II SA/Op 206/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie Sędzia WSA Daria Sachanbińska Asesor sądowy Grażyna Jeżewska(spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2006r. sprawy ze skargi K. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odstępstwa od pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz K. D. kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art.105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy odstępstw od projektu budowlanego i pozwolenia na budowę w elewacji północnej budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego w P. nr [...], dz. nr [...], umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu podniósł, że przedmiotowy budynek mieszkalny został zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez Naczelnika Miasta i Gminy [...] z 16 kwietnia 1984 r., nr [...], na ówczesnego inwestora F. K. Ustalił, że budynek został wzniesiony w latach 1984-1988. Na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu 9 sierpnia 2005 r. stwierdził, że w elewacji północnej budynku mieszkalnego, w ścianie zewnętrznej budynku znajduje się sześć okien, w tym dwa okna piwniczne z szybami w 50% matowymi, z kratą stalową, na parterze trzy okna z szybami przeźroczystymi, zaś na I piętrze jedno okno z szybą przeźroczystą. Nie stwierdzono w tej ścianie otworów zamurowanych luksferami. Następnie wskazał, iż obecni właściciele budynku E. i R. K., dysponują zatwierdzonym projektem budowlanym, według którego w ścianie elewacji północnej, dwa otwory okienne piwniczne winny być zamurowane luksferami, zaś na parterze powinny znajdować się dwa okna, z szybami przeźroczystymi oraz jeden otwór okienny, wypełniony luksferami. Wskazał, iż w pomieszczeniach na I piętrze projekt przewidywał według rys. "elewacja północna" trzy otwory okienne zamurowane luksferami. Podniósł, że E. i R. K. złożyli do protokółu oględzin oświadczenie, "że istniejące otwory okienne w ścianie północnej budynku zostały wykonane w trakcie budowy budynku.", oświadczając równocześnie, że od zakończenia budowy w 1988 roku nie dokonano żadnych zmian. Następnie organ I instancji, powołując się na przeprowadzone postępowanie wyjaśniające uznał w oparciu o uwierzytelnioną kserokopią jednej ze stron książki "ewidencji ruchu budowlanego", prowadzonej przez właściwy wówczas organ, że inwestor w kwietniu 1984 r. dokonał zgłoszenia rozpoczęcia budowy, zaś w marcu 1988 r. zawiadomił o jej zakończeniu. Wskazał, iż z uwagi na częściową sprzeczność pisemnych oświadczeń stron, jak i ich świadków, wystąpiła konieczność przeprowadzenia dowodu ze świadków dla rzetelnego ustalenia faktów i uzyskania wiarygodnego materiału dowodowego w sprawie. Dokonując oceny zeznań świadków Z. M. i M. M., powołanych przez E. i R. K., którzy stwierdzili, że od czasu przystąpienia do użytkowania, w elewacji północnej nie były wykonywane żadne roboty budowlane, uznał je za wiarygodne. Za miarodajny dowód w tej kwestii przyjął również zeznanie inwestora F. K., który oświadczył, że o zakończeniu robót budowlanych w marcu 1988 r. zawiadomił Urząd Gminy w B. i w odniesieniu do zmian związanych z wykonaniem otworów okiennych w elewacji północnej budynku mieszkalnego, właściwy organ nie wniósł sprzeciwu w ustawowym terminie. Odnosząc się do zeznań świadka D. B., organ I instancji przyjął, że nie wnoszą one nic istotnego do sprawy, bowiem świadek pamięta jedynie, iż dwa okna w ścianie północnej zostały wykonane później, lecz nie pamięta w jakim czasie to nastąpiło, czy w trakcie budowy, czy po jej zakończeniu. Nie uznano również za wiarygodne oświadczeń M. M. i B. L., bowiem, w ocenie organu, oświadczenia te nie wniosły do sprawy nowych treści, z powodu nieokreślonia w nich daty wykonania spornych okien. Dalej organ zauważył, że zamiana luksferów na okna w