II SA/Op 205/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 września 2009 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z dnia [...], nr [...], znak [...] w przedmiocie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego oddala skargę. B. K. - funkcjonariusz stały pełniący służbę w Komendzie Powiatowej Policji w K. - zwrócił się z wnioskiem do Komendanta Powiatowego Policji w Krapkowicach o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Decyzją z dnia [...], nr [...], Komendant Powiatowy Policji w Krapkowicach odmówił B. K. przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ przyjął art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), zwanej dalej ustawą, § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1468), zwanego dalej rozporządzeniem, oraz § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż z załączonych do wniosku dokumentów wynika, że wnioskodawca był najemcą - od 17 grudnia 2004 r. - lokalu mieszkalnego w O., przy ul. [...], zaś aktem notarialnym z dnia 27 sierpnia 2007 r., nr [...], nabył powyższy lokal na własność. Przedmiotowy lokal posiada 51,83 m2 powierzchni użytkowej oraz 30,45 m2 powierzchni mieszkalnej. Organ wywiódł, iż zgodnie z § 1 rozporządzenia pomoc finansową przyznaje się policjantowi w służbie stałej, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale. Natomiast w myśl art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy, lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się między innymi policjantowi, który posiada lokal mieszkalny lub dom w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. W ocenie organu, ustalony w sprawie stan faktyczny jednoznacznie wskazuje, że wnioskodawca posiada lokal mieszkalny zaspokajający potrzeby mieszkaniowe trzyosobowej rodziny i na tej podstawie otrzymuje równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego. Wobec tego organ uznał, iż wnioskodawca ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, a zatem nie spełnia warunków do uzyskania prawa do lokalu, a tym samym nie jest uprawniony do przyznania mu pomocy finansowej. Odwołanie od powyższej decyzji złożył B. K. Zarzucając organowi naruszenie art. 94 ust. 1 w związku z art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy, wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, względnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Odwołujący nie zgodził się ze stanowiskiem organu jakoby fakt posiadania lokalu mieszkalnego dyskwalifikował go w przedmiocie uzyskania pomocy finansowej. Podniósł również, że wbrew ustaleniu organu jest właścicielem tylko jednego lokalu. Zaprzeczył równocześnie, że występował o przydział lokalu na podstawie decyzji administracyjnej, stąd powołanie w decyzji przepisu art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy, jako podstawy rozstrzygnięcia sprawy, budzi wątpliwość co do trafności zastosowania tego przepisu. Ponadto podkreślił, że wnioskował o przyznanie pomocy finansowej w celu uzyskania lokalu mieszkalnego, który nabył wcześniej na własność. Bez znaczenia jest przy tym fakt, czy w momencie złożenia wniosku uzyskał już lokal mieszkalny, czy też dopiero podjął działania zmierzające do jego uzyskania. Wskazał też, że wymogiem formalnym ubiegania się o uzyskanie pomocy jest dołączenie do wniosku o jej przyznanie m.in. umowy kupna lokalu sporządzonej w formie aktu notarialnego i wyciągu z księgi wieczystej nieruchomości. Przepisy nie określają terminu, w którym uprawniony może wystąpić z wnioskiem, ani też nie stanowią, że może to uczynić jedynie przed, bądź po nabyciu lokalu mieszkalnego lub domu. Przesłanką zaś uzyskania pomocy, w oparciu o przepis art. 94 ust. 1 ustawy, jest posiadanie przez policjanta przed uzyskaniem lokalu bądź domu, którego dotyczy wniosek o przyznanie pomocy, prawa do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji. Powołując się na stanowisko wyrażone w wyroku tut. Sądu z dnia 13 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 425/07, B. K. wywodził, iż za wystarczające w zakresie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu uznać należy podjęcie przez policjanta czynności zmierzających do osiągnięcia celu jakim jest uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, w tym wszelkich działań służących wyodrębnieniu i nabyciu