dane z zaświadczenia są w niniejszej sprawie wiążące. Prawo kwestionowania tych danych przysługuje natomiast tylko adresatowi zaświadczenia. O ile zatem strona uzyska nowe zaświadczenie, winna je niezwłocznie przedłożyć do organu I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu B. M., wskazując na stan faktyczny sprawy zakwestionowała rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego oraz wnioskowanych przez nią dodatków do tego zasiłku. Podnosząc zarzut nieuwzględnienia w postępowaniu administracyjnym protokołu sporządzonego w dniu 15 września 2006 r. na okoliczność strat powstałych w gospodarstwie, które w 2006 r. dotknęła susza, na łączna kwotę 5272 zł., skarżąca wskazała, iż czuje się pokrzywdzona, bowiem susza była uznana przez Wojewodę jako klęska żywiołowa i wszelkie straty poniesione z tego tytułu zostały prawnie uwzględnione. Tym samym zaś przedstawiona kwestia, nie powinna budzić żadnych kontrowersji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Organ wyjaśnił przy tym, iż jednodniowe opóźnienie w przekazaniu odpowiedzi na skargę, nastąpiło w związku z oczekiwaniem na odpowiedź strony, która na skutek niezbyt jasnej treści pisma z dnia 6 maja 2008 r., wezwana została o sprecyzowanie, czy jej pismo stanowi skargę na decyzję odwoławczą, czy też na działanie organu I instancji, której to odpowiedzi skarżąca w konsekwencji i tak jednak nie udzieliła. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Ponieważ strona skarżąca nie była w sprawie reprezentowana przez adwokata lub radcę prawnego wypada rozpocząć od wskazania na przepisy regulujące zakres kognicji sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej P.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ocena działalności organów administracji publicznej, dokonywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, sprowadza się zatem do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny, pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Kontrola zaskarżonego orzeczenia dokonana przez Sąd, w tak zakreślonych granicach kognicji, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie przez organy administracji publicznej okoliczności faktycznych oraz obowiązujących w czasie podejmowania decyzji przepisów prawa, wskazuje, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Rozważania rozpocząć należy od wyjaśnienia, iż w postępowaniu odwoławczym zastosowanie ma przepis art. 138 K.p.a., regulujący rodzaje rozstrzygnięć wydawanych przez organy odwoławcze. Organ odwoławczy może bowiem wydać decyzję, w której: utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję; uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty będącej przedmiotem postępowania; uchyla decyzję i umarza postępowanie I instancji (art. 138 § 1 K.p.a.), bądź też uchyla decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (art. 138 § 2 K.p.a.). Przy czym, decyzje na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., stanowią wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, stąd swoboda organu odwoławczego w wyborze tego sposobu zakończenia postępowania administracyjnego jest w znacznym stopniu ograniczona, a możliwość wydania takich decyzji nie podlega wykładni rozszerzającej. Warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. jest stwierdzenie, iż istnieją podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w formie decyzji i jednocześnie, z uwagi na istnienie wątpliwości co do istotnych okoliczności, rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Odwołanie złożone przez B. M. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. dotyczyło decyzji organu I instancji odmawiającej przyznania jej świadczenia rodzinnego (zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego). Wniesienie odwołania stanowi dla organu II instancji obowiązek dokonania oceny merytorycznej sprawy, w przypadku stwierdzenia, że odwołanie jest dopuszczalne i zostało wniesione w terminie. Powyższe wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego uregulowanej w art. 15 K.p.a. Istotą bowiem dwuinstancyjności jest dwukrotne rozstrzygniecie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji. Stąd, w niniejszej sprawie słusznie organ odwoławczy, w pierwszej kolejności odniósł się do podstawy materialnoprawnej do rozstrzygania w kwestii wnioskowanego przez skarżącą świadczenia, która wynika z regulacji ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). W szczególności zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka, a prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje: 1) rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie uczącej się. W myśl art. 5 zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504,00 zł (ust. 1). W przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 583,00 zł (ust. 2). W przypadku gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek rodzinny nie przysługuje (ust. 3). Natomiast stosownie do uregulowania art. 8 do zasiłku rodzinnego przysługują dodatki z tytułu: 1) urodzenia dziecka; 2) opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego; 3) (utracił moc); 3a) samotnego wychowywania dziecka; 4) (utracił moc); 4a) wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej; 5) kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego; 6) rozpoczęcia roku szkolnego; 7) podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania. Pod pojęciem dochodu należy rozumieć przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne (art. 3 pkt 1 lit. a ustawy). Dochód stanowią także inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, wymienione w art. 3 pkt 1 lit. c ustawy, w tym m.in. dochody uzyskane z gospodarstwa rolnego. Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy, ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następują nie z urzędu lecz na wniosek małżonków, jednego z małżonków, rodziców, jednego z rodziców, opiekuna faktycznego dziecka, opiekuna prawnego dziecka, osoby uczącej się, pełnoletniej osoby niepełnosprawnej lub innej osoby upoważnionej do reprezentowania dziecka lub pełnoletniej osoby niepełnosprawnej. W świetle przywołanych wyżej przepisów, regulujących materię zasiłku rodzinnego, organ odwoławczy dokonał oceny zebranego materiału dowodowego w sprawie, w celu jej rozstrzygnięcia. Skarżąca kwestionowała wysokość - wyliczonego przez organ I instancji - dochodu rodziny w przeliczeniu na jedna osobę (648,79 zł miesięcznie). Przedłożone przez skarżącą wraz z wnioskiem dokumenty, stanowiące podstawę wyliczenia - w ocenie organu odwoławczego, którą należy podzielić - były niekompletne. W aktach bowiem brakuje wymaganych oświadczeń członków rodziny o wysokości uzyskanego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy innego dochodu niepodlegającego opodatkowaniu - § 2 ust. 2 pkt 6 lit d rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.). Kwestionowanego wyliczenia, dokonał zatem organ I instancji z pominięciem obligatoryjnych dowodów, które strona jest zobowiązana złożyć przy ubieganiu się o omawiane świadczenie. Ustalenia w przedmiocie dochodu są istotne, bowiem świadczenie rodzinne przysługuje, jeśli kryterium dochodowe zostaje spełnione (art. 5 ust. 2 ustawy). Stąd organ ustalając dochód rodziny dla celów świadczeń rodzinnych powinien uwzględnić również dochód niepodlegajacy opodatkowaniu, a w rozpoznawanej sprawie organ I instancji pominął tę okoliczność i w aktach również brak jest jakichkolwiek dowodów na tę okoliczność. Wskazane wyżej uchybienia w postępowaniu wszczętym z wniosku skarżącej uniemożliwiły organowi odwoławczemu rozpoznanie merytoryczne sprawy. W sytuacji, gdyby organ odwoławczy przeprowadził postępowanie dowodowe, w zakresie pominiętym przez organ I instancji, a istotnym dla sprawy, wówczas dopuściłby się naruszenia zasady dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.). Do istoty bowiem dwuinstancyjności należy także nakaz dwukrotnego rozpatrywania sprawy rozumiany jako konieczność dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego, najpierw przez organ I instancji, a następnie przez organ odwoławczy. Zasadą jest zatem skoncentrowanie postępowania dowodowego w ramach postępowania pierwszoinstancyjnego (por. wyrok NSA z 3 grudnia 1999r., IV SA 2393/98 – LEX nr 48673). Organ odwoławczy jest uprawniony wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, zatem stwierdzenie przez ten organ konieczności przeprowadzenia postępowania w znacznej części stanowi podstawę do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. (uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji). W związku z powyższymi wywodami, stwierdzić należy, że organ odwoławczy prawidłowo wskazał organowi I instancji na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o dokumenty, które mają istotne znaczenia w sprawie. Powtórzyć trzeba za organem odwoławczym, iż organ administracji publicznej zobowiązany jest do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa oraz zebrać i przedstawić materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy (art. 7 i 77 § 1 K.p.a.). Słusznie też organ odwoławczy stwierdził, iż dla rozstrzygnięcia konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w kwestii istotnej dla sprawy, stąd nie mógł wydać innej decyzji na podstawie art. 138 § 1 Kpa. Reasumując, skoro w postępowaniu dowodowym, prowadzonym przez organ I instancji nie zostały wyjaśnione okoliczności mające istotne znaczenie dla sprawy, uznać należało, iż prawidłowo organ odwoławczy wskazał na niezbędny materiał dowodowy do załatwienia sprawy. Tym samym stwierdzić należało, że organ odwoławczy prawidłowo uchylił decyzję Burmistrza [...] z dnia [...], nr [...] odmawiającą przyznania B. M. świadczenia rodzinnego w postaci zasiłku rodzinnego i dodatków do tegoż zasiłku i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując jednocześnie okoliczności, które zadecydowały o zastosowaniu przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Wobec powyższego, skoro zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania, należało, na mocy art. 151 P.p.s.a., oddalić skargę.