projektowanych otworach okiennych, nie powodowała, ani w czasie realizacji budynku, ani nie powoduje obecnie naruszenia przepisów art. 271 warunków technicznych zawartych w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75 z 2002 r., poz. 690 z późn. zm.), w zakresie usytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe. Przy wymaganej odległości obiektów budowlanych nie mniejszej niż 8m (art. 271 ust. 1 - tabela), odległość od istniejących budynków wynosiła w czasie realizacji przedmiotowego budynku mieszkalnego nie mniej niż 15m, a także obecnie odległość od budowanego na posesji K. D. budynku mieszkalnego jednorodzinnego wynosi nie mniej niż 12m. Reasumując, organ I instancji w oparciu o tak ustalony stan faktyczny sprawy uznał, że skoro inwestor zawiadomił właściwy organ w marcu 1988 r., o zakończeniu budowy budynku, wypełniając tym samym obowiązek nałożony decyzją o pozwoleniu na budowę z 1984 r. i fakt ten znajduje potwierdzenie w odpowiednim rejestrze prowadzonym przez ten organ, pomimo braku innych materiałów dowodowych, to należało przyjąć skuteczne oddanie budynku do użytkowania. Organ bowiem przyjmujący zawiadomienie o zakończeniu budowy, nie wydając inwestorowi na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. nakazu wykonania w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych dla doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, rozstrzygnął ostatecznie sprawę oddania budynku do użytkowania. Przesądził o tym brak reakcji właściwego organu administracji publicznej w ustawowo określonym terminie po zawiadomieniu o zakończeniu budowy, zatem wykluczone jest stwierdzenie samowoli budowlanej i należało przyjąć, że dokonane zmiany w układzie otworów okiennych zostały tym samym uznane za nieistotne i usankcjonowane prawnie. Organ nadzoru budowlanego nie może w takiej sytuacji ponownie rozstrzygać kwestii uprzednio już rozstrzygniętej przez kompetentny, właściwy wówczas organ administracji publicznej. Postępowanie w sprawie odstępstwa od projektu budowlanego i pozwolenia na budowę z 1984 r. w elewacji północnej budynku mieszkalnego jednorodzinnego, stało się zatem bezprzedmiotowe - zgodnie z art. 105 K.p.a. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem K. D. wniosła odwołanie, zarzucając decyzji szereg nieprawidłowości. Podniosła, że wbrew twierdzeniom organu luksfer jest pustakiem ściennym, a nie "okiennym". Zauważyła, iż nigdy przepisy Prawa budowlanego nie pozwalały na wykonanie okien w ścianie w granicy posesji. Decyzja organu tymczasem jest przyzwoleniem na legalizację okien w granicy. W jej ocenie, brak jest dokumentu stwierdzającego rozpoczęcie budowy, jak też brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających zakończenie budowy w 1988 r. Za taki dokument, w jej ocenie, nie można było uznać książki ewidencji ruchu budowlanego, bowiem w Prawie budowlanym nie istniał i nie istnieje przepis stanowiący, że książka ewidencji jest dokumentem potwierdzającym te okoliczności. Na koniec zarzuciła, iż organ stronniczo odniósł się do zeznań świadków oraz nie wziął pod uwagę obowiązujących w czasie spornej budowy przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podzielił ustalenia faktyczne i prawne organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdził, że również w jego ocenie, zawarty w aktach sprawy dowód w postaci karty z ewidencji ruchu budowlanego w gospodarce nieuspołecznionej, stanowi wystarczający dowód na potwierdzenie faktu oddania budynku do użytku po zakończeniu budowy, ponieważ ewidencja ta była prowadzona na podstawie stosownych dokumentów. Adnotacja o zakończeniu budowy w marcu 1988 r. była zatem, zdaniem organu, następstwem zawiadomienia złożonego przez inwestora. Zauważył, że z powodu niezachowania się tych dokumentów organ musiał oprzeć się na dostępnych