II SA/Op 202/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 września 2014 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 września 2013 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego na pokrycie strat poniesionych w wyniku powodzi w 2010 r. oddala skargę. Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez P. W. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 września 2013 r., nr [...], którą uchylono decyzję z dnia 12 sierpnia 2013 r. Wójta Gminy Cisek i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Jako podstawę prawną wskazano przepisy art. 138 § 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267.; dalej jako K.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.; dalej jako ustawa). Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Wnioskiem z dnia 11 czerwca 2010 r. (data wpływu do organu 16 czerwca 2010 r.) P. W. zwrócił się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Cisku o przyznanie zasiłku celowego w wysokości 15.000 zł na remont budynku mieszkalnego położonego w [...] przy ulicy [...], który został zniszczony w wyniku powodzi w maju 2010 r. Wskazał, że konieczna jest wymiana pieca c.o. wraz z aparaturą, wymiana hydroforu, pokrycie podłóg nowymi płytkami (ok. 60m2), wymiana podłóg drewnianych na betonowe, wymiana bojlera. Opisując szkody wnioskodawca wskazał także na mokre ściany i zalane podłogi i piec c.o. wraz z aparaturą mieszczącą się w piwnicy, hydrofor oraz konieczność wymiany bojlera c.o. na ciepłą wodę. Ponadto zaznaczył, że jest współwłaścicielem budynku mieszkalnego wraz z siostrą M. W. na podstawie wpisu prawa własności w księdze wieczystej Nr X. i Nr Y. - po połowie. Pod oświadczeniem podpisał się wnioskodawca i jego siostra M. W.. Do wniosku dołączony został wyciąg z ksiąg wieczystych Nr X. i Nr Y., szacunek zniszczeń popowodziowych obejmujący parter, piwnice oraz szkice budynku na kwotę 30.004,50zł., ekspertyza dotycząca stanu technicznego kotłowni. Wójt Gminy Cisek decyzją z dnia 28 listopada 2011 r., nr [...], przyznał P. W. zasiłek celowy w wysokości 10.000 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 30 stycznia 2012 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania P. W., uchyliło ww. decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania. Wójt Gminy Cisek decyzją z dnia 6 lutego 2012 r., nr [...], odmówił przyznania P. W. pomocy z tytułu zdarzenia losowego w formie zasiłku celowego w kwocie od 20.000 zł w związku ze stratami poniesionymi w wyniku powodzi w 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 27 kwietnia 2012 r., ponownie uchyliło decyzję organu I instancji i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania. Wójt Gminy Cisek decyzją z dnia 27 sierpnia 2012 r., nr [...], przyznał P. W. zasiłek celowy w wysokości 10.000 zł. Decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 22 października 2012 r., nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. Kolejną decyzją z dnia 12 sierpnia 2013 r., nr [...], Wójt Gminy Cisek przyznał P. W. zasiłek celowy w wysokości 31.632 zł. W uzasadnieniu organ wskazał na treść złożonego w dniu 16 czerwca 2010 r. wniosku o przyznanie pomocy, treść oświadczenia wnioskodawcy z dnia 19 maja 2011 r., przeprowadzony w dniach 31 października 2011 r., 21 grudnia 2011 r. wywiad środowiskowy i przyjął, że prowadzi on sam, odrębne gospodarstwo domowe i użytkuje w budynku jeden pokój, kuchnię, sień i wspólna łazienkę. Zalane mieszkanie będzie remontowane we własnym zakresie, natomiast wspólna łazienka i piwnice będą remontowane po połowie z siostrą. Zwrócił też uwagę na dokument zatytułowany "Weryfikacja szacunku zniszczeń popowodziowych w budynku mieszkalnym w oparciu o biuletyn cen po klęskach żywiołowych II kwartał 2010r.", w której ustalono wielkość szkód w wysokości 10.614,44 zł, kosztorys rzeczoznawcy mającego uprawnienia w zakresie mykologiczno-budowlanym, na przeprowadzenie prac związanych z zabezpieczeniem przeciwwilgociowym budynku i jego osuszeniu na kwotę 156.097,86 zł, oświadczenie wnioskodawcy z dnia 27 kwietnia 2012 r. o kwocie remontu przekraczającej 20.000,00zł oraz dołączoną przez wnioskodawcę dokumentację fotograficzną przedstawiającą zniszczenia pomieszczeń mieszkalnych po powodzi z maja 2010 r., wpis z rejestru budynku stanowiącego własność P. W. oraz M. W., która zamieszkuje także w zalanym budynku, przeprowadzone w dniu 18 kwietnia 2013 r. przez inspektora nadzoru budowlanego wraz z Kierownikiem Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Cisku oględziny i pomiary budynku mieszkalnego, na których to podstawie