II SA/Op 200/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 września 2009 r. sprawy ze skargi Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w K. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] nr [...] znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, przez Międzyzakładową Spółdzielnię Mieszkaniową [...] w K. jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu, z dnia [...], nr [...], uchylająca decyzję organu pierwszej instancji - o nałożeniu obowiązku wykonania określonych robót budowlanych - i umarzająca postępowanie przed organem pierwszej instancji. Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], w dniu 24 lipca 2008 r., wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie legalności robót budowlanych polegających na rozbudowie parkingu na miejsca postojowe w K. przy ul. [...], a wykonywanych przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] zwaną dalej Wspólnotą. Po dokonaniu w dniu 12 sierpnia 2008 r. oględzin na działce nr A przy ul. [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] postanowieniem z dnia [...], nr [...], wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), nakazał Wspólnocie wstrzymanie robót budowlanych polegających na remoncie nawierzchni utwardzonej przy wyżej wymienionej działce oraz nałożył obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni - od dnia doręczenia przedmiotowego postanowienia - oceny technicznej wykonanych robót budowlanych. W uzasadnieniu tego postanowienia o wstrzymaniu robót, organ wskazał, że roboty budowlane zostały wykonane z naruszeniem art. 30 ust. 1 pkt 2 oraz art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Po rozpatrzeniu zażalenia Wspólnoty na powyższe postanowienie, Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu postanowieniem z dnia [...], nr [...], utrzymał je w mocy, wskazując, że skuteczną datą doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych jest dzień 17 października 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz art. 104 K.p.a., nałożył na Wspólnotę obowiązek wykonania robót budowlanych przy nawierzchni utwardzonej działki nr A od strony drogi wewnętrznej pomiędzy budynkami przy ul. [...] a budynkiem przy ul. [...] polegających na: 1) wykończeniu prac brukarskich poprzez uzupełnienie części nawierzchni placu utwardzonego w obrębie śmietnika; 2) uzupełnieniu spoinowania nawierzchni betonowej miałem kamiennym w terminie do dnia 15 czerwca 2009 r. Jednocześnie stwierdził, iż o wykonaniu powyższego nakazu Wspólnota jest obowiązana niezwłocznie poinformować organ. W uzasadnieniu tej decyzji, powołując się na ustalenia ekspertyzy technicznej dostarczonej przez Wspólnotę, organ wywiódł, że w sprawie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Od powyższej decyzji odwołała się Międzyzakładowa Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] - zwana dalej w skrócie Spółdzielnią - zarzucając organowi pierwszej instancji, że oparł się na ekspertyzie przedstawionej przez Wspólnotę, nie uwzględniającej rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Spółdzielnia podniosła, iż utwardzona nawierzchnia, to wyznaczone liniami miejsca parkingowe, które wybudowano z naruszeniem przepisów prawa, a w szczególności § 19 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Wskazała, iż parking usytuowany został w odległości ok. 4,5 m od budynku Spółdzielni. W ocenie Spółdzielni, przedmiotowy plac nie służy jako dojazd do śmietników, gdyż ten zapewniony jest bezpośrednio z drogi wewnątrzosiedlowej. Plac ten nie będzie również stanowił komunikacji pomiędzy jezdnią a chodnikami wzdłuż budynku przy ul. [...], bowiem użytkowany jest jako parking z miejscami postojowymi. Decyzją z dnia [...], nr [...], znak [...] Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność, jeżeli w terminie 2 miesięcy - liczonym do dnia doręczenia tego postanowienia - nie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Bezskuteczny upływ tego terminu oznacza, że ustaje zakaz prowadzenia robót budowlanych i nie jest możliwe wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Natomiast utrata ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych stanowi podstawę umorzenia postępowania. W ocenie organu, skoro postanowienie z dnia [...] o wstrzymaniu robót budowlanych zostało doręczone inwestorowi w dniu 17 października 2008 r., to decyzja na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 mogła być wydana przez organ I instancji najpóźniej do dnia 17 grudnia 2008 r. Natomiast decyzja nakładająca na Wspólnotę obowiązek wykonania robót budowlanych została wydana przez Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] w dniu [...], a więc z prawie trzymiesięcznym opóźnieniem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem. W ocenie skarżącej brak terminowej decyzji organu I instancji, o której mowa w art. 50 ust. 4 oraz art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego nie może sankcjonować samowoli budowlanej. W odpowiedzi na skargę Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 15 września 2009 r., pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę i wywody w niej zawarte. Z kolei pełnomocnik Wspólnoty wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że uważa ją za nieuzasadnioną, zwłaszcza społecznie bowiem wykonane prace poprawią użytkowanie terenu nie tylko członkom Wspólnoty, ale również członkom Spółdzielni. W ocenie pełnomocnika Wspólnoty w rozpoznawanej sprawie nie można mówić o samowoli budowlanej, ani też obciążać Wspólnoty odpowiedzialnością za niewydanie przez organ decyzji w terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega oddaleniu – art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że zaskarżona decyzja odpowiada wymogom prawa. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz.1118 ze zm.), zwanej dalej ustawą. W pierwszej kolejności podnieść należy, że zgodnie z przepisem art. 50 ust. 4 ustawy, postanowienie, którym właściwy organ wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 tej ustawy. Z kolei, w myśl art. 51 ust. 1 ustawy właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Z przywołanych powyżej regulacji prawnych wynika, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych jest ważne w okresie dwóch miesięcy. Jeżeli organ przed upływem tego terminu nie wyda decyzji o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 lub art. 50a pkt 2 ustawy, zmierzających do legalizacji wykonanych robót budowlanych lub ich zakwestionowania, postanowienie to traci ważność z mocy prawa. Zastosowanie przepisów art. 51 ust. 1 ustawy zostało zatem przez ustawodawcę obwarowane warunkiem, iż decyzje o jakich mowa w tym przepisie mogą być podjęte w okresie ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Utrata ważności tego postanowienia powoduje, iż ustaje zakaz prowadzenia robót budowlanych, a wydanie decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 ustawy, nie jest już możliwe (por. Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, Wydawnictwo, C. H. Beck, Warszawa 2009 r., str. 546-547.). Zauważyć również należy, iż termin, po upływie którego postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność, należy liczyć od dnia jego doręczenia. W świetle powyższych rozważań prawnych, w ocenie Sądu, organ odwoławczy trafnie uznał, iż decyzja organu I instancji z dnia [...] oparta na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, nakładająca na Wspólnotę obowiązek wykonania robót budowlanych przy nawierzchni utwardzonej działki nr A wydana została po upływie terminu ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Jak wynika z akt administracyjnych, przedmiotowe postanowienie zostało doręczone Wspólnocie dnia 17 października 2008 r., a zatem ostatnim dniem ważności tego postanowienia był dzień 17 grudnia 2009 r. Utrata ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych uniemożliwia organowi wydanie decyzji wskazanej w art. 51 ust. 1 ustawy, stanowiącej rozstrzygnięcie po upływie terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4. Za słuszne zatem należało uznać stanowisko organu odwoławczego, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], w opisanym stanie faktycznym, nie miał podstaw prawnych do wydania decyzji z dnia [...], albowiem nie uczynił tego w czasie ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. W tym miejscu podkreślić również wypada, iż termin ważności postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 4 ustawy jest terminem wynikającym z prawa materialnego, a ponadto termin ten, po jego upływie nie może być przywrócony. W wyniku wstrzymania robót, ale po upływie omawianego terminu, istnieje przeszkoda do wydanie decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 ustawy (zob. wyrok WSA w Warszawie, z dnia 25 kwietnia 2007 r., LEX nr 334847). Dlatego też, w ocenie Sądu, słusznie zaskarżoną decyzją, uchylono decyzję organu I instancji i umorzono postępowanie przed tym organem. Kontynuowane bowiem postępowanie przez organ I instancji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, okazało się bezprzedmiotowe z uwagi na upływ terminu. Jednocześnie, zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie można stwierdzić wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem innych przepisów regulujących postępowanie administracyjne, które to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się natomiast do zgłoszonego przez skarżącą zarzutu, iż niewydanie przez organ I instancji decyzji w terminie nie może sankcjonować samowoli budowlanej stwierdzić należy, iż zarzut ten nie mógł okazać się skuteczny na gruncie rozpoznawanej sprawy. Przedmiotem rozważań Sądu nie były kwestie dotyczące legalności wykonanych przez Wspólnotę robót budowlanych. Ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji skupiała się na ustaleniu czy organ odwoławczy właściwie uznał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] nie mógł wydać decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. Jak wykazano powyżej, stanowisko organu odwoławczego w tym zakresie należało uznać za słuszne. Jednakże dodać trzeba, że zaskarżona decyzja nie zamyka organom nadzoru budowlanego drogi do prowadzenia stosownego postępowania w zakresie wykonanych, spornych robót budowlanych przez Wspólnotę. Ponadto postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych robót organ nadzoru budowlanego może wszcząć z urzędu, w wyniku interwencji złożonej w tej sprawie. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.