dowodach, jakim jest w/w dokument. Wskazał jednocześnie, że nie oznacza to, iż wpis do w/w ewidencji zastępuje zawiadomienie o zakończeniu budowy. Natomiast niewystępowanie jakichkolwiek wzmianek co do zgłoszenia przez organy budowlane zastrzeżeń do użytkowania spornego budynku pozwalało, według organu nadzoru, na stwierdzenie, że został skutecznie oddany do użytku. Skuteczne zaś oddanie budynku do użytku sanuje (legalizuje) odstępstwa popełnione w trakcie budowy. Wedle organu odwoławczego, w tym stanie rzeczy pierwsza instancja prawidłowo oceniła, że jego postępowanie stało się bezprzedmiotowe z powodu braku istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu, jak też niestwierdzenia wykonania przez inwestora samowolnych robót budowlanych. Następnie wyjaśnił skarżącej technikę montowania pustaków szklanych w otworach uzupełniających ścianę budynku. Zwrócił także uwagę na fakt, że projekt budowlany zakładał w elewacji północnej wykonanie dwóch okien. Uznał zatem, że skoro inwestor na podstawie pozostającej w obiegu prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę miał prawo wykonać dwa okna, to trudno się dopatrzeć przeszkód w uzyskaniu pozwolenia na budynek z większą ilością okien, zwłaszcza, biorąc pod uwagę, że odległości od sąsiedniej zabudowy, wymagane przepisami przeciwpożarowymi, są w badanym przypadku zachowane z nawiązką. Stwierdził, iż zastosowanie okien zamiast przewidzianych w projekcie pustaków szklanych nie stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia (art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Oceniając protokoły przesłuchań świadków i oświadczenia stron postępowania, organ odwoławczy uznał je za wiarygodne i potwierdzające ustalenie organu pierwszej instancji, że na badanej elewacji budynku od zakończenia budowy w 1988 r. nie były wykonywane żadne roboty budowlane. Nie dopatrzył się także sprzeczności w oświadczeniach B. L. i M. M. z innymi zeznaniami, ponieważ budowa trwała prawie 4 lata, a wykonanie okien w odstępie miesiąca lub roku mogło być już zapamiętane przez tych świadków jako "wykonanie późniejsze". K. D. w skardze na przedmiotową decyzję zakwestionowała zawarte w niej ustalenia. Nie zgodziła się ze stanowiskiem [...]WINB w O., że za miarodajny dokument świadczący o oddaniu budynku do użytku można było uznać wpis w ewidencji ruchu budowlanego w gospodarce nieuspołecznionej, bowiem zawsze o tym fakcie decydowało złożenie odpowiednich dokumentów, jak wniosku o zakończeniu budowy, oświadczenie kierownika budowy, dziennik budowy i innych wymaganych dokumentów związanych z budową. Tymczasem w przedmiotowej sprawie nie występuje żaden dokument świadczący o oddaniu obiektu do użytku. Podniosła, że w Prawie budowlanym nie ma odpowiedniego przepisu, który pozwalałby na uznanie wskazanej "ewidencji" za wystarczający dokument rozstrzygający sporną kwestię. Ponownie poinformowała, że w zatwierdzonym projekcie budowlanym budynku mieszkalnego w ścianie zlokalizowanej w granicy jej posesji zaprojektowano tylko dwa okna na parterze. Cała pozostała ściana miała być wykonana z cegły ceramicznej i z pustaków szklanych jakimi są luksfery. Dalej skarżąca polemizuje ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu decyzji co do charakteru zastosowanych w projekcie luksferów. Na koniec skarżąca zarzuciła, że zostały zignorowane zeznania jej świadków, tj. B. L. i M. M., albowiem organ oparł się na informacjach, których ww. świadkowie nie potwierdzili, uzupełniając ich oświadczenia o okoliczności, co do których świadkowie nie wypowiedzieli się. W ogóle nie wziął pod uwagę takiej możliwości, iż ich zamiarem mogło być potwierdzenie, że okna zostały wykonane po miesiącu lub roku od zakończenia budowy. Poinformowała, że powstałe okna ograniczają jej prywatność i w zdecydowany sposób