został sporządzony kosztorys robót remontowych po powodzi (maj 2010 r.) na łączną kwotę 67.678,06 zł. Inspektor nadzoru budowlanego dokonał nadto sprawdzenia kosztorysu budowlanego złożonego przez stronę, a opiewającego na kwotę 156.097,86 zł. Organ podał również, że w toku prowadzonego postępowania uwzględniony został wniosek strony o przyznanie pomocy na zakup pieca c.o., hydroforu i zbiornika ciepłej wody w ponownie sporządzonym kosztorysie budowlanym na łączną kwotę 68.276,10 zł oraz, że kwota remontu pomieszczeń wnioskodawcy wyniosła 19.733 zł., kwota remontu części M. W. wyniosła 24.745 zł. oraz kwota remontu części wspólnej budynku wyniosła 23.798 zł, a także, iż w dniu 9 sierpnia 2013 r. pracownik socjalny Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Cisku ponownie dokonał oględzin budynku mieszkalnego położonego w [...] przy ulicy [...] i została spisana na tę okoliczność notatka służbowa. Odnotował organ, że strona nie akceptowała kosztorysu budowlanego sporządzonego na zlecenie organu i wnosiła o uwzględnienie kosztorysu biegłego sądowego w zakresie mykologiczno - budowlanym dostarczonego przez nią i stąd też w dniu 6-7 sierpnia 2013 r. inspektor nadzoru budowlanego ustosunkował się do wniosku strony. Przy tak zebranym materiale dowodowym organ przytoczył brzmienie przepisu art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej i stwierdził, że celem przyznania tego zasiłku celowego nie jest naprawienie wszelkich strat jakie poniósł uprawniony, a jedynie "zaspokojenie niezbędnej bytowej potrzeby". Akcentował, że wnioskodawca prowadził w momencie wystąpienia powodzi w maju 2010 r. gospodarstwo domowe w [...] ul. [...]. Jest on współwłaścicielem zniszczonego podczas powodzi budynku mieszkalnego i użytkuje na parterze kuchnię (pomieszczenie nr 3), pokój (pomieszczenie nr 4), sień (pomieszczenie nr 8) oraz wspólnie z siostrą łazienkę (pomieszczenie nr 6) przedpokój z korytarzem (pomieszczenie nr 7), w pomieszczeniu tym znajduje się również kuchnia siostry M. W.. Nadto wspólnie z siostrą użytkuje pomieszczenia znajdujące się w piwnicy tj. kotłownię (pomieszczenie nr 1), spiżarkę (pomieszczenie nr 2), dojście do kotłowni (pomieszczenie nr 3), schody (oznaczone nr 4) oraz pomieszczenie gospodarcze (nr 5). Wysokość wody powodziowej wyniosła około 5 cm. Na mocy wcześniejszych decyzji został przyznany stronie zasiłek w kwocie 6.000 zł. Budynek był ubezpieczony w czasie powodzi, a z ubezpieczenia PZU została wypłacona kwota 2.000 zł. Kwoty te zostały przeznaczone na wykonanie drobnych remontów w budynku oraz odgrzybianie i osuszanie pomieszczeń. Zakupiono hydrofor wraz z osprzętem, piec c.o., opał, uregulowano opłaty za energię elektryczną związaną, zapłacono za ekspertyzę i własny kosztorys budowlany, pokryto koszty czyszczenia studni wody pitnej. W dalszej części uzasadnienia organ dokonał analizy złożonego przez stronę kosztorysu rzeczoznawcy budowlanego mgr inż. C. M. na kwotę 156.097,86zł oraz wskazał z jakich względów nie jest możliwe uwzględnienie tego kosztorysu. Następnie powołując się na ustalenia dokonane w wyniku oględzin budynku, jak i wynikające ze złożonej do akt opinii przez inspektora nadzoru budowlanego podał, że w zakresie robót przyjętych do usuwania skutków powodzi w przedmiotowym budynku ujęto wszystkie elementy niezbędne do przywrócenia funkcjonowania gospodarstwa domowego, a nie podwyższenia standardów technicznych budynku tj. rozbiórki, izolacje przeciwwilgociowe, cieplne, posadzki, odgrzybianie, wymiany tynków i stolarki drzwiowej. Stąd też remont pomieszczeń zajmowanych przez wnioskodawcę, a znajdujących się na parterze wynosi 19.733 zł, remont piwnicy i wymiana urządzeń kotłowni (hydrofor, piec c.o. z osprzętem i wkładem kominowym, pompa, bojler) wynosi na kwotę 23.798 zł. Do kalkulowanych pozycji w kosztorysie użyto średnich cen [...] z II kwartał 2010 r. Podkreślał, że przy opracowywaniu kosztorysu wzięto pod uwagę to, iż budynek jest częściowo podpiwniczony, zalaniu uległy piwnice na całej wysokości oraz podłogi, ściany i stolarka drzwiowa parteru do wysokości około 5 cm. Wyceną objęto wymianę wszystkich podłóg, stolarki drzwiowej oraz tynków do wysokości 0,7m, a także wymianę instalacji elektrycznej w piwnicy, pieca c.o. i urządzenia hydroforowego. W związku z brakiem wykonania robót porządkowych określenie stanu technicznego zniszczonych elementów było utrudnione. Kwota remontu piwnicy została podzielona po połowie, gdyż drugim użytkownikiem piwnicy jest siostra strony M. W., która również wnosiła o przyznanie pomocy na usuwanie skutków powodzi. Łączna