II SA/Op 202/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie: sędzia WSA Daria Sachanbińska – (spr.) asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant: sekretarz sądowy Jolanta Hadała po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi H. F. na uchwałę Rady Powiatu w Kluczborku z dnia 27 listopada 2003 r., nr XIII/86/03 w przedmiocie zakładu opieki zdrowotnej oddala skargę. W dniu 27 listopada 2003 r. Rada Powiatu w Kluczborku podjęła uchwałę nr XIII/86/03 w sprawie określenia zasad wniesienia wkładów oraz objęcia akcji spółki akcyjnej pod nazwą A S.A. w K., zwanej dalej Spółką. Działając na podstawie art. 12 pkt 8 lit. g ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) uchwalono, że wkłady do Spółki, utworzonej mocą uchwały nr XI/84/2003 z dnia 16 października 2003 r., wniesione zostaną w formie niepieniężnej (aportu) i pieniężnej (§ 1 uchwały). Łączna wartość wniesionych wkładów wynosi 1 000 000 złotych, co odpowiada wysokości kapitału zakładowego Spółki, który dzieli się na 40 000 akcji imiennych serii "A" o wartości 25 złotych każda (§ 2 uchwały). W § 3 uchwały postanowiono, że wszystkie akcje serii "A" zostaną objęte przez założyciela Spółki, tj. powiat kluczborski i będą pokryte wkładami niepieniężnymi o wartości 829 600 złotych w postaci przeniesienia na Spółkę własności: - rzeczy ruchomych, wyszczególnionych w załączniku nr 1 do uchwały, o wartości 329 600 złotych. W zamian za to powiat kluczborski obejmie 13 184 akcje, - nieruchomości zabudowanej budynkiem Zakładu Opiekuńczo – Leczniczego w Wołczynie o wartości 500 000 złotych. W zamian za to powiat kluczborski obejmie 20 000 akcji. Ponadto postanowiono, że pozostałe akcje, w liczbie 6 816, które obejmie powiat kluczborski, zostaną pokryte wkładami pieniężnymi w kwocie 170 400 złotych. W § 4 uchwały ustalono, że wydanie rzeczy ruchomych i nieruchomości oraz wypłata wkładów pieniężnych na rzecz Spółki nastąpi w terminie 7 dni od daty sporządzenia aktu notarialnego. Wykonanie uchwały powierzono Zarządowi powiatu kluczborskiego (§ 5 uchwały). Jednocześnie określono, że uchwała wchodzi w życie z dniem jej podjęcia (§ 6 uchwały). Na powyższą uchwałę skargę do tut. Sądu złożył działający w imieniu własnym – H. F., który wyjaśnił, że pismem z dnia 10 kwietnia 2004 r. wezwał Radę Powiatu w Kluczborku do usunięcia naruszenia prawa wywołanego zaskarżoną uchwałą, jednak Rada, w piśmie z dnia 14 maja 2004 r., uznała wniosek o usunięcie prawa za bezpodstawny i pozbawiony racji. H. F. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały zarzucając, że wniesienie majątku publicznego zakładu opieki zdrowotnej SP ZOZ w Kluczborku do nielegalnej spółki – A S.A. w K., narusza art. 53 a ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej. Pozbawienie publicznego zakładu opieki zdrowotnej majątku może nastąpić jedynie w sytuacji podziału albo przekształcenia zakładu, jednak żaden z tych przypadków w sprawie nie zachodzi. Próba stworzenia przez powiat kluczborski niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej, podczas gdy ustawa o zakładach opieki zdrowotnej przewiduje, że organy samorządowe mogą tworzyć jedynie publiczne zakłady opieki zdrowotnej, powoduje uszczuplenie w systemie publicznej opieki zdrowotnej, gdyż jej majątek zostaje wniesiony do prywatnej spółki. Takie działanie narusza obywatelskie prawo skarżącego do ochrony zdrowia i uniemożliwia mu korzystanie z uprawnień do bezpłatnej opieki. Ponadto grozi utratą mienia społecznego. W tym zakresie skarżący powołał się na treść art. 68 Konstytucji R.P. i art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Reasumując, H. F. stwierdził, że zaskarżona uchwała może bezpośrednio wpływać na jego uprawnienia wynikające z przepisów prawa. Po zapoznaniu się z treścią skargi, Rada Powiatu w Kluczborku, uchwałą nr XIX/139/2004 z dnia 24 czerwca 