II SA/Op 203/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo Strzelce Opolskie na czynność Starosty Krapkowickiego z dnia 27 lutego 2019 r. w przedmiocie aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków postanawia odrzucić skargę. Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo Strzelce Opolskie (zwane dalej także Gospodarstwem Leśnym lub skarżącym) wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na czynność materialno-techniczną Starosty Krapkowickiego polegającą na aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków dla działek nr a i b, obręb [...] [...], poz. rej. [...], oraz wskazującą jako właściciela Skarb Państwa w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo Strzelce Opolskie. W zawiadomieniu o zmianach w danych ewidencyjnych organ wyjaśnił, że aktualizacja została dokonana z urzędu na podstawie "innego dokumentu", tj. notatki służbowej z 22 lutego 2019 r. Skarżące Gospodarstwo Leśne domagało się uchylenia zaskarżonej czynności materialno-technicznej w całości, jako dokonanej z naruszeniem przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 24 ust. 2b pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r. poz. 725, z późn. zm.), dalej zwanej P.g.k., poprzez jego bezpodstawne zastosowanie i dokonanie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, w drodze czynności materialno-technicznej, wyłącznie na podstawie notatki służbowej sporządzonej przez pracownika Starostwa, która nie mieści się w zakresie dokumentów wskazanych w przywołanym przepisie i nie stanowi wniosku, gdyż postępowanie było prowadzone z urzędu, a więc pomimo braku podstaw do wyboru tego trybu procedowania, co w konsekwencji pozbawiło skarżącego możliwości kwestionowania zasadności aktualizacji w ewidencji w toku postępowania odwoławczego. Dokonanie ww. czynności materialno-technicznej z naruszeniem przepisów prawa materialnego polegało - zdaniem skarżącego - na naruszeniu: - art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. a P.g.k. poprzez wpisanie w ewidencji dla działek nr a i b zarządu skarżącego, w którego władaniu i gospodarowaniu przywołane nieruchomości nie pozostają, - art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, iż Nadleśnictwo Strzelce Opolskie, jako jednostka organizacyjna Lasów Państwowych może sprawować zarząd nad działkami o numerach a i b o użytkach oznaczonych "Tr", podczas gdy zgodnie z przytoczonym przepisem Lasy Państwowe zarządzają lasami stanowiącymi własność państwa, - art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie, polegające na nieuwzględnieniu w okolicznościach sprawy, że zgodnie z tym przepisem istnieje domniemanie, iż organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. W piśmie z dnia 23 maja 2019 r. Starosta Krapkowicki, działając w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", uwzględnił w całości skargę złożoną przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo Strzelce Opolskie na ww. czynność z zakresu administracji publicznej, uchylił zaskarżoną zmianę w ewidencji gruntów i budynków polegającą na zmianie użytkownika działek nr a i b z mapy [...] w obrębie ewidencyjnym [...], jako dokonaną z rażącym naruszeniem prawa, oraz stwierdził jej bezskuteczność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy sąd w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi, w tym zbadać, czy skarga mieści się w zakresie przedmiotowym postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Po myśli art. 3 § 2a P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Z kolei zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Z uwagi na powołanie się przez skarżącego na przepis art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. wyjaśnić jeszcze trzeba, że w piśmiennictwie trafnie wskazuje się, iż celem tej regulacji jest umożliwienie sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach (jurysdykcyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym), zapewniających ich uczestnikom określone gwarancje procesowe, a dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznoprawnej, w stosunkach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy oraz inne (państwowe i niepaństwowe) jednostki organizacyjne, za pośrednictwem których państwo realizuje swoje zadania. Co istotne, akt lub czynność nie może mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydawanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 (zob. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r. - komentarz do art. 3 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarga została wniesiona na zmianę w ewidencji gruntów i budynków - nr zmiany [...], dokonaną przez Starostę Krapkowickiego w formie czynności materialno-technicznej polegającej na wpisaniu jako zarządcy działek nr a i b m. [...] z [...], stanowiących własność Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo Strzelce Opolskie. O dokonaniu tej czynności Gospodarstwo Leśne dowiedziało się z zawiadomienia z dnia 27 lutego 2019 r. przesłanego przez Starostę Krapkowickiego na podstawie § 49 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034, z późn. zm., obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 393), zwanego dalej "rozporządzeniem". W związku z tym odnotowania wymaga, że zgodnie z art. 2 pkt 8 P.g.k., przez ewidencję gruntów i budynków (kataster nieruchomości) rozumie się system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Organem prowadzącym tę ewidencję jest starosta (art. 22 ust. 1 P.g.k.). W art. 20 P.g.k. określone zostały rodzaje informacji o gruntach (ust. 1 pkt 1) oraz ich właścicielach (ust. 2 pkt 1), które obejmuje ewidencja gruntów. Z przepisów rozdziału 3 wydanego na podstawie art. 26 ust. 2 P.g.k. rozporządzenia wynika, że podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, tj. utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2). Aktualizacja zaś operatu ewidencyjnego - zgodnie z § 45 ust. 1 rozporządzenia - następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych może nastąpić w dwojakim trybie: albo w trybie czynności materialno-technicznej, albo w drodze decyzji administracyjnej (art. 24 ust. 2b pkt 1 i 2 P.g.k.). Podkreślenia wymaga, że ewidencja gruntów jest tylko zbiorem informacji, a rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem danych wynikających z przedłożonych organowi dokumentów i stąd też ma on charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Oznacza to, że nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny zaistniały wcześniej. Ewidencja gruntów, pełniąc funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 389/10, oraz wyrok NSA z dnia 15 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1639/16, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie Starosta Krapkowicki dokonał zmiany danych ewidencyjnych z urzędu w drodze czynności materialno-technicznej, która jednak nie ma charakteru czynności przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i dlatego nie służy na nią skarga do sądu administracyjnego. Akty i czynności, o jakich mowa w tym przepisie, aby mogły podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego, muszą spełniać kumulatywnie określone warunki, a mianowicie: 1) nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanych w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnych w trybie przewidzianym ustawą, 2) powinny być skierowane do indywidualnego podmiotu, 3) powinny mieć charakter publicznoprawny, co oznacza, że w zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się akty lub czynności zawierające element władztwa administracyjnego, zaś działanie władcze to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, a adresat jest związany tym jednostronnym działaniem, 4) muszą dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a więc omawiany akt lub czynność powinny ustalać, stwierdzać, potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa. Tymczasem Starosta Krapkowicki aktualizując dane w ewidencji, realizował swój obowiązek wynikający z art. 22 ust. 1 P.g.k. w związku z § 44 pkt 2 rozporządzenia, utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności. Nie wydawał więc w tym zakresie żadnego aktu, ani nie dokonywał czynności jako organ administracji publicznej w stosunku do indywidualnego podmiotu. Również skierowanie do skarżącego zawiadomienia z dnia 27 lutego 2019 r. było wynikiem realizacji obowiązku określonego w § 49 ust. 1 rozporządzenia, który nie odnosił się i nie realizował bezpośrednio uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że niniejsza skarga nie podlega kontroli sądowej, która dotyczy wyłącznie spraw powstałych na gruncie stosunków administracyjnoprawnych, charakteryzujących się przede wszystkim nadrzędnością organów administracji. Działania Starosty Krapkowickiego nie stanowiły zatem żadnej z władczych form rozstrzygania o prawach i obowiązkach strony. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że skarga na czynność Starosty Krapkowickiego powodującą zmianę danych w ewidencji gruntów nie jest dopuszczalna, i jako taka podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., wedle którego sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.