kwota ustalonej stronie pomocy wynosi 31.632 zł. i obejmuje remont pomieszczeń na parterze budynku oraz połowę kosztów remontu piwnicy. Powołując się na cele pomocy społecznej oraz na fakt wspierania przez Gminę Cisek mieszkańców w wykonywaniu przez nich prac porządkowych, tj. sprzątania zalanych pomieszczeń oraz usuwania z nich rzeczy nieużytecznych i zniszczonych podkreślił, że wnioskodawca winien w pierwszej kolejności dążyć do poprawy swojej sytuacji życiowej przy użyciu własnych środków i wykorzystując własne możliwości, gdyż przyznanie pomocy na odbudowę zniszczonego budynku mieszkalnego nie stanowi bezwzględnego obowiązku pomocy społecznej. W związku z powyższym zauważył, że wnioskodawca nie podejmuje żadnych działań związanych z przygotowaniem pomieszczeń do codziennego funkcjonowania. Użytkowanie domu w sposób niewłaściwy, a zwłaszcza nie wykonywanie po powodzi w 2010 r. prac porządkowych stanowi główny powód niemożności prawidłowego codziennego prowadzenia gospodarstwa domowego w pomieszczeniach mieszkalnych. Przyznany zasiłek celowy w wysokości 31.632 zł. pozwala na przeprowadzenie niezbędnych prac remontowych w celu przywrócenia funkcji mieszkalnych pomieszczeniom uszkodzonym przez powódź w maju 2010r. w celu umożliwienia bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Z treścią decyzji nie zgodził się P. W.. We wniesionym odwołaniu domagał się uchylenia decyzji organu I instancji, dowodząc, że organ nie podjął wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy, Postępowanie jest prowadzone w sposób powierzchowny i nieuczciwy oraz jest celowo przeciągane, aby uniemożliwić mu przeprowadzenie remontu po powodzi. Odwołujący się akcentował nadto, że wyrządzone przez powódź szkody są coraz większe, gdyż niemożność wykonania remontu powoduje, że stan techniczny budynku ulega ciągłemu pogorszeniu. Podkreślał nadto, że budynek przed powodzią był budynkiem suchym, bez pleśni i zawilgoceń na ścianach, posiadającym instalację c.o. Występując o pomoc nie zwrócił się o podwyższenie standardów technicznych budynku, lecz o pomoc na przeprowadzenie remontu, w celu uzyskania stanu jaki był przed powodzią i stąd też po zapoznaniu się z kosztorysem sporządzonym przez W. R. pismem z dnia 26 czerwca 2013 r. wystąpił o uwzględnienie kosztorysu biegłego sądowego rzeczoznawcy w zakresie mykologiczno - budowlanym, gdyż prace przedstawione w tym kosztorysie, w szczególności naprawa uszkodzonych izolacji przeciwwilgociowych oraz zlikwidowanie pojawiającej się wilgoci i pleśni na ścianach oraz dokładne osuszenie tych ścian są pracami niezbędnymi w celu przywrócenia egzystencji i funkcjonowania w warunkach godnych człowieka. Ponadto prace te mają zmierzać do kontynuacji dalszych robót remontowych. Zarzucił organowi I instancji brak skorygowania kosztorysu sporządzonego na zlecenie organu o roboty przedstawione w piśmie z dnia 8 lipca 2013 r., a także brak omówienia z nim przebiegu prac remontowych, w tym nie uwzględnienie wykonania gładzi gipsowej na ścianach. Zdaniem strony, wykonanie remontu bez uwzględnienia prac mykologicznych nie spełni swojego zadania, gdyż wilgoć nadal będzie występować jeżeli nie zostanie zablokowana. Nie zgodził się z oceną i weryfikacją kosztorysu prac remontowych wykonanych przez biegłego w zakresie mykologiczono-budowlanym na jego zlecenie, gdyż osoba dokonująca tej weryfikacji nie posiada uprawnień zakresie mykologii, a zatem wydana przez niego opinia jest bezpodstawna i bezzasadna. Wskazał, że 20 sierpnia 2013 r. zostały dokonane ponowne oględziny budynku i jego pomiary przez firmę "[...]". Do odwołania dołączony został kosztorys firmy "[...]" [...] – mgr inż. C. M. na kwotę 156.096,86 zł. Zarzucił również zastosowanie błędnej technologii wymiany podłóg na podłożu niepodpiwniczonym, jak również brak skucia posadzki w piwnicy, a także brak ujęcia ekspertyzy firmy "Systemy grzewcze i sanitarne" na zakup kotłowni, jak i brak skorygowania opisu kosztorysu sporządzonego przez inspektora nadzoru budowlanego na poszczególne podłogi. Zaskarżoną decyzją z dnia 30 września 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uchyliło decyzję organu I instancji z dnia 12 sierpnia 2013 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy, powołał przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie i stwierdził, że organ I instancji nie wyjaśnił sprawy w sposób umożliwiający podjęcie prawidłowej decyzji. Zaakceptował ustalenia organu I instancji dotyczące tego, że M. W. i P. W. prowadzą dwa odrębne gospodarstwa domowe w budynku mieszkalnym położonym w miejscowości Przewóz, przy