prawa własności nieruchomości lokalowej. Decyzją z dnia [...], nr [...], znak [...], opartą o przepis art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 127 § 2 K.p.a., art. 94 ust. 1, art. 95 i art. 97 ust. 5 ustawy oraz § 1 rozporządzenia, Opolski Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Ponadto wywiódł, że policjantowi, który nie uzyskał decyzji o przydziale lokalu na podstawie decyzji administracyjnej, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Pomoc ta nie przysługuje jednak w sytuacji, gdy na podstawie 95 ust. 1 ustawy policjantowi nie przysługuje prawo do uzyskania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Katalog tych wyłączeń zawiera między innymi sytuację: 1) gdy policjant skorzystał już z pomocy, o której mowa w art. 94 ustawy, 2) gdy policjant posiada w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno- pensjonatowy. Z uwagi na ziszczenie się przesłanki z art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy, B. K. nie przysługuje prawo do uzyskania pomocy finansowej na nabycie lokalu mieszkalnego. Odwołujący ma już bowiem zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, gdyż posiada (najpierw jako najemca, potem jako właściciel) mieszkanie o powierzchni mieszkalnej 30,45 m², która zapewnia zainteresowanemu i jego rodzinie powierzchnię mieszkalną od 7 do 10 m² na osobę, zgodnie z treścią § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów. Ponadto organ odwoławczy uznał, iż okoliczność posiadania lokalu, bez względu na jego rodzaj (samoistne czy zależne), wyklucza możliwość udzielenia pomocy na podstawie art. 94 ust. 1 w związku z art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy. Zdaniem organu, fakt posiadania lokalu przy ul. [...] w O. od 17 grudnia 2004 r. jest bezsporny, stąd zaktualizowała się negatywna przesłanka z art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy. Organ drugiej instancji powołał się także na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 29 marca 2009 r., z której wynika między innymi, że posiadaczowi zależnemu nie przysługuje prawo do uzyskania pomocy finansowej. Organ podkreślił, iż wnioskujący o pomoc nie spełniał warunku określonego w art. 94 ust. 1 ustawy, ani w dniu złożenia wniosku, ani w dniu wydania decyzji pierwszoinstancyjnej, jak również nie spełniał go w dacie zakupu lokalu. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu złożył B. K., wnosząc o uchylenie obu wydanych w sprawie rozstrzygnięć, które naruszają: - prawo materialne, co polega na błędnej wykładni art. 94 ust. 1 ustawy, sprowadzającej się do przyjęcia, iż skarżącemu nie przysługuje pomoc finansowa, gdyż w momencie zakupu lokalu jego potrzeby mieszkaniowe były zaspokojone, bowiem posiadał lokal w rozumieniu art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy; - przepisy postępowania, tj. art. 107 § 1 K.p.a., ponieważ decyzja organu odwoławczego została podpisana przez I Zastępcę Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu, bez wskazania stosownego upoważnienia. W uzasadnieniu skargi B. K. podniósł między innymi, że art. 94 ust. 1 ustawy wskazuje cel na jaki pomoc finansowa jest uzyskiwana, nie limituje natomiast czasu, w jakim ma być przyznana. W jego ocenie, posiadanie lokalu mieszkalnego nie wyklucza go z kręgu osób uprawnionych do uzyskania pomocy finansowej. Powołał się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych. Odnosząc się do kwestii dotyczącej zawarcia z Gminą [...] umowy najmu przedmiotowego lokalu stwierdził, iż nie jest to przeszkoda do uzyskania pomocy finansowej. Przeszkodę taką mógłby stanowić przydział lokalu w drodze decyzji administracyjnej, co jednak nie nastąpiło w jego przypadku. Ponadto skarżący stwierdził, że nie dysponował prawem do lokalu mieszkalnego a jedynie przebywał w nim wraz z rodziną na podstawie umowy najmu zawartej z Gminą [...]. Trudno zatem uznać, że cel uzyskania pomocy finansowej mógł być zrealizowany poprzez zawarcie umowy najmu, gdy celem jest uzyskanie lokalu mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę Opolski Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że skarżący początkowo wprowadził w błąd organ pierwszej instancji, załączając do wniosku decyzję z dnia 18 maja 2004 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na przebudowę poddasza w celu wybudowania samodzielnego lokalu mieszkalnego w budynku przy ul. [...] w O. Dopiero w odwołaniu skarżący sprostował, że chodzi mu o uzyskanie pomocy finansowej na zakup lokalu mieszkalnego położonego w O. przy ul. [...]