ograniczają korzystanie z jej posesji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do nowych argumentów skarżącej zaznaczył, że działka K. D. jest zabudowana, zatem ograniczenia co do zabudowy nie są aktualne. Przyznał, iż ściana posiadająca wyłącznie doświetlenia z luksferów przez przepisy jest traktowana jako ściana bez otworów okiennych. Zważywszy jednak, że zatwierdzony projekt przewidywał ścianę z oknami, to wspomniane rozróżnienie nie miało w tej sprawie znaczenia. Można zatem było przyjąć, że w tym przypadku, zastąpienie luksferów oknami nie było istotnym odstąpieniem od projektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga K. D. jest zasadna i jako taka prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Na wstępie trzeba powiedzieć, że właściwość Sądu została ustawowo określona jako kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Uwzględnienie skargi w myśl art. 145 § 1 pkt 1lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 - zwaną dalej Prawo o postępowaniu) następuje w przypadku naruszenia przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przed przystąpieniem do merytorycznego badania zaskarżonej decyzji Sąd zobligowany jest do sprawdzenia, czy w procesie wydania decyzji zostały zachowane reguły postępowania administracyjnego wynikające z ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2002 r. Nr 113, poz. 984 z późn. zm.) - zwaną dalej K.p.a. Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że decyzje te nie odpowiadają wymogom prawa. Najpierw trzeba powiedzieć, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzjach organów nadzoru budowlanego obu instancji opierały się na uznaniu, że dokonane odstępstwa od pozwolenia na budowę w przedmiotowym budynku nie miały charakteru samowoli budowlanej, zatem stwierdzono brak podstaw do wydania decyzji co do istoty sprawy w tym zakresie, co w konsekwencji doprowadziło do umorzenia postępowania. W tym miejscu wskazać trzeba, że kontrola sądowa legalności decyzji wydanych w ramach tzw. uznania administracyjnego sprowadza się do badania, czy w procesie dochodzenia do tej decyzji właściwy organ uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających wpływ na podjęte rozstrzygnięcie oraz, czy w ramach swego uznania nie naruszył on zasady swobodnej oceny dowodów. Zdaniem tut. Sądu, w niniejszej sprawie do podjętego rozstrzygnięcia organy doszły w wyniku jednostronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, czym naruszyły art. 77 § 1 K.p.a., nakładający na organy obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Naruszono również w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy art. 78 § 1 K.p.a., według którego żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Tylko w sytuacji określonej w § 2 cyt. przepisu, organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania (§ 1), które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami. Nie jest to możliwe gdy mają one znaczenie dla sprawy. Wprawdzie skarżąca nie zgłosiła formalnego wniosku o przesłuchanie B. L. i M. M., ale przedłożyła do akt, na etapie prowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego, oświadczenia dwóch świadków w których przedstawiono okoliczności mające istotne znaczenie dla sprawy, co sugerowało, że chodzi o przeprowadzenie dowodu z zeznań tych świadków. Prawidłowo zatem organy zrozumiały intencje K. D., jednakże trzeba zauważyć, że pisemne oświadczenie osoby fizycznej co do postrzeżonych przez nią faktów jest jedynie dokumentem prywatnym i wbrew przyjętemu stanowisku w tej kwestii w wydanych decyzjach, nie może być utożsamiane z dowodem z zeznań świadka, ponieważ inna jest jego wartość dowodowa. Przesłuchanie osób na które wskazała skarżąca należało do obowiązków organów nadzoru budowlanego, wynikających z art. art. 7, 75 i 77 § 1 K.p.a., a czynność ta powinna uwzględniać zasadę wyrażoną w art. 83 § 3 K.p.a. Organy nadzoru budowlanego zatem nie mogły dokonać oceny sprawy w oparciu o pisemne oświadczenia świadków, które nie odpowiadały wymogom prawa. Nadto organy, analizując te lakoniczne oświadczenia B. L. i M. M., uznając je za miarodajny materiał dowodowy założyły - nie wyjaśniając jednoznacznie kwestii daty wskazanego "późniejszego" wykonania spornych okien niż pozostałe - że oświadczenia tych świadków nic nowego do sprawy nie wniosłyby. Poznanie faktów, które są przedmiotem postępowania administracyjnego i dokonanie ich prawidłowej oceny jest podstawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie zmierzające do załatwienia sprawy administracyjnej. Innymi słowy, organ rozstrzygający sprawę winien dysponować dowodami potwierdzającymi zaistnienie określonych faktów, nie może zatem ich domniemywać, jak to uczyniono w niniejszej sprawie. Takie postępowanie organu administracji publicznej jest niedopuszczalne narusza bowiem zasadę ustalania prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) w postępowaniu administracyjnym. Wobec tego za słuszny trzeba uznać zarzut skarżącej, że zeznania tych świadków zostały zignorowane. Naruszono także art. 80 K.p.a., ponieważ okoliczność wykonania odstępstwa od projektu budowlanego budynku mieszkalnego nie była oceniana na podstawie całokształtu materiału dowodowego istniejącego w sprawie. W materiale dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji znajduje się na odwrocie karty nr 67 kserokopia adnotacji sporządzonej w dniu 5 maja 1985 r. przez mistrza murarskiego K. C., potwierdzająca odstąpienie od projektu budowlanego w przedmiocie okien. Notatka ta została opatrzona komentarzem, że niezuważono jej przy poprzednim kopiowaniu projektu budowlanego. Została sporządzona prawdopodobnie przez pracownika organu (brak podpisu). W tym miejscu należy zauważyć, że wszystkie dokumenty, które zostały złożone do akt przez E. i R. K. są kopiami, jednak żaden z nich nie został potwierdzony przez organ za zgodność z oryginałem, co podważa moc dowodową tych dokumentów. Przechodząc dalej stwierdzić należy, że organy nie dokonały w ogóle oceny wyżej omówionej materiału dowodowego. Stosownie zaś do treści art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W prawie administracyjnym obowiązek uzasadnienia decyzji wiąże się ponadto z zasadą przekonywania (art. 11 K.p.a.) oraz z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 K.p.a.). Reasumując, w niniejszej sprawie organy administracji nie oceniły całego zebranego materiału dowodowego, który znajduje się w administracyjnych aktach sprawy, jak też nie przeprowadziły we wskazanej kwestii postępowania wyjaśniającego zgodnie z zasadami K.p.a. W konsekwencji doprowadziło to do naruszenia wskazanych wyżej przepisów, co prowadzi do stwierdzenia, że przeprowadzone w sprawie postępowanie administracyjne pozostawało w niezgodzie z zasadą dochodzenia prawdy obiektywnej i z zasadą swobodnej oceny dowodów. Jeszcze raz powtórzyć należy, że rzeczą organu administracyjnego rozpoznającego sprawę jest zebranie i dokonanie jej oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, zbadanie czy dana okoliczność została udowodniona - zgodnie z przywołanymi zasadami. Wobec stwierdzonych przez Sąd uchybień proceduralnych przedwczesne jest odnoszenie się do zarzutów skarżącej kwestionujących merytoryczne rozstrzygnięcie, ponieważ sprawa będzie ponownie rozpatrywana przez organ pierwszej instancji. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań. Z tych powodów należało uznać, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu, orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200, a orzeczenie w przedmiocie niewykonania decyzji, przepis art. 152 Prawa o postępowaniu.