2004 r., postanowiła przekazać skargę do sądu administracyjnego i udzieliła odpowiedzi, w której wniosła o jej oddalenie. Rada przypomniała, że celem utworzonego A S.A. w K. jest prowadzenie działalności medycznej w zakresie stacjonarnej opieki zdrowotnej na oddziałach: wewnętrznym, chirurgii ogólnej, dziecięcej, laryngologicznej, ginekologiczno – położniczo - noworodkowym, intensywnej opieki medycznej, ponadto w pracowniach diagnostycznych; przyszpitalnych poradniach specjalistycznych, pomocy doraźnej, zakładu opiekuńczo-leczniczego. Powiat kluczborski jest 100 – u % akcjonariuszem Spółki, wniósł do niej swój własny majątek i nie naruszył art. 53 a ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Wypełniono obowiązki określone w Konstytucji R.P. i w art. 4 ustawy o samorządzie powiatowym, gdyż zapewniono mieszkańcom dostęp do bezpłatnej opieki medycznej. Zgodnie z art. 12 pkt 8 lit. g tej ustawy Rada Powiatu może tworzyć spółki oraz wnosić wkłady i obejmować akcje, z którego to uprawnienia skorzystano w celu bieżącego i nieprzerwanego zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej w zakresie opieki medycznej. Działania Rady nie tylko, że nie powodują uszczuplenia w systemie opieki zdrowotnej i nie powodują zagrożenia utraty mienia publicznego, ale wręcz służą ochronie zdrowia. W dniu 19 października 2004 r. wpłynęło do Sądu pismo, w którym H. F. wniósł o doręczenie do akt sprawy kierowanej do Wojewody Opolskiego prośby o uruchomienie trybu nadzorczego w stosunku do uchwały nr XXI/156/2004 w sprawie zbycia nieruchomości stanowiącej własność powiatu. W piśmie procesowym z dnia 25 października 2004 r. H. F. zaprezentował szersze uzasadnienie podnoszonego braku legalności zaskarżonej uchwały Rady Powiatu w Kluczborku. W jego ocenie, nieuprawniony podmiot pozbawił mienia SP ZOZ w Kluczborku, w warunkach braku przesłanek określonych w art. 53 a ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Doszło zatem do bezprawnego i narażającego na uszczerbek mienie powiatowej służby zdrowia, wyprowadzenia majątku publicznego do prywatnej spółki o nazwie A S.A. w K. Powiat nie może prowadzić działalności gospodarczej a ustawa o samorządzie powiatowym nie upoważnia do tworzenia spółek akcyjnych w zakresie zapewnienia opieki zdrowotnej. Z naruszeniem art. 50 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 60 ust. 4 b pkt 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, nie określono w zaskarżonej uchwale sposobu i trybu zadysponowania wszystkimi składnikami materialnymi i niematerialnymi likwidowanego zoz – u, co dodatkowo powoduje, że dozwala się na dowolne dysponowanie społecznym majątkiem szpitala i innych jednostek służby zdrowia, administrowanych przez SP ZOZ w Kluczborku. Dokonując rejestracji i wyceny aportu pominięto okoliczność, że cały aport rzeczowy pozostawał i pozostaje nadal w posiadaniu i użytkowaniu SP ZOZ w Kluczborku. Nie ustosunkowano się do zarzutów opinii Agencji [...], uznając ją za niewiarygodną w przedmiocie zaprezentowanego wyliczenia liczbowego. Działania Rady podejmowane są ze szkodą dla mieszkańców, naruszają zatem także interes skarżącego. Bezsprzecznie korzyść odnoszą jedynie starosta, część radnych, osoby kierujące SP ZOZ (zatrudnione w zarządzie Spółki) i doradca starostwa (zatrudniony w radzie nadzorczej Spółki). Tworząc spółkę akcyjną, zdecydowano się na nielegalną, niekorzystną i niebezpieczną formę organizacyjną w odniesieniu do bezpieczeństwa publicznego mienia. Po uprawomocnieniu się wpisu Spółki do rejestru, majątek staje się własnością Spółki i jest poza faktyczną kontrolą społeczną. Przedmiot działalności Spółki jest dla powiatu zakazany, zatem winno nastąpić rozwiązanie Spółki przez sąd, co z kolei wiąże się z jej likwidacją a więc sprzedażą, ze szkodą dla SP ZOZ i mieszkańców powiatu Kluczbork, majątku ruchomego i