. Organ podkreślił, iż między faktem uzyskania mieszkania a przeznaczeniem pomocy finansowej na ten cel musi istnieć związek, albowiem świadczenie to ma służyć uzyskaniu lokalu, nie jest natomiast przyznawane w związku z uzyskaniem lokalu. Istotne jest również, czy funkcjonariusz uzyskał już wcześniej pomoc finansową. Równocześnie organ stwierdził, że stan faktyczny w orzeczeniach powołanych przez skarżącego jest odmienny niż w rozpatrywanej sprawie. Dodatkowo, powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uchwale z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. I OPS 7/08, zgodnie z którym, sytuację mieszkaniową funkcjonariusza należy ocenić na dzień składania wniosku o przyznanie pomocy finansowej, czyli na dzień wszczęcia postępowania administracyjnego. Na koniec wyjaśnił, że zaskarżoną decyzję podpisał Zastępca Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu, który wobec nieobecności w dniach 11-22 maja 2009 r. Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego, został upoważniony do wydawania decyzji administracyjnych. Na wezwanie Sądu organ nadesłał upoważnienie do wydawania decyzji przez I Zastępcę Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu. Na rozprawie w dniu 22 września 2009 r. skarżący podtrzymał skargę i wywody w niej zawarte. Ponadto wskazał, iż w podobnej sytuacji było dwóch innych funkcjonariuszy Policji, którzy otrzymali pomoc materialną, przy czym jeden z nich otrzymał ją w czasie pomiędzy wynajęciem mieszkania a jego nabyciem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej, i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. Przeprowadzona w niniejszej sprawie, z uwzględnieniem powyższych zasad, kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Istotą rozpatrywanej sprawy jest przyznanie policjantowi w służbie stałej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r., Nr 43, poz. 277 ze zm.), zwanej dalej ustawą. W zaskarżonej decyzji, odmawiając skarżącemu przyznania pomocy finansowej uznano, iż ziściła się w jego przypadku przesłanka z art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy, a mianowicie jest on posiadaczem lokalu mieszkalnego położonego przy ul. [...] w O. Stosownie do powyższego, w pierwszej kolejności należy wskazać, iż zgodnie z treścią art. 88 ustawy policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jest to podstawowe prawo przysługujące funkcjonariuszowi Policji, aby mógł w sposób prawnie skuteczny wykonywać ciążące na nim obowiązki. W sytuacji gdy nie jest możliwe zrealizowanie tego prawa, policjantowi przysługuje prawo do równoważnika pieniężnego (art. 92 ust. 1 ustawy) lub prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 1 ustawy). W myśl art. 94 ust. 1 ustawy, pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość przysługuje policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale. Z treści tego przepisu, w powiązaniu z regulacją art. 88 ustawy wynika, że policjant może ubiegać się o przyznanie pomocy finansowej na podstawie art. 94 ust. 1 jedynie w sytuacji, gdy nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, pomimo przysługującego mu w tym zakresie uprawnienia. Oznacza to, że pomoc finansowa, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy, stanowi konsekwencję niezrealizowania przysługującego policjantowi uprawnienia do uzyskania lokalu mieszkalnego wymienionego w art. 90 ustawy. Dlatego też, bezsprzecznie, treść przepisu art. 94 ust. 1 ustawy nie może być rozpatrywana w oderwaniu od art. 95 ustawy, określającego negatywne przesłanki przydziału lokalu mieszkalnego decyzją administracyjną. Wystąpienie którejkolwiek z nich powoduje bowiem wyłączenie uprawnienia do uzyskania lokalu mieszkalnego na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy, a w konsekwencji również wyklucza możliwość realizacji tego prawa w formie pomocy finansowej. Stosownie do tego, dokonując ustaleń w zakresie spełnienia przez policjanta przesłanek przyznania pomocy określonej w art. 94 ust. 1 ustawy, organ winien zatem zbadać, czy ubiegającemu się o pomoc przysługiwało prawo do lokalu mieszkalnego. Stosownie do przepisu art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy należy zauważyć, iż prawo do lokalu mieszkalnego nie przysługuje policjantowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy. W tym miejscu zwrócić również należy uwagę na pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 29 kwietnia 2009 r., iż ocena, czy funkcjonariusz spełnia przesłanki do otrzymania pomocy finansowej winna być dokonywana na dzień zgłoszenia roszczenia, czyli na dzień złożenia wniosku przez funkcjonariusza (por. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt I OPS 7/08, opubl. ONSAiwsa z 2009 r., z. nr 4, poz. 66, Lex nr 490969). Uchwała ta dotyczy co prawda przepisów ustawy o Służbie Więziennej ale rozważania prawne dotyczące pomocy finansowej na uzyskanie lokalu w pełni można odnieść do analogicznych rozwiązań przyjętych na gruncie ustawy o Policji. Zasadnym jest tutaj zatem przytoczenie argumentacji przyjętej w powyższej uchwale, którą skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, iż nabycie domu (lokalu) przed datą zgłoszenia roszczenia o pomoc finansową automatycznie nie wyklucza uprawnień do udzielenia tej pomocy. Decydujące znaczenie ma bowiem sytuacja mieszkaniowa funkcjonariusza składającego wniosek o pomoc finansową, a zatem pomoc ta przysługuje funkcjonariuszowi tylko wówczas, gdy zgłaszając roszczenie nie miał zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych z uwzględnieniem przysługującej normy powierzchni mieszkaniowej. Natomiast zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych należy powiązać z istnieniem określonych w przepisach ustawy przesłanek do otrzymania przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że z lektury akt wynika, iż skarżący w momencie złożenia wniosku o udzielenie pomocy finansowej zajmował i był właścicielem lokalu mieszkalnego, który nabył w dniu 27 sierpnia 2007 r. na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego (Repertorium [...] nr [...]). Lokal ten zapewniał przysługujące mu normy mieszkaniowe, a jednocześnie nadaje się on do zamieszkania, jak również znajduje się w miejscowości pobliskiej w rozumieniu przepisów ustawy. Z tego też powodu nie jest możliwe przyznanie skarżącemu lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, a w konsekwencji nie jest też możliwe udzielenie mu żądanej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu, przewidzianej w art. 94 ust. 1 ustawy. Podkreślić bowiem trzeba, że pomoc ta jest alternatywą dla przydziału lokalu. Innymi słowy, w rozpatrywanym przypadku został już zrealizowany cel na jaki przedmiotowa pomoc przysługuje albowiem funkcjonariusz ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Odmienne ujęcie, sprowadzające się do przyznania takiemu funkcjonariuszowi pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego skutkowałoby koniecznością przyjęcia zasady, że państwo każdemu policjantowi zapewnia komentowaną pomoc niezależnie od tego, czy wymaga on otrzymania takiej pomocy czy też jest ona mu zbędna. Jak wynika z przepisu art. 94 ust. 1 w powiązaniu z art. 95 ustawy, pomoc na uzyskanie lokalu przysługuje jedynie tym, którzy we własnym zakresie takiej potrzeby nie zaspokoili, zatem treść art. 88 ustawy należy postrzegać w kontekście art. 95 ustawy, a nie w oderwaniu od niego. W świetle wyżej powiedzianego stwierdzić należy, że rozstrzygnięcia organów administracji, pomimo nieco odmiennej argumentacji, były prawidłowe i posiadały umocowanie w obowiązujących przepisach prawa, a tym samym zarzut przeprowadzenia błędnej wykładni przepisów ustawy nie znajduje potwierdzenia. W ocenie Sądu, nie można również zgodzić się z zarzutem skarżącego dotyczącym naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 107 § 1 K.p.a. z uwagi na podpisanie zaskarżonej decyzji przez osobę nieupoważnioną. Jak wynika bowiem z akt sądowych (k. 24), przedmiotowa decyzja podpisana została przez I Zastępcę Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu, upoważnionego do wydawania tego rodzaju aktów, na podstawie decyzji nr [...] z dnia 8 maja 2005 r. wydanej przez Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji. Z tych wszystkich przyczyn, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a, należało skargę oddalić.