II SA/Op 204/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie WSA Teresa Cisyk WSA Ewa Janowska – spr. Protokolant St. inspektor sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 lipca 2013 r. sprawy ze skargi H. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 maja 2012 r. nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., wskutek wniosku H. N. o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 13 grudnia 2011 r., nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji, wydanej z upoważnienia Wójta Gminy Chrząstowice, nr [...], z dnia 27 sierpnia 2009 r., o ustaleniu na rzecz H.N. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowego wraz z zapleczem technicznym, biurowym i socjalnym oraz montownią elementów elektronicznych, na terenie położonym w miejscowości [...], oznaczonym na mapie ewidencji gruntów jako działka nr A, arkusz mapy [...], obręb [...]. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowiło utrzymać w mocy decyzję własną z dnia 13 grudnia 2011 r. Decyzja ta zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wnioskiem z dnia 9 czerwca 2009 r. H.N. wystąpił do Wójta Gminy Chrząstowice o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowego wraz z zapleczem technicznym, biurowym i socjalnym oraz montownią elementów elektronicznych, na terenie położonym w miejscowości [...], oznaczonym na mapie ewidencji gruntów jako działka nr A, arkusz mapy [...], obręb [...]. Decyzją z dnia 27 sierpnia 2009 r. nr [...], wydaną na podstawie przepisów art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59, art. 60 ust. 1 i 4, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 i art.107 K.p.a., Zastępca Wójta Gminy Chrząstowice ustalił na rzecz H.N., warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Decyzja ta stała się ostateczna. Następnie, Wójt Gminy Chrząstowice decyzją z dnia 25 sierpnia 2010 r., nr [...], zmienił swoją decyzję z 28 sierpnia 20909 r. - w zakresie geometrii dachu. O stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 27 sierpnia 2009 r. wnieśli Z. K. oraz A. K., podając, że są właścicielami działek nr B i C oraz D i E, zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, sąsiadujących z terenem inwestycji. Wywodzili, że realizacja przedmiotowej inwestycji wypełnia dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., bowiem jako sprzeczna z istniejącym zagospodarowaniem terenu jest niezgodna z art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Strony podniosły, że bezpośrednie sąsiedztwo z terenem inwestycji stanowi jednorodzinna zabudowa mieszkaniowa i związane z nią budynki gospodarcze, a wokół nie ma żadnych obiektów o charakterze produkcyjnym albo magazynowym. Planowanym budynek nie stanowi kontynuacji przestrzennej i funkcjonalnej jakiegokolwiek obiektu położonego w obszarze, na którym przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania obiektu. Teren objęty wnioskiem inwestora jest usytuowany na Obszarze Chronionego Krajobrazu Lasy Stobrawsko-Turawskie, określonym rozporządzeniem Nr 0151/P/16/2006 Wojewody Opolskiego z dnia 8 maja 2006r., co wymaga szczególnej dbałości o formę, funkcję i gabaryty nowej zabudowy z dostosowaniem jej do istniejącej, jednorodzinnej zabudowy mieszkaniowej. Wnioskujący dodali, że Gmina Chrząstowice posiada wydzielone tereny inwestycyjne podbudowę obiektów produkcyjnych i usługowych, gdzie można zrealizować projektowaną inwestycję. Podkreślili też, że inwestycja realizowana na działce nr A będzie uciążliwa dla sąsiednich budynków mieszkalnych ze względu na hałas od urządzeń wentylacji mechanicznej nawiewnej i wywiewnej lub od centrali wentylacyjno-klimatyzacyjnej, usytuowanej na zewnątrz budynku, pracujących w sposób ciągły w dzień i w nocy. Decyzją z dnia 13 grudnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu orzekło o stwierdzeniu nieważności decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy Chrząstowice nr [...], z dnia 27 sierpnia 2009 r. o ustaleniu na rzecz H. N. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowego wraz z zapleczem technicznym, biurowym i socjalnym oraz montownią elementów elektronicznych, na terenie położonym w miejscowości [...], oznaczonym na mapie ewidencji gruntów jako działka nr A, arkusz mapy [...], obręb [...]