II SA/Op 207/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Kmiecik - spr. Sędziowie sędzia WSA Teresa Cisyk Asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant referent – stażysta Wioletta Mój po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi Powiatu Brzeskiego na roztrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 6 marca 2006 r. nr PN. III – AR – 0911 – 2 – 9 / 06 w przedmiocie konsultacji oddala skargę. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 6 marca 2006r., Nr PN.lll-AR-0911-2-9/06, Wojewoda Opolski działając na podstawie art. 79 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz.1592 z późn. zm.) stwierdził nieważność części uchwały nr XL/397/2006 Rady Powiatu Brzeskiego z dnia 26 stycznia 2006r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Powiatu Brzeskiego, a to § 1 ust. 2 wyrazów: "dotyczącej zadań i kompetencji powiatu" oraz § 2 ust. 1 wyrazów: "posiadające czynne prawo wyborcze do Rady Powiatu" - z powodu istotnego naruszenia prawa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda podniósł, iż przepis ustawy o samorządzie powiatowym stanowi, iż zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami uchwala rada powiatu. W wyniku konsultacji z mieszkańcami powiatu uzewnętrznia się opinia mieszkańców, co do rozstrzygnięcia sprawy należącej do właściwości rady powiatu oraz innego organu. Konsultacje, stosownie do art. 3d ust. 1 ustawy o samorządzie powiatu przeprowadza się w przypadkach przewidzianych ustawą oraz innych sprawach ważnych dla powiatu, a zatem zamieszczenie w § 1 ust. 2 Uchwały z dnia 26 stycznia 2006r. zapisu, iż konsultacje społeczne mają się odnosić do spraw dotyczących zadań i kompetencji powiatu ogranicza ustawowy katalog spraw, które mogą być przedmiotem konsultacji i stąd też należało stwierdzić nieważność tej części postanowień § 1 ust. 2, a mianowicie wyrazów: "dotyczącej zadań i kompetencji powiatu". Wojewoda wskazał przykładowo w tym zakresie na art. 3a w zw. z art. 3 ustawy o samorządzie powiatowym. Co do stwierdzenia nieważności § 2 ust. 1 wyrazów: "posiadające czynne prawo wyborcze do Rady Powiatu" organ uzasadniał, iż zapis ten narusza w sposób istotny prawo, bowiem w świetle brzmienia art. 3d ustawy brak jest podstaw do wprowadzania przez radę powiatu dodatkowych kryteriów kwalifikujących mieszkańców powiatu jako uprawnionych bądź posiadających uprawnienia do wzięcia udziału w konsultacjach. W dniu 30 marca 2006r. Rada Powiatu Brzeskiego podjęła Uchwałę Nr XLI 11/421/2006 w sprawie zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zarządzenia Wojewody Opolskiego z dnia 26 stycznia 2006r., w sprawie stwierdzenia nieważności części Uchwały nr XL/397/2006 Rady Powiatu Brzeskiego z dnia 26 stycznia 2006r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Powiatu Brzeskiego. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wywiódł Powiat Brzeski, wnosząc o jego uchylenie w całości. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisu art. 3d w związku z art. 3 i 3a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie powiatowym j.t. Dz. U. z 2002r., nr 142, poz. 1592) poprzez ich niewłaściwą interpretację i ustalenie, że Rada Powiatu Brzeskiego naruszyła prawo uchwalając, że konsultacje społeczne mają odnosić się do spraw dotyczących zadań i kompetencji powiatu, jak też poprzez określenie, że uprawnionymi do wzięcia udziału w konsultacjach są mieszkańcy powiatu posiadający czynne prawo wyborcze do Rady Powiatu. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania W uzasadnieniu skargi skarżący dowodził, iż nie godzi się z objętym skargą rozstrzygnięciem nadzorczym, gdyż stosownie do zapisu ustawy o samorządzie powiatowym zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami powiatu określa uchwała rady powiatu. Ustawa nie precyzuje, które sprawy są ważne dla powiatu, a zatem decyzja w tej sprawie należy do tego organu. Skoro zatem Rada Powiatu wskazał zarówno na uregulowania ustawowe jak też i ustaliła jakie sprawy są ważne dla powiatu, to w żadnym razie nie można twierdzić, że Rada Powiatu w § 1 ust. 2 Uchwały ograniczyła ustawowy katalog spraw, które mogą być przedmiotem konsultacji. Podnosił także skarżący, że Wojewoda Opolski w sposób niewłaściwy zinterpretował przepis art. 3d ustawy o samorządzie powiatowym, przyjmując, że konsultacje winny być prowadzone z wszystkimi mieszkańcami powiatu, w tym i