zlicytowaniem nieruchomości. W praktyce to oznacza, że przy zarządzaniu Spółką przez te same osoby, które zarządzały SP ZOZ – publiczny majątek szpitala przepadnie. Skarżący postuluje, by przy rozpatrywaniu sprawy nie kierować się tylko przepisami konkretnych ustaw, lecz przede wszystkim mieć na względzie obowiązujący w Polsce system opieki zdrowotnej, pojmowany jako całość. Zdaniem skarżącego pomocne tu będzie stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, wyrażone w wyroku odnoszącym się wprawdzie do Narodowego Funduszu Zdrowia, lecz wskazujące na postulowany model wykładni przepisów art. 68 Konstytucji i ustaw z nim związanych. Wynika z niego niezbicie, że jeśli chodzi o służbę zdrowia organizowaną przez jednostki samorządu terytorialnego, to może ją stanowić służba organizowana tylko i wyłącznie poprzez publiczne jednostki (zakłady) opieki zdrowotnej. Przepisy dotyczące ochrony zdrowia należy wykładać, mając na względzie cały system opieki zdrowotnej, a w razie wątpliwości co do rozumienia konkretnego przepisu prawa (w niniejszej sprawie art. 8 i 43 ustawy o zoz), należy stosować taką wykładnię, jaka najbardziej odpowiada zasadom wyrażonym w Konstytucji R.P., a więc także w jej art. 68. Stanowisko takie wyraził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24 czerwca 1993 r., sygn. akt III ARN 33/93. Zaskarżona uchwała w sprawie wniesienia aportu rzeczowego do spółki A w K. wpisuje się w ciąg uchwał zmierzających do likwidacji publicznej służby zdrowia w powiecie kluczborskim, których wynikiem było utrudnienie, a wręcz uniemożliwienie, w dalszej perspektywie, dostępu do publicznej opieki zdrowotnej społeczności lokalnej. Dlatego też skarżący, jako członek wspólnoty lokalnej, został pozbawiony publicznej opieki zdrowotnej i skazany na niepewną i odpłatną, niepubliczną służbę zdrowia. Ponieważ uchwała o likwidacji SP ZOZ w Kluczborku. została unieważniona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, tym samym zniesiona została prawna możliwość zadysponowania majątkiem tego SP ZOZ na rzecz prywatnej spółki prawa handlowego. W tej sytuacji niejako automatycznie powinna nastąpić nieważność uchwały w sprawie wniesienia aportu rzeczowego. Zaskarżona uchwała narusza ustawowo gwarantowane uprawnienia skarżącego w zakresie możliwości korzystania z publicznej opieki zdrowotnej, zatem jako osoba dotknięta i poszkodowana zaistniałymi zmianami, jest legitymowany do wniesienia skargi. Każda zmiana w sferze majątku publicznego służby zdrowia w postaci jego przekazania do sfery niepublicznej upoważnia każdego mieszkańca do wniesienia skargi na podstawie art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym. Podsumowując, H. F. stwierdził, że jego interes w zaskarżeniu spornej uchwały ma charakter: prawny, bo oparty o art. art. 2, 7, 68 Konstytucji, art. art. 8, 38, 43, 54, 55, 60 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, oraz art. art. 4 ust. 1 pkt 2, 6 ust. 2, 8 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatu; indywidualny, gdyż odnosi się do prawa podmiotowego (ochrony zdrowia) skarżącego; konkretny, dający się zweryfikować w oparciu o obiektywne, mierzalne kryteria; realny, nie zaś potencjalny czy hipotetyczny, bo polegający na utracie korzyści przyznanych przez przepisy prawa; aktualny, gdyż stan zaskarżonej uchwały utrzymuje się od dnia jej podjęcia, pomimo wykonalności wyroku WSA w Opolu z dnia 19 lipca 2004 r. Niezależnie od powyższego H. F. przypominał, że w sprawie zakończonej wskazanym wyrokiem WSA, przesłanka naruszenia jego interesu prawnego nie była kwestionowana. W piśmie procesowym z dnia 13 stycznia 2005 r. pełnomocnik Rady Powiatu w Kluczborku zanegował trafność argumentów i twierdzeń H. F. Wniesienie aportem mienia do Spółki nastąpiło na podstawie art. 12 pkt 8 lit. g ustawy o samorządzie powiatowym, a przekazane mienie było własnością powiatu. Zaskarżona uchwała wyraźnie precyzuje o jaki majątek chodzi, natomiast o sposobie zagospodarowania mienia byłego SP ZOZ stanowi uchwała Rady Powiatu nr XII/85/2003 z dnia 19 listopada 2003 r. Za nieuzasadnione uznano twierdzenia skarżącego o wadliwie sporządzonej wycenie wkładu niepieniężnego. W opinii niezależnego biegłego rewidenta jednoznacznie stwierdzono, że wycena nie budzi zastrzeżeń. Podobnie nie zakwestionowano prawdziwości sprawozdania Zarządu Powiatu w Kluczborku z dnia 27 listopada 2003 r. w sprawie wkładów niepieniężnych. W celu zachowania kontroli społecznej nad działalnością A S.A. w K., Rada Powiatu podjęła uchwałę w dniu 24 czerwca 2004 r. o numerze XIX/140/2004, którą zapewniono Radzie dostęp do informacji dotyczących kondycji ekonomicznej Spółki oraz wprowadzono zakaz zbywania nieruchomości i ruchomości niezbędnych do prawidłowego prowadzenia działalności medycznej w Niepublicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej – Szpitalu Powiatowym w K. Zdaniem Rady, świadczenie usług dla ludności prowadzone przez Spółkę zapewnia obywatelom równy dostęp do świadczeń, tzn. nieodpłatnie w ramach kontraktu z Narodowym Funduszem Zdrowia, co jest zgodne z art. 68 Konstytucji R.P. Nadto mieszkańcy zapewnioną mieli ciągłość w świadczeniu usług medycznych, gdyż swą działalność medyczną SP ZOZ w likwidacji zakończył 10 kwietnia 2004 r., a 11 kwietnia 2004 r. taką działalność rozpoczął niepubliczny ZOZ, utworzony przez Spółkę – A. W trakcie rozprawy sądowej H. F. podtrzymał żądanie skargi i wnioski w niej zawarte. Jeszcze raz zwrócił uwagę na możliwość utraty majątku publicznego w związku z przeniesieniem go do Spółki. Podniósł, że w wyniku podjętych działań społeczeństwo straciło kontrolę nad majątkiem publicznym. Podkreślił, iż zmiany legislacyjne zmierzają w kierunku zgłoszonych w skardze zarzutów. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację przedstawioną w skardze i pismach procesowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o samorządzie powiatowym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Wynika stąd, że wniesienie skargi w omawianym trybie jest możliwe wówczas, gdy przedmiotem zaskarżenia jest uchwała w sprawie z zakresu administracji publicznej a ponadto skarżący wykaże, że uchwała ta narusza jego interes prawny lub uprawnienie, i że bezskutecznie wzywał organ, który podjął uchwałę, do usunięcia naruszenia. W świetle materiałów sprawy jest bezsporne, że H. F. dopełnił warunku wezwania (przed złożeniem skargi do sądu) Rady Powiatu w Kluczborku do usunięcia naruszenia prawa, i że było ono bezskuteczne, gdyż organ uznał wniosek H. F. z dnia 10 kwietnia 2004 r. za bezpodstawny i pozbawiony racji. Nie budzi również wątpliwości, że przedmiot zaskarżonej uchwały, czyli określenie zasad wniesienia wkładów do A S.A. w K. i objęcia akcji tej Spółki, należy do kategorii spraw z zakresu administracji publicznej. Podjęta uchwała znajduje bowiem oparcie w ustawie o samorządzie powiatowym, zwłaszcza w jej art. 12 pkt 8 lit. g, gdzie do wyłącznej kompetencji rady powiatu pozostawiono sprawy tworzenia i przystępowania do spółek, ich rozwiązywania i występowania z nich oraz określania zasad wnoszenia wkładów oraz obejmowania, nabywania i zbywania udziałów i akcji, a także w art. 4 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy, w którym do zadań publicznych powiatu o charakterze ponadgminnym zaliczono sprawy promocji i ochrony zdrowia. Pozostało zatem do rozstrzygnięcia zagadnienie, czy zaskarżona uchwała narusza osobisty interes lub uprawnienie H. F. Oznaczało to dla Sądu konieczność dokonania oceny, czy skarżący wykazał, iż w tym konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Pamiętać przy tym należy, iż związek, o którym mowa, musi "obecnie, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków" (wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01, Lex nr 53376). Tę ostatnią uwagę poczyniono dlatego, że w konkluzji uzasadnienia skargi a także w piśmie procesowym H. F. wyraził obawę, iż uchwała podjęta przez Radę Powiatu w Kluczborku "wpływać może" bezpośrednio na jego prawa wynikające głównie z art. 68 Konstytucji RP, który gwarantuje obywatelom prawo do ochrony zdrowia i równego dostępu do świadczeń, oraz z treści art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym, który nakłada na powiaty obowiązek wykonywania zadań w zakresie promocji i ochrony zdrowia. Wielokrotnie w orzecznictwie NSA oraz w doktrynie prawa podkreślano, że interesu prawnego, koniecznego do zaskarżenia uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego, należy dopatrywać się w sytuacji wystąpienia obiektywnej, rzeczywiście istniejącej, potrzeby ochrony prawnej. Interes taki winien być bezpośredni, konkretny i realny, a wynikać musi z normy prawa materialnego, kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r., sygn. akt II SA 2637/02, Lex nr 80699). Skarżący swój interes prawny upatruje przede wszystkim w treści art. 68 Konstytucji R.P. oraz w treści art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym, jednak bliżej nie precyzuje na czym polegać miałoby naruszenie tych przepisów. Cała argumentacja skargi i kolejnych pism procesowych zmierza do wykazania braku możliwości utworzenia przez powiat niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej, tymczasem H. F. zapomina, że zaskarżył konkretną uchwałę, dotyczącą zasad wniesienia wkładów do A S.A. w K. (podmiotu, którego zadaniem jest prowadzenie działalności leczniczej), a także zasad objęcia 100 - u % akcji tej Spółki. Takie zarzuty, jak przykładowo, ograniczenie (w ocenie skarżącego) dostępu do świadczeń zdrowotnych i wprowadzenie ich odpłatności, nie dotyczą bezpośrednio przedmiotowej uchwały, a ponadto – jak już sygnalizowano wcześniej – zarzuty te opierają się jedynie na przypuszczeniach. Zważywszy na tak ujęty przedmiot zaskarżonej uchwały trudno uznać za słuszne twierdzenie, że doszło do naruszenia konstytucyjnie gwarantowanego prawa H. F. do ochrony zdrowia. Nie można też dopatrzyć się związku pomiędzy podnoszonym naruszeniem a treścią uchwały, określającej zasady wyposażenia w niezbędny majątek podmiotu, który ma świadczyć usługi zdrowotne mieszkańcom, w tym także skarżącemu. Powtórzenia wymaga, że treścią uchwały nie wprowadzono żadnych ograniczeń w zakresie dostępu do świadczeń medycznych, tak więc uchwała ta nie tylko nie narusza ale wręcz przeciwnie, służy realizacji ustawowego zadania jakie nałożono na powiaty, a mianowicie zaspokajaniu potrzeb mieszkańców w zakresie ochrony zdrowia. Odnośnie pozostałych zarzutów skargi, zmierzających do wykazania naruszenia interesów mieszkańców powiatu Kluczbork, podkreślić trzeba, że ogólnie pojęta dbałość o przestrzeganie norm prawa przez organy powiatu nie legitymuje do wniesienia skargi w oparciu o treść art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym, nawet wówczas, gdy skarżącym jest radny. Co prawda H. F. wyraźnie zastrzegł, że złożył skargę w imieniu własnym, jednak wielokrotnie podkreślał też, że występuje w obronie interesów mieszkańców powiatu, a z racji pełnionej funkcji, czuje się w obowiązku zapewnić społeczeństwu kontrolę nad majątkiem publicznym. Jak już wyjaśniono wcześniej, prawo kwestionowania uchwały w trybie art. 87 ustawy o samorządzie przysługuje tylko temu, kto wykaże, że zaskarżonym aktem został naruszony jego osobisty interes prawny lub uprawnienie, a takiego naruszenia, w przypadku skarżącego, Sąd nie stwierdził. Powiedziane dotychczas przesądza o braku możliwości spełnienia żądania skargi i dokonania kontroli legalności zaskarżonej uchwały. Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzeczono jak w sentencji.