. W uzasadnieni decyzji Kolegium wskazało, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Interes prawny mają zaś tylko te podmioty, których sytuacja prawna wynika wprost z norm prawa materialnego. Materialnoprawną podstawą weryfikowanej decyzji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy są, oprócz inwestora i osób dysponujących tytułem prawnym do terenu, na którym ma być realizowana inwestycja, właściciele albo użytkownicy wieczyści, o ile wykażą interes prawny. Kolegium ustaliło, że działki należące do Z. K. i A. K. bezpośrednio graniczą z terenem inwestycji, mają oni zatem interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Kolegium wskazało, że art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy statutuje zasadę tzw. "dobrego sąsiedztwa", określającą konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonej przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowania terenu) i architektonicznym (kształtowanie wzniesionych obiektów). Przez dostosowanie nowej zabudowy do istniejącej należy rozumieć kontynuację szeroko rozumianej funkcji i cech architektonicznych. Kontynuacja funkcji natomiast oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Kolegium przyjęło, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle o ile można ją pogodzić z istniejącą już funkcją, a więc będzie z nią bezkolizyjnie współistnieć, zaś w przyszłości jej nie ograniczy. Jeśli istniejąca zabudowa realizuje np. funkcję mieszkaniową, nie oznacza to, że inny obiekt może być tylko budynkiem mieszkalnym. Towarzyszyć mogą takim obiektom, np. sklep osiedlowy, przychodnia lekarska czy urządzenie rekreacyjne, nie powinien to być jednak zakład produkcyjny, czy obiekt handlowy wielkopowierzchniowy. Kolegium stwierdziło, że kwestionowana decyzja z 27 sierpnia 2009 r. opierała się o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, przeprowadzoną przez organ na obszarze wyznaczonym wokół terenu inwestycji w granicach odległości "około 50 metrów". Analiza ta wykazała, że działka nr A położona jest w otoczeniu terenu zabudowanego jednorodzinną zabudową mieszkaniową, przy drodze powiatowej nr [...]. Po przeciwnej stronie drogi, według analizy, znajdują się tereny użytków rolnych. SKO podkreśliło, że na analizowanym obszarze nie wykazano istnienia innej funkcji niż mieszkaniowa. Nawiązując zatem do zasady "dobrego sąsiedztwa" Kolegium uznało, że na tym obszarze o jednorodnej funkcji mieszkaniowej mogą być realizowane jedynie jednorodzinne budynki mieszkaniowe, towarzyszące im obiekty gospodarcze i obiekty infrastrukturalne, mieszczące się w podstawowej funkcji terenu. Zgodziło się, że możliwa byłaby realizacja obiektów usługowych do zaspakajania potrzeb codziennego bytowania mieszkańców. Tymczasem, planowany, objęty decyzją z dnia 27 sierpnia 2009 r., budynek magazynowy z zapleczem technicznym, biurowym i socjalnym oraz montownią elementów elektronicznych miałby być w istocie budynkiem produkcyjno-usługowym przeznaczonym do prowadzenia zautomatyzowanej produkcji modułów LED (400 sztuk modułów w ciągu godziny) i magazynowania elementów tych modułów oraz wyrobów gotowych. W konkluzji swojego rozstrzygnięcia, zespół orzekający Kolegium uznał, że objęta jego oceną kwestionowana decyzja rażąco narusza art. 61 ust. 1 punkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż została wydana wbrew ustanowionej w tym przepisie zasadzie kontynuacji funkcji. W sprawie wstępuje przesłanka stwierdzenia nieważności określona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. - rażące naruszenie prawa. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy H. N. zarzucił decyzji Kolegium z dnia 13 grudnia 2012 r naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez dowolną ocenę przesłanek w tych przepisach zawartych. Zarzucił nadto naruszenie przepisów prawa procesowego, w szczególności: art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez błędne ustalenie, że decyzja z 27 sierpnia 2009 r. narusza obowiązujące przepisy w sposób rażący; art. 80 K.p.a., polegający na przekroczeniu zasady swobodnej oceny dowodów, w tym analizy urbanistycznej; art. 7; art. 16 oraz art. 75 K.p.a. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy decyzję Kolegium z dnia 13 grudnia 2012 r. Organ wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zalicza się do systemu nadzwyczajnych trybów weryfikacji indywidualnych aktów administracyjnych. Istnienie zaś wad wyliczonych w art. 156 § 1 K.p.a. sprawia, że z mocy decyzji powstaje albo stosunek prawny ułomny albo w ogóle on się nie nawiązuje. Stwierdzając nieważność decyzji organ autorytatywnie wskazuje na ciężką wadliwość decyzji, obarczającą ją od dnia wydania, czyli ze skutkiem ex tunc. SKO podzieliło wcześniej zaprezentowany pogląd że objęty trybem nadzwyczajnym akt administracyjny z 27 sierpnia 2009 r., w którym Wójt Gminy Chrząstowice ustalił warunki zabudowy na wniosek H. N., jest wydany z rażącym naruszeniem prawa - art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie organu, za bezsporne należało uznać, że działka nr A, na której ma być realizowana planowana inwestycja, usytuowana jest w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej (jednorodzinnej), dla której – zwyczajowo – dopuszcza się jako uzupełniającą, budowę obiektów gospodarczych i usługowych zaspakajających bieżące potrzeby mieszkańców. Uznało, że objęty decyzją organu I instancji budynek magazynowy, wraz z zapleczem techniczno-biurowo-socjalnym w rzeczywistości jest budynkiem produkcyjno-magazynowym, ponieważ będzie się w nim odbywać (m. in.) produkcja modułów LED. Skoro w obszarze analizowanym nie ma ani jednego obiektu produkcyjnego i nie da się pogodzić funkcji mieszkaniowo-usługowej z funkcją produkcyjną, to brak jest podstaw do przyjęcia, że została spełniona przesłanka sine qua non ustalenia warunków zabudowy, tj. istnienie co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Oceniając decyzję z dnia 13 grudnia 2012 r., pod kątem istnienia (lub nie) pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności Kolegium uznało, iż nie wypełnia ona dyspozycji art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Zauważyło jednak, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. W przedmiotowej sprawie Wójt Gminy Chrząstowice uzgodnił projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji z zarządcą drogi powiatowej nr [...]. Powołując się na orzecznictwo, SKO przyjęło, że organ współdziałający, uzgadniający w formie procesowej projekt decyzji w trybie art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest legitymowany do występowania w sprawie jako strona postępowania. Organ I instancji doręczając w dniu 1 września 2009 r. przedmiotową decyzję, skierował ją do podmiotu niebędącego stroną, co zdaniem Kolegium skutkować musiało uznaniem, że zachodzi przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Odnosząc się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy SKO wskazało dodatkowo, że przywołane przez stronę orzecznictwo w pełni potwierdza zasadność oceny, co do wystąpienia w decyzji Wójta Gminy Chrząstowice z 27 sierpnia 2009 r. przesłanki rażącego naruszenia prawa. Bezsporny jest bowiem brak kontynuacji funkcji produkcyjnej, która to funkcja de facto będzie realizowana w planowanym budynku, określonym we wniosku jako "obiekt magazynowy wraz z zapleczem technicznym, socjalnym i biurowym oraz montownią elementów elektronicznych". Organ zaakcentował, że z akt sprawy, a zwłaszcza z części tekstowej analizy urbanistycznej wynika, że w obszarze analizowanym nie ma jakiegokolwiek budynku produkcyjnego. Na tym właśnie, w ocenie organu, polegała oczywistość rażącego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu złożył H. N., wnosząc o uchylenie obu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Skarżący zarzucił organowi naruszenie zasad ogólnych postępowania, w tym: art. 10 K.p.a., art. 15 K.p.a., poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów, materiałów oraz uniemożliwienie złożenie dalszych żądań. Podniósł, że organ orzekający w sprawie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności "w I instancji" rozstrzygnął sprawę opierając się o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (rażące naruszenie prawa), natomiast decyzja wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, za podstawę stwierdzenia nieważności uznaje również przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., tj. decyzja nie została skierowana do osoby, która była stroną postępowania (Zarząd Dróg Powiatowych). Dodatkowo, w przekonaniu skarżącego, organ w postępowaniu pierwszoinstancyjnym naruszył przepisy postępowania w zakresie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 K.p.a. w zw. z art. 10 K.p.a), gdyż nie sposób przyjąć, aby organ wszechstronnie zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, w sytuacji, gdy jednocześnie wszczął postępowanie administracyjne (art. 61 § 4 K.p.a.) i zakończył, wzywając stronę w trybie art. 10 K.p.a. do tzw. "ostatniego słowa", tj. wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Jednocześnie skarżący nie godził się z oceną, że kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Powołując się, na stanowisko orzecznictwa i doktryny skarżący argumentował, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja, dodając, że żadna ze wskazanych przesłanek nie została w ostatecznej decyzji przez organ dostatecznie uzasadniona. Zarzucił, że Kolegium dokonało wąskiej wykładni kontynuacji funkcji, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie dokonując oceny legalności decyzji wyłącznie na podstawie materiałów dowodowych zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, ale również mając na uwadze wynik innych postępowań administracyjnych, np. dotyczących środowiskowych uwarunkowań, jak i związanych z zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Sumując, skarżący za niedopuszczalne uznał stanowisko organu, że kontynuacja funkcji będzie zachowana tylko wówczas, gdy będzie zachowana jedynie zabudowa mieszkaniowa bądź budownictwo infrastrukturalne. Przedstawiając argumentację zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 58/11, skarżący podniósł, że kontynuacja funkcji będzie zachowana również w sytuacji innej zabudowy, lecz przy zachowaniu parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, gabarytów i formy zabudowy oraz intensywności zabudowy, dodając, że w tym zakresie organ się nie wypowiedział. W tym kontekście skarżący wywodził, że w decyzji Wójta Gminy Chrząstowice z dnia 27.08. 2009 r. ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji zachowano kontynuację funkcji, o której stanowi art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pomimo że jest to inna niż mieszkaniowa, zabudowa (co jest dopuszczalne), jednakże z zachowaniem parametrów, cech i pozostałych wskaźników kształtowania zabudowy oraz intensywności, o czym między innymi stanowi, rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 ze zm.). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszym rzędzie należy wskazać na zakres kognicji sądu administracyjnego, wynikający z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zgodnie z nim, sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność decyzji, a zatem jej zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organy procedury, która doprowadziła do wydania zaskarżonego aktu. To co wymaga także odnotowania, to reguła wynikająca z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej zwana "P.p.s.a". Zgodnie z nim, sąd rozstrzyga granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji nie wykazała, by podjęto ją z naruszeniem prawa, skutkującym koniecznością jej uchylenia, bądź stwierdzenia nieważności. Na wstępie rozważań celowym jest przypomnienie, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nieważnościowym, wszczynanym na podstawie art. 157 § 2 K.p.a. Jest to jedno z postępowań nadzwyczajnych, dających możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej w przypadku ustalenia, że dana decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie dotyczyło decyzji z dnia 27 sierpnia 2009 r., w której Wójt Gminy Chrząstowice ustalił na rzecz H. N. warunki zabudowy budynku magazynowego z zapleczem technicznym, biurowym i socjalnym oraz montownią elementów elektronicznych i zostało wszczęte wskutek złożenia przez inwestora w dniu 9 czerwca 2009 r., w którym tak właśnie zostało określone planowane zamierzenie inwestycyjne. W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, iż dla terenu, na którym znajduje się działka objęta planowaną inwestycją, brak jest ustalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, iż inwestor zobowiązany był do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie bowiem do treści art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.), dalej u.p.z.p., zasadą jest, iż ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z treścią art. 4 ust. 2 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być przy tym poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Stosownie do treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku kumulatywnego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z kolei, zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z zestawienia przywołanych regulacji wynika zatem jednoznacznie, iż przed wydaniem decyzji, o której mowa w art. 61 omawianej ustawy, organ orzekający w sprawie dokonuje oceny łącznego spełnienia - przez teren znajdujący się wokół działki budowlanej - której dotyczy wniosek, przesłanek enumeratywnie wskazanych w art. 61 tejże ustawy. W tym celu wyznacza wokół tejże działki