takimi, którzy nie posiadają czynnego prawa wyborczego do Rady Powiatu. W zakresie tym skarżący akcentował, że w zapisach ustawy brak jest postanowień z których wynikałoby, że konsultacje prowadzone są z wszystkimi mieszkańcami powiatu, a skoro tak to Rada Powiatu, zgodnie ze swoimi kompetencjami ma prawo do ustalenia zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji. Jedną z takich zasad jest ustalenie kręgu osób uprawnionych do konsultacji. Wojewoda Opolski w Opolu w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymują argumentację i wywody zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo - administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Legalność decyzji, aktów prawa miejscowego, aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 p.s.a) bada się zarówno pod względem formalnym jak też i materialono-prawnym. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Przedmiotem oceny, w rozpoznawanej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 6 marca 2006r., Nr P N. 11 l-AR-0911-2-9/06, który działając na podstawie art. 79 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz.1592 z późn. zm.) stwierdził nieważność części uchwały nr XL/397/2006 Rady Powiatu Brzeskiego z dnia 26 stycznia 2006r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Powiatu Brzeskiego, a to § 1 ust. 2 w części dotyczącej wyrazów: "dotyczącej zadań i kompetencji powiatu" oraz § 2 ust. 1 wyrazów: "posiadające czynne prawo wyborcze do Rady Powiatu" - z powodu istotnego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz.1592 z późn. zm.) uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30-dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Stosownie do art. 79 ust. 5 w/w ustawy wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez Wojewodę nastąpiło po przeprowadzeniu sformalizowanego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały Rady Powiatu Brzeskiego. Organ nadzoru, po uznaniu, że zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania dokonał pismem z dnia 27 lutego 2006r. zawiadomienia rady powiatu o wszczęciu z urzędu postępowania nadzorczego wobec uchwały nr XL/397/2006 z dnia 26 stycznia 2006r. Stwierdzenie nieważności zaś części uchwały rady powiatu nastąpiło w dniu 6 marca 2006r. W świetle powyższego stwierdzić należy, iż zachowane zostały warunki formalne dotyczące trybu wydania przez Wojewodę Opolskiego rozstrzygnięcia nadzorczego, o którym stanowi art. 79 ustawy o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) Ustawodawca w art. 3d powołanej ustawy udzielił radzie powiatu kompetencji do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji w sprawach ważnych dla powiatu. Art. 3d ust. 1 ustawy o samorządzie powiatu stanowi, iż w przypadkach przewidzianych ustawa oraz innych ważnych dla powiatu mogą być przeprowadzane konsultacje z mieszkańcami powiatu. Obowiązek przeprowadzenia konsultacji ustawa ustanawia w przypadku tworzenia, łączenia, podziału i znoszenia powiatów oraz ustalania ich granic, a także przy ustalaniu i zmienianiu nazwy powiatów oraz siedzib ich władz (art. 3a, 3b i 3c ustawy). W kwestiach tych ustawodawca wprowadził wymóg obligatoryjnego przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami powiatu, a zatem rada powiatu w drodze uchwały normującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami nie może, korzystając z zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, zawęzić ustawowego katalogu spraw, w których przeprowadzane będą konsultacje. Uchwała Rady Powiatu Brzeskiego z dnia 26 stycznia 2006r. uregulowała zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami powiatu brzeskiego. § 1 ust. 1 uchwały stanowi, iż konsultacje z mieszkańcami powiatu brzeskiego, w przypadkach przewidzianych ustawą lub w sprawach należących do kompetencji powiatu, przeprowadza się na zasadach i w trybie określonym niniejszą uchwałą. Jednocześnie jednak rada powiatu w § 1 ust. 2 spornej uchwały postanowiła, że: "Konsultacje mają na celu umożliwienie mieszkańcom powiatu lub jego części wyrażenie opinii co do sposobu rozstrzygnięcia określonej sprawy dotyczącej zadań i kompetencji powiatu". Wykładnia powyższego zapisu w części związanej ze słowami: "dotyczącej zadań i kompetencji powiatu", prowadzi do wniosku, iż uchwała upoważniła mieszkańców powiatu brzeskiego li tylko i wyłącznie do wyrażenia opinii, co do rozstrzygnięcia określonej sprawