II SA/Op 204/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia NSA Jerzy Krupiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 lipca 2019 r. sprawy ze skargi L. B. na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 11 kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez L. B. (dalej też: skarżący) reprezentowanego przez pełnomocnika radcę prawnego M. S., jest postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej też organ odwoławczy lub w skrócie: OWINB) z 11 kwietnia 2019 r. nr [...] uchylające w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej też organ I instancji lub w skrócie: PINB) z 4 marca 2019 r. nr [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...], posadowionego na działce nr a, k.m. [...], obręb [...]. Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu: W wyniku przeprowadzonej kontroli wyżej wymienionego budynku, PINB postanowieniem nr [...] z 15 listopada 2018 r. wstrzymał użytkowanie obiektu oraz nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia dokumentów niezbędnych do prowadzenia postępowania naprawczego. Z ustaleń PINB wynikało, iż właściciel dokonał samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na [...]. Decyzją nr [...] z 11 lutego 2019 r. OWINB stwierdził z urzędu nieważność decyzji PINB nr [...] z 3 kwietnia 2018 r. umarzającą postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania spornego budynku. Uchylone rozstrzygnięcie zapadło w wyniku przeprowadzonej przez PINB kontroli 8 marca 2018 r. Organ I instancji nie dopatrzył się wówczas podstaw do wszczynania postępowania naprawczego w stosunku do sposobu użytkowania budynku przy ul. [...] w [...]. W ocenie OWINB rozstrzygnięcie to zapadło bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy, a w szczególności nie zawiera dostatecznych ustaleń odnoszących się do sposobu użytkowania budynku. Skarżący 19 lutego 2019 r. wniósł do PINB o zawieszenie prowadzonego postępowania, z uwagi na wniesienie przez niego odwołania od decyzji OWINB z 11 lutego 2019 r. Postanowieniem nr [...] z 4 marca 2019 r. PINB zawiesił z urzędu prowadzone postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku, przyjmując, iż prowadzone postępowanie nieważnościowe w odniesieniu do decyzji PINB nr [...] z 3 kwietnia 2018 r., stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.- dalej: k.p.a.). W wyniku wniesionego przez L. B. zażalenia na to rozstrzygnięcie, OWINB postanowieniem nr [...] z 11 kwietnia 2019 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości. W uzasadnieniu szczegółowo opisał przebieg postępowania, podstawę prawną rozstrzygnięcia, a następnie wskazał, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie: GINB) decyzją z 15 marca 2019 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie OWINB nr [...] z 11 lutego 2019 r. stwierdzające nieważność decyzji PINB nr [...] z 3 kwietnia 2018 r. o umorzeniu postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania. W ocenie OWINB po wydaniu rozstrzygnięcia przez GINB brak jest podstaw do zawieszenia postępowania prowadzonego przez organ I instancji. L. B., reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego M. S., wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., art. 97 § 2 k.p.a., art. 97 § 1 k.p.a., art. 8 § 1 w związku z art. 11 k.p.a. oraz art. 7 i art. 80 k.p.a. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniającego dowodu ze skargi wniesionej na rozstrzygnięcie GINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę OWINB wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Jednocześnie podkreślił, że w jego ocenie postanowienie PINB o zawieszeniu postępowania w związku z toczącym się postępowaniem nieważnościowym, było niezasadne, bowiem zgromadzony materiał dowodowy był kompletny i wystarczający oraz nie wymagał rozstrzygnięcia w zakresie zagadnienia wstępnego. Zakończenie postępowania nieważnościowego przed GINB nie stanowiło zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Po myśli art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm. - dalej: p.p.s.a.), Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania). To z kolei oznacza, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego oraz materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów. W zakresie dokonywanej oceny legalności nie może jednak wykraczać poza sprawę, której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Na zasadzie art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku tego rodzaju skarg, skierowanie ich do rozpoznania w powyższym trybie nie jest uzależnione od wniosku strony. Na takiej właśnie podstawie została rozpoznana przez Sąd złożona w niniejszej sprawie skarga. W świetle zarzutów skargi należało dokonać kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, mając na uwadze w pierwszej kolejności zarzut naruszenia art. 97 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne, o którym mowa wiąże się z wystąpieniem przeszkody uniemożliwiającej rozstrzygnięcie sprawy stanowiąc przesłankę negatywną jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. W orzecznictwie przyjmie się, iż zagadnienie wstępne