budowlanej obszar analizowany o granicach wskazanych w § 3 ust. 2 wskazanego wyżej rozporządzenia i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W ramach analizy owego obszaru organ koncentruje się w pierwszej kolejności na przesłance "dobrego sąsiedztwa", o której mowa w art. 61 ust. 1 omawianej ustawy. W rozpatrywanej sprawie zauważyć należy, w kwestionowanej decyzji organ nie przeprowadził w sposób prawidłowy analizy urbanistycznej, koniecznej do ustalenia wymagań dla projektowanej zabudowy i zagospodarowania terenu. Przede wszystkim powiedzieć przyjdzie, że w niniejszej sprawie organ prowadzący postępowanie, dokonując analizy wyznaczonego obszaru ustalił że działka inwestora jest położona w terenie o funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej adaptowanej i projektowanej. Istniejąca zabudowa i zagospodarowanie terenu posiada zatem cechy, które mogą być wzorem dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Należało zgodzić się, że dla zabudowy mieszkaniowej zwyczajowo dopuszcza się, jako uzupełniającą, budowę obiektów gospodarczych i usługowych, zaspakajających bieżące potrzeby mieszkańców. W konsekwencji, niepodobna przyjąć, iż zabudowa o charakterze produkcyjno-magazynowym, bo taki charakter należy przypisać planowanej inwestycji na działce A, skoro odbywać się tam będzie, m.in. produkcja modułów LED, nie może zdeterminować ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy w analizowanym obszarze, gdyż doprowadziłoby to do nieuzasadnionego pominięcia funkcji występującej na analizowanym terenie. Zgodzić się przyjdzie, że dla ustalenia ciągłości funkcji zabudowy wystarczające jest stwierdzenie, że przynajmniej jedna nieruchomość na terenie analizowanym posiada taką funkcję, jaka wynika z wniosku inwestora. Jednakże ustalenia organu I instancji nie pozwalają na stwierdzenie, że taka okoliczność miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem na analizowanym obszarze nie ma ani jednego obiektu produkcyjnego, a nie da się pogodzić funkcji mieszkaniowo-usługowej z funkcją produkcyjną. W tym miejscu trzeba podkreślić, iż przy wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy pamiętać o ratio legis tegoż przepisu - mającego służyć zapewnieniu ładu przestrzennego w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Bez wątpienia jest to regulacja prawna odnosząca się do tymczasowej sytuacji wywołanej brakiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym najpełniej lokalny prawodawca może dać wyraz temu, w jaki sposób określony teren ma podlegać procesowi zabudowy i zagospodarowania. Decyzja o warunkach zabudowy ze swej natury nie ma przymiotów miejscowego planu zagospodarowania, bowiem celem kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w oparciu o zasadę dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które poprzez kontynuację tworzy harmonijną całość uwzględniając w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Jednakże należy uznać za trafne stanowisko Kolegium, poparte argumentacją zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 797/11, LEX 1225735, że wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach ustalonego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Jak wyżej wskazano, postępowanie nadzwyczajne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, uregulowane w przepisach art. 156 -159 K.p.a. jest instytucją procesową, która służy weryfikacji i eliminowaniu z obrotu prawnego (względnie stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa) decyzji administracyjnych, tak ostatecznych jak i nieostatecznych, zawierających istotne wady prawne. W trybie tym ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, bowiem usuwanie wad ze swej istoty proceduralnych, co do zasady, dokonywane jest - w stosunku do decyzji ostatecznych - na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania. W orzecznictwie wskazuje się, iż wprawdzie decyzja traktowana jest jako obarczona wadami materialnoprawnymi, ale przyczyną ich powstania może być nie tylko naruszenie przepisów samego prawa materialnego, lecz również naruszenia szczególnie istotnych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (tak J. Borkowski (w:) B. Adamiak/J. Brokowski, K.p.a.,. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, Komentarz do art. 156, Nb 5). Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest wyłącznie zbadanie, czy w danej sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 156 § 1 K.p.a. Rozstrzygnięcie kończące takie postępowanie może polegać na stwierdzeniu nieważności decyzji lub odmowie stwierdzenia nieważności (art. 158 § 1 K.p.a.) albo stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 K.p.a.). Również tryb kontroli sądowoadministracyjnej decyzji wydanej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest zawężony i odbywa się w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w dniu wydania decyzji, której postępowanie to dotyczy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 stycznia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1929/09 - i powołany tam wyrok NSA z dnia 24 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2382/10 - LEX nr 600441, dostępny w centralnej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W postępowaniu o stwierdzenie nieważności co do zasady nie zbiera nowych dowodów, organ ma jednak w tym postępowaniu obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego przedmiotem jest ustalenie, czy stan faktyczny przyjęty przy wydaniu decyzji będącej przedmiotem postępowania "nieważnościowego" odpowiada prawdzie w świetle istniejącego w sprawie materiału dowodowego. To z kolei, może się wiązać z oceną innych, zgromadzonych w postępowaniu "nieważnościowym", dowodów, które wskazują na istotne wady prawne decyzji objętej postępowaniem o stwierdzenie nieważności. Nie jest jednak dopuszczalne rozstrzyganie w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji innych zagadnień, w szczególności organ nadzorczy nie może rozstrzygać co do meritum zagadnień będących przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. W myśl art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenia prawa występuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, ale rażącym naruszeniem prawa nie jest rozstrzygnięcie wynikające z odmiennej interpretacji danej normy prawa. Nie jest to więc spór o wykładnię prawa, lecz działanie wbrew zakazowi lub nakazowi ustanowionemu w prawie. Jeżeli zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w sprzeczności, oznacza to, że zaistniało rażące naruszenie prawa. Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) jest stwierdzenie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu nie budzącego wątpliwości interpretacyjnych a nadto, że skutkiem tego naruszenia jest powstanie - w następstwie wydania tej decyzji - sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie (por. wyroki NSA z 21 października 1992 r., V SA 86/92, ONSA 1993, Nr 1, poz. 23 i z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA z 1995 r. Nr 2, poz. 91). Przyjmując takie, powszechnie akceptowane rozumienie "rażącego naruszenia prawa" uznać należy, że decyzja Wójta Gminy Chrząstowice z 28 sierpnia 2009 r. o warunkach zabudowy z dnia 28 sierpnia 2009 r. wypełnia dyspozycję art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. Jednocześnie trafnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że w sprawie dodatkowo zachodziła przesłanka, pozwalającą na obarczenie kwestionowanej decyzji wadą nieważności, określoną w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., ponieważ organ I instancji doręczając kwestionowaną decyzję Dyrektorowi Zarządu Dróg Powiatowych w Opolu, skierował ją do podmiotu niebędącego stroną postępowania. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przez organ nadzorczy przepisów postępowania tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 oraz art. 80 K.p.a. oraz naruszenia prawa materialnego w zakresie wskazanym w skardze, a także naruszenia art. 87 ust. 1 Konstytucji RP ponieważ, organ w postępowaniu nadzorczym wyjaśnił wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz w prawidłowy sposób zinterpretował art. 156 § 1 K.p.a. W świetle przedstawionych wyżej wywodów, należało zatem stwierdzić, że przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., został prawidłowo przez organy orzekające w sprawie zastosowany, zaś zarzuty skargi Sąd uznał za chybione. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia, wynikającej z art. 16 K.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, podkreślić należy, że jak wyżej wywodzono, ustawodawca dopuszcza wyjątki od tej reguły. Wyjątki te zostały wyliczone w zdaniu drugim art. 16 § 1 K.p.a., gdzie mowa o tym, że ostateczna decyzja może być wzruszona m. in. przez stwierdzenie jej nieważności w trybie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, prowadzonego na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.