ul. [...] w odniesieniu do pomieszczeń użytkowanych przez każde z nich z osobna, natomiast w odniesieniu do pomieszczeń użytkowanych wspólnie po połowie. Zauważył jednak, że postępowanie wyjaśniające w zakresie wysokości strat poniesionych w wyniku powodzi (maj 2010), w ramach którego sporządzone zostały w dniu 18 kwietnia 2013 r. kosztorysy remontowe przez inspektora nadzoru budowlanego W. R., są niewystarczające do poczynienia w sprawie pewnych i jednoznacznych ustaleń w zakresie wysokości poniesionych strat. Z sporządzonego bowiem kosztorysu wynikać winien w sposób pewny zakres niezbędnych do wykonania prac remontowych oraz jego wycena, gdyż w oparciu o ten dowód organ rozpatrujący wniosek o udzielenie pomocy ocenia czy zasługuje on na uwzględnienie oraz ustala ewentualny rozmiar tej pomocy. Podał, że ze znajdujących się w aktach sprawy kosztorysach sporządzonych przez inspektora nadzoru, pomimo, że są one datowane na ten sam dzień ich opracowania (18.04.2013 r.) są rozbieżności dotyczące wyceny remontu kotłowni. I tak w dwóch egzemplarzach kosztorysów w pozycji poz. 65 d. 3 dotyczącej wymiany urządzeń kotłowni ustalono wartość robót na kwotę 8.906,78 zł, natomiast w jednym 5.225,04 zł, przy wskazaniu, że dotyczy ona jedynie wymiany pieca, zaś w kolejnej pozycji tego kosztorysu dotyczącej wymiany hydrofora, wartość tych robót określono na kwotę 1.773,90 zł, przy czym dwa inne egzemplarze kosztorysu nie zawierają takiej odrębnej pozycji, co powoduje wątpliwości, które z podanych kwot są właściwe. zastrzeżenia co do rzetelności sporządzonej wyceny wynikają również z tego, iż w kosztorysie uwzględniono wymianę wszystkich drzwi na parterze budynku, natomiast z pisma biegłego, które stanowi odpowiedź na zastrzeżenia strony co do wyceny robót związanych z usuwaniem skutków powodzi z dnia 8 lipca 2013 r, wynika, że ze względu na bardzo niewielki poziom zalania podłóg (2 cm) można przypuszczać, że nie będzie potrzeby wymiany całej stolarki drzwiowej. W tej sytuacji trudno domniemywać czy w istocie konieczna jest wymiana wszystkich drzwi na parterze budynku mieszkalnego, czy też nie. Zdaniem organu odwoławczego, niezrozumiałym jest również zaproponowana przez rzeczoznawcę w tym piśmie zamiana ujętych w kosztorysie kosztów wymiany drzwi wejściowych (które być może jego zdaniem nie będą wymagały wymiany) na koszt usuwania ziemi bądź gruzu ze stropu pod pokojem niepodpiwniczonym, które to koszty jak zauważyła strona nie zostały ujęte w kosztorysie. Podnoszona w tym piśmie okoliczność, iż koszty wyceny wybrania ziemi ze stropu są trudne do oszacowania nie może być uznana za argument w sprawie, w sytuacji, gdy prace z tym związane zostały całkowicie pominięte w kosztorysie, zaś z powołanego pisma rzeczoznawcy wywnioskować można że prace te cytat: "mogą okazać się konieczne" lecz są trudne do oszacowania, mimo to w piśmie tym podał, że szacunkowy koszt wykonania tych robót wynosi 3.373,44 zł. Uzasadniał dalej organ, że trudno uznać wykonaną w dniu 18 kwietnia 2013 r. przez inspektora nadzoru budowlanego wycenę kosztów remontu popowodziowego za dokumentującą w sposób rzetelny zakres prac remontowych niezbędnych do wykonania. W oparciu o nadesłany materiał dowodowy nie sposób także ustalić, czy niezbędnym jest wymiana posadzki w piwnicy budynku o co wnioskowała strona i stąd również w tym zakresie należy przeprowadzić stosowne postępowanie wyjaśniające. Organ I instancji, w celu prawidłowego rozpatrzenia sprawy winien zatem zlecić sporządzenie nowego kosztorysu, z którego w sposób jednoznaczny wynikać będzie zakres koniecznego do wykonania remontu oraz jego koszt, co z kolei pozwoli organowi I instancji ustalić wysokość pomocy jaką winna zostać objęta strona. Ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić przy dochowaniu zasad procedury administracyjnej, w tym i odniesienia się do wniosków dowodowych zgłoszonych przez stronę. Odnosząc się do formułowanych przez stronę w odwołaniu oraz pismach kierowanych do organu I instancji argumentów dotyczących tego, iż organ I instancji winien uwzględnić zakres prac remontowych wynikających z przedłożonej przez nią wyceny kosztów remontu sporządzonej przez C. M. opiewającej na kwotę 156.097,86 zł stwierdzić należy, że dowód ten, jak wszystkie inne podlega ocenie organu rozpatrującego wniosek i organ I instancji w decyzji dokonał oceny tego dowodu i należy się z niż zgodzić zwłaszcza, jeśli się uwzględni cele pomocy społecznej, którą jest wsparcie osób w dążeniach do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej, w której się znalazły, poprzez wsparcie w zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych, których nie są w stanie zaspokoić, wykorzystując własne możliwości, uprawnienia i zasoby. Podniósł także, iż na aprobatę nie zasługuje także zarzut dotyczący nieuwzględnienia przy udzielaniu pomocy kwoty wynikającej z wyceny kosztów remontu kotłowni przez firmę [...] sp. z o.o. na kwotę 9.530 zł, bowiem ostatecznie koszt remontu kotłowni jaki wynika z kosztorysu W. R. oszacowano na kwotę 8.906,87 zł netto, co po dodaniu podatku VAT odpowiada niemal kwocie wynikającej z wyceny przedłożonej przez stronę. Niezasadny w ocenie organu odwoławczego jest także zarzut dotyczący nieujęcia potrzeby wykonania tynków gipsowych, zwłaszcza w sytuacji, gdy poziom zalania na parterze budynku był bardzo niski i wynosił do 5 cm, a w związku z nasiąkaniem murów w kosztorysie robót budowlanych ustalono, że niezbędna jest wymiana tynków jedynie do wysokości 70 cm. Podkreślił nadto organ odwoławczy, że nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nie uzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniósł P. W. żądając jej uchylenia decyzji i rozpatrzenia odwołania zgodnie z żądaniami w nim zawartymi. W uzasadnieniu skargi przedstawił stan faktyczny w sprawie. Podkreślał, że nie zgadza się z uzasadnieniem decyzji SKO, które w jego ocenie jest pokrętne i niezrozumiałe i nie wyjaśnia, jakie konkretnie kroki prawne ma podjąć organ I instancji. Skarżący nie aprobował także decyzji organu I instancji, a zwłaszcza dokonanej wyceny oraz zakresu robót niezbędnych do wykonania w budynku zalanym wodami powodziowymi w 2010 r. Stwierdził, że wartość niezbędnych do wykonania robót budowlanych przekracza 130 %, a nie 115%. Negował także wycenę robót dotyczących kotłowni, które jego zdaniem, w I kwartale 2013 r. sięgają 13.000 zł, jak i opinię Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu, że kosztorys robót na kwotę powyżej 100.000 zł nie może być uznany za związany z usuwaniem skutków powodzi, gdyż spowoduje podniesienie parametrów technicznych budynku, a nie jego odtworzenie. Dowodził, że wykonanie izolacji przeciwwilgociowej ścian jest odtworzeniem elementów istniejącego budynku bez wilgoci na ścianach i pojawiającej się stęchlizny. Zarzucił, że zarówno organ I instancji, jak i SKO w Opolu celowo wykorzystują przepisy, aby przedłużyć postępowanie przez co działają na jego niekorzyść. Takie postępowanie organów jest dla niego stresujące i uniemożliwia mu funkcjonowanie. Podkreślił, że zwrócił się do organu pomocy społecznej o udzielenie wsparcia w pokryciu strat spowodowanych zdarzeniem losowym, tj. powodzią, lecz nie jest traktowany tak jak inni poszkodowani tym zdarzeniem. W ocenie skarżącego, SKO nie rozpatrzyło wnikliwie sprawy, gdyż gdyby to uczyniło, to przy uwzględnieniu materiału dowodowego nie podniosłoby zarzutu m.in. podwyższenia standardu obiektu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 23 czerwca 2014 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przyznano skarżącemu prawo pomocy w zakresie częściowym przez ustanowienie radcy prawnego z urzędu. W piśmie procesowym z dnia 17 września 2014 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał żądanie skargi, podnosząc dodatkowo zarzut naruszenia przepisu art. 136 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających przez organ II instancji na okoliczności dostrzeżone przez ten organ, a które mogłyby zostać przeprowadzone w postępowaniu odwoławczym także na zlecenie organu II instancji przez organ I instancji; art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez brak orzeczenia co do istoty sprawy, pomimo możliwości przeprowadzenia dowodów uzupełniających oraz możliwości ustalenia rzeczywistych potrzeb skarżącego, co znacznie skróciłoby jego oczekiwanie na pomoc. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§1). Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów, przy czym zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrolując działalność administracji publicznej sądy administracyjne nie są przy tym związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pozwala to i jednocześnie obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona w wyżej przedstawiony sposób kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że odpowiada ona prawu. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 września 2013 r. podjęta została w trybie przepisu art. 138 § 2 K.p.a. W związku z powyższym Sąd, w ramach kontroli zgodności z prawem takiej decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., miał za zadanie odpowiedzieć w pierwszej kolejności na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie, czy też doszło w sprawie do naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Brzmienie art. 138 § 2 K.p.a. uległo zmianie od dnia 11 kwietnia 2011 r. (art. 1 pkt 21 lit. a ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz (...) - Dz. U. z 2011 r. nr 6, poz. 18). Art. 138 § 2 K.p.a. stanowi obecnie, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, organ odwoławczy winien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Kodeks postępowania administracyjnego wyraźnie wyodrębnia więc dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której istnieje dopuszczalność uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Są to: stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja (postanowienie) wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przyłączającego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Konieczne jest jeszcze bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Z przepisu art. 138 § 2 K.p.a. wynika zatem, że organ odwoławczy może wydać tzw. decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, a więc zakres postępowania dowodowego wymaga przeprowadzenia dodatkowego, obszernego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, które to postępowanie dowodowe ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Tylko, zatem konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego dotyczącego podstawowych, zasadniczych i fundamentalnych dowodów, których przeprowadzenie będzie miało wpływ na treść rozstrzygnięcia oraz stwierdzenie, że organ I instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania uzasadnia skorzystanie przez organ odwoławczy z dyspozycji art. 138 § 2 K.p.a. Inaczej mówiąc, organ odwoławczy uprawniony jest do skorzystania z regulacji omawianego przepisu wtedy, kiedy organ I instancji nie wyjaśnił w ogóle sprawy lub istotnych jej okoliczności, a przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy wskazuje, że w swej istocie to organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, przez co pozbawiono by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Wskazać należy także, iż stosownie do art. 15 K.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że sprawa jest dwukrotnie rozpoznawana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy przez organ I instancji, a następnie przez organ II instancji. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Koniecznym jest, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem postępowania umożliwiającego cele dla których postępowanie jest prowadzone (por. wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r., sygn. akt V SA 721/92 – ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). Stosownie do art. 7 K.p.a, obowiązkiem organu, który realizowany jest poprzez nakazy dotyczące postępowania wyjaśniającego w tym wynikające z art. 77 i art. 80 K.p.a., jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, tj. zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a następnie jego całościowe i wnikliwe rozpatrzenie (por. wyrok WSA w Warszawie z 09 kwietnia 2004 r., sygn. II SA 1631/03; podobnie wyrok NSA z 23 kwietnia 2002 r., syg. I SA 274/02; wyrok NSA z 1 kwietnia 2002 r., syg. V SA 115/01 – http://www.nsa.orzeczenia gov.pl). Pod pojęciem materiał dowodowy rozumieć należy ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Postępowanie dowodowe nie może zostać zakończone dopóki organ nie ustali czy stan faktyczny przewidziany w normie prawnej wystąpił, czy też nie w rozpoznawanej sprawie. W przedmiotowej sprawie wymóg ten dotyczył ustalenia nie tylko kwestii rozmiaru szkód i strat poniesionych w budynku mieszkalnym zajmowanym przez skarżącego, ale przede wszystkim rodzaju i zakresu robót budowlanych niezbędnych do wykonania, sposobu ich wykonania, kosztów z tym związanych. Ustaleniu podlegała także sytuacja finansowa strony, a to z uwagi na to, że decyzje dotyczące pomocy w usuwaniu skutków powodzi z 2010 r. wydawane są na podstawie art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.). Treść art. 40 ustawy wskazuje, że zasiłek ten należy do fakultatywnych form pomocy społecznej, co oznacza, że ocenę okoliczności uzasadniających przyznanie świadczenia, jak i samo jego przyznanie, pozostawiono organowi. Nie ma on obowiązku przyznania zasiłku każdemu wnioskodawcy (każdej rodzinie i osobie, która została dotknięta powodzią) ani przyznania go w określonej przez stronę kwocie. Zobligowany jest jednak, przed wydaniem rozstrzygnięcia w tego typu sprawie do wyczerpującego zbadania, czy w sytuacji danej osoby występują okoliczności wskazujące na konieczność wsparcia. Należy więc - z jednej strony ustalić, czy wnioskodawca poniósł straty w wyniku zdarzenia losowego i jaki był ich rozmiar, a z drugiej strony, zważywszy na sytuację materialną i życiową wnioskodawcy, zbadać, czy przy wykorzystaniu własnych środków i możliwości jest on w stanie samodzielnie przezwyciężyć trudną sytuację, w jakiej się znalazł. Jeśli pomoc jest niezbędna, organ musi ustalić rozmiar udzielanej pomocy, na podstawie rozmiarów strat, sytuacji życiowej i majątkowej wnioskodawcy oraz własnych możliwości, biorąc pod uwagę wysokość posiadanych środków na ten cel oraz ilość uwzględnionych wniosków. Przenosząc przedstawione powyżej uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż organ odwoławczy zasadnie uznał, że dla prawidłowego rozpoznania wniosku skarżącego niezbędnym jest ustalenie w sposób jasny i dokładny stanu technicznego budynku oraz pomieszczeń użytkowanych przez skarżącego, stopnia ich zniszczenia, zakresu niezbędnych do wykonania robót budowlanych, które pozwolą na odtworzenie jego przydatności do zamieszkiwania oraz wartości tych robót. W niniejszej sprawie postępowanie w tym zakresie nie zostało przeprowadzone w sposób wszechstronny przez organ I instancji. W szczególności, na co trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy, organ I instancji nie ustalił i nie wskazał w uzasadnieniu decyzji, na rozbieżności wynikające ze złożenia przez powołanego rzeczoznawcę (inspektora nadzoru budowlanego) dwóch datowanych na ten sam dzień, ale rozbieżnych kosztorysów. Nie dokonał także oceny złożonych do akt kosztorysów przez ww. rzeczoznawcę, do której był zobowiązany z uwagi na brzmienie przepisu art. 75 § 1 K.p.a. Nie wyjaśnił czy i który ze złożonych do akt kosztorysów przez ww. uznał za wiarygodny i stanowiący podstawę rozstrzygnięcia dowód w sprawie. Powyższe jest o tyle istotne, że skarżący w piśmie z dnia 8 lipca 2013 r. skierowanym do organu I instancji wniósł m.in. o uwzględnienie w kosztorysie inspektora nadzoru robót związanych z wybraniem ziemi, położeniem siatki zbrojeniowej, położeniem podłogi drewnianej przy zastosowaniu aktualnych cen materiałów i robocizny, skorygowanie poz. 39 kosztorysu (dotyczącej wykucia z muru i wstawienia nowych drzwi zewnętrznych) i wpisanie kwoty 4.556,10 zł w miejsce kwoty 3.192 zł, uwzględnienie w poz. 69 bojlera na ciepłą wodę, skorygowanie poz. 51,53,54,55,56 do pow. 23,920 m2 i zmiany w poz. 65 kwoty 8.906,78 zł na kwotę 10.000 zł oraz zmiany w części wspólnej kosztorysu, co do prac remontowych w piwnicy dotyczących skucia starej posadzki oraz wykonania nowej z uwzględnieniem wykopania ziemi oraz założenia siatki, a także wykonania gładzi gipsowych na parterze budynku. Inspektor nadzoru budowlanego, w odpowiedzi zaś na powyższe zarzuty, stwierdził, że wykonane roboty mają umożliwić przywrócenie funkcjonowania gospodarstwa domowego, a nie podwyższyć standardy. Jego zdaniem zamiana rodzaju podłogi lub zastosowanie siatki może być zastosowane pod warunkiem dopłaty przez użytkownika, zaś wybranie ziemi ze stropu jest trudne do wyceny bez odkrywek lub szczegółowej inwentaryzacji budynku, zaś w tej konkretnej sytuacji trudność stanowił bałagan i nagromadzenie różnych przedmiotów. Stwierdził, że w związku z faktem, iż poziom zalania podłóg był bardzo niewielki (2 cm) można przypuszczać, że nie będzie konieczność wymiany całej stolarki drzwiowej i w zamian będzie można wykonać roboty zamienne. Zaproponował wprowadzenie do umowy na roboty remontowo-budowlane następujących zapisów: cena robót może ulec zmianie do max. 115 %, zaś za roboty niewykonane wartość robót pomniejszyć. W przypadku braku możliwości wprowadzenia powyższych zapisów do umowy wskazał, że organ winien rozważyć zlecenie inwentaryzacji budynku lub następnej wizji lokalnej innemu rzeczoznawcy, ale dopiero po wykonaniu prac porządkowych. Organ I instancji dysponując zatem takimi wyjaśnieniami rzeczoznawcy nie był uprawniony do uznania, że w sprawie ustalony został właściwie rozmiar szkód w budynku i zakres niezbędnych do wykonania prac, skoro sam biegły sugerował zlecenie inwentaryzacji budynku innemu rzeczoznawcy, po wykonaniu prac porządkowych. Tym samym trafnie uznał organ odwoławczy, że zakres koniecznego do uzupełnienia materiału dowodowego, a w szczególności niezbędność sporządzenia nowego kosztorysu uwzględniającego nie tylko w ogóle nieujęte roboty budowlane, które winny być wykonane, a których w istocie zasadności wykonania nie negował rzeczoznawca i których nie ujął w złożonych