to zagadnienie, które wyłania się w toku postępowania administracyjnego, jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Zatem zagadnienie wstępne musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy, istnieje zależność między rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądy Administracyjnego z 24 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 1011/14, opublikowany tak jak wszystkie niżej powołane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej Naczelnego Sądu Administracyjnego pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) Należy przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Oznacza to, że rozstrzygnięcie tego zagadnienia wstępnego przez ten inny organ lub sąd stanowi konieczny warunek wydania decyzji przez organ, w postępowaniu przed którym wyłoniło się zagadnienie wstępne. Organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, a o istnieniu takiej zależności, która musi mieć charakter bezpośredni, przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Zależność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego i rozpatrzenia sprawy administracyjnej nie może być utożsamiana z wymogiem ukierunkowania tej ostatniej na określoną treść decyzji administracyjnej. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależeć powinno rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści. Z istnieniem kwestii prejudycjalnej mamy do czynienia wówczas, gdy brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 listopada 2018 r., II OSK 2819/18; z 27 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 931/17; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 29/19; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 1643/18; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 71/19). W rozpoznawanej sprawie PINB zawiesił postępowanie dotyczące zmiany sposobu użytkowania budynku przy ul. [...] w [...]. Organ I instancji przyjął, iż rozstrzygnięcie GINB z 3 kwietnia 2018 r., które zapadnie w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym decyzji PINB, umarzającej poprzednie postępowanie związane ze zmianą przeznaczenia wyżej wymienionego obiektu, będzie stanowić zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Czynność ta słusznie została zakwestionowana przez organ odwoławczy, który postanowieniem z 11 kwietnia 2019 r., nr [...] uchylił ją. Należy podkreślić, że postępowanie administracyjne zawieszone postanowieniem z 4 marca 2019 r. toczyło się w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego. Fakt wyeliminowania z obiegu prawnego postanowienia PINB, nr [...] z 3 kwietnia 2018 r. wydanego w toku postępowania toczącego się wcześniej w tożsamym przedmiocie nie jest zagadnieniem wstępnym dla "nowej" sprawy. Jest oczywiste, że w sprawie nie mogą być prowadzone jednocześnie dwa postępowania administracyjne w tożsamym przedmiocie. Po uchyleniu postanowienia PINB o zawieszeniu sprawy wszczętej 6 lipca 2018 r. oraz stwierdzeniu nieważności decyzji PINB z 3 kwietnia 2018 r. w postępowaniu wszczętym 16 lutego 2018 r., organ oceni, które z nich winno zostać umorzone. Podjęcie czynności i decyzji w tym przedmiocie należy do autonomicznego rozstrzygnięcia organu I instancji, a nie mieszcząc się w granicach sprawy, o której mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a., nie może być przedmiotem dalszych rozważań Sądu, który ocenia tylko akty wydane we wpadkowym postępowaniu wywołanym postanowieniem podjętym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zwrócić należy uwagę, iż bezzasadność zawieszenia postępowania potwierdza także okoliczność, iż stosując przepis art.97 § 1 pkt 4 k.p.a. , PINB nie zastosował jednocześnie trybu z art. 100 § 1 k.p.a. (wystąpienie o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego), a przynajmniej nie wynika to z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych sprawy. W rozpatrywanej sprawie OWINB wskazał błędną procesową podstawę prawną rozstrzygnięcia w postanowieniu z 11 kwietnia 2019 r. a to art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., pomimo, iż orzekł o uchyleniu postanowienia organu I instancji w całości. Ponadto organ odwoławczy pomylił co prawda numer znaku sprawy (winno być: [...], a wpisano w komparycji decyzji znak [...]), lecz nie ulega wątpliwości, że rozpoznawał zażalenie na właściwy akt, gdyż jednocześnie powołał prawidłową datę i numer kontrolowanego postanowienia organu I instancji, czyli 4 marca 2019 r. i nr [...], a przede wszystkim stan faktyczny dotyczący rozpoznawanej sprawy. Ponadto uzasadnienie postanowienia OWINB z dnia 11 kwietnia 2019 r., nr [...] nie jest w treści jednoznaczne i częściowo zbędnie odwołuje się do czynności procesowych podejmowanych przez skarżącego albo uzasadnień wcześniejszych aktów np. decyzji PINB nr [...] z dnia 3 kwietnia 2018 r. W tym sensie naruszono art. 107 § 1 pkt 4 i pkt 6 k.p.a., lecz rozstrzygnięcie podjęte zaskarżonym obecnie postanowieniem ostatecznie odpowiada prawu a wskazane uchybienia nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art.145 § 1 pkt. 1 lit.c) p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a