kosztorysach (np. usuwania ziemi i gruzu ze stropu), ale także w ogóle rozmiaru szkody spowodowanej powodzią i niezbędnych do wykonania robót wymaga uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Ustalenie przez organ odwoławczy zakresu niezbędnych do wykonania robót w spornych pomieszczeniach, określenie technologii ich wykonania oraz związanej z tym wyceny kosztów remontu powodowałoby, że to w istocie organ II instancji przeprowadziłby oraz ustalił istotne w sprawie dowody, które mają zasadnicze znaczenie dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Tym samym to ten organ przeprowadziłby w sprawie podstawowe dowody, które pozwalają na ustalenie rzeczywistego stopnia zniszczeń i uszkodzeń powstałych w budynku i pomieszczeniach użytkowanych przez skarżącego, niezbędnego zakresu robót budowlanych i wysokości koniecznych wydatków związanych z remontem związanym z usuwaniem skutków powodzi w 2010 r. Brak wyjaśnienia tych zasadniczych kwestii przez organ I instancji i wyraźnego ustosunkowania się co do tego powodował, że organ II instancji dla prawidłowego rozpoznania przedmiotowej sprawy (przyznania zasiłku celowego na usuwanie skutków powodzi z 2010 r.) zmuszony byłby wyjaśnić sprawę w zakresie, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a tym samym sprawa w istocie rozpoznana zostałaby nie przez organy dwóch instancji, lecz jednej instancji, co z kolei naruszałoby zasadę, o której mowa w art. 15 K.p.a. Przypomnieć należy, że w rozpatrywanej sprawie zostały wprawdzie sporządzone opinie dotyczące stanu technicznego spornych pomieszczeń jednakże są one rozbieżne i to nie tylko co do zakresu niezbędnych do wykonania robót budowlanych, ale także kosztów z tym związanych. Nie sposób pominąć także, iż skarżący przedłożył w sprawie własną wycenę kosztów remontu sporządzoną przez biegłego C. M. opiewającą na kwotę 156.097,86 zł oraz do odwołania ponownie opinię firmy "[...]" [...] – mgr inż. C. M. na kwotę 156.096,86 zł. Organ II instancji orzekając kasacyjnie nie uchybił zatem zasadom z art. 138 § 2 K.p.a., a argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uzasadniały uchylenie decyzji organu I instancji. W treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji nie wyjaśnił w sposób dokładny, ani jednoznacznie niebudzący wątpliwości zakresu niezbędnych do wykonania prac w pomieszczeniach użytkowanych przez skarżącego i nie zgromadził materiału dowodowego w tym zakresie, który pozwalałby na uznanie, że w sprawie doszło do wszechstronnego jej wyjaśnienia. Okoliczność, że organ I instancji nie radzi sobie, jak to ujął pełnomocnik skarżącego z prawidłowym przeprowadzeniem postępowania, oceną dowodów oraz wyliczeniem właściwej sumy zasiłku celowego, nie może stanowić zasadniczej i podstawowej przesłanki uzasadniającej uchylenie decyzji organu odwoławczego. Takiej przesłanki nie stanowi także długotrwałe, czy przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ II instancji art. 136 K.p.a stwierdzić należy, że ma rację pełnomocnik skarżącego, iż organ II instancji uprawniony jest na żądanie strony lub z urzędu do przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego. Co więcej organ odwoławczy uprawniony jest do przeprowadzenia nawet kilku dowodów w sprawie, jednakże nie mogą one zmierzać do zastąpienia organu I instancji w czynnościach związanych z ustaleniem zasadniczych elementów stanu faktycznego. Organ narusza prawo nie tylko w wypadku wadliwej oceny prawnej stanu faktycznego, wadliwego zastosowania prawa, ale także wtedy, gdy prawidłowo zastosuje prawo do wadliwie ustalonego stanu faktycznego. Niezgodne z prawdą ustalenie stanu faktycznego prowadzi w postępowaniu do naruszenia prawa. Warunkiem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego jest nie tylko ustalenie faktów zgodnie z rzeczywistością, ale również prawidłowa ocena prawna wszystkich prawotwórczych w danej sprawie faktów. Stąd też organ odwoławczy, w ocenie Sądu, nie naruszył art. 138 § 2 K.p.a. Na marginesie stwierdzić należy, że środki finansowe w postaci zasiłku celowego mogą być przyznane na zaspokojenie niezbędnej potrzeby życiowej, której strona we własnym zakresie, wykorzystując własne możliwości, nie może zaspokoić. Pomoc społeczna nie ma stanowić odszkodowania ze strony Państwa z tytułu doznanych strat, lecz ma służyć poszkodowanym w najcięższych sytuacjach, kiedy ich potrzeby podstawowe egzystenacjalne nie mogą być zaspokojone we we własnym zakresie (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 469/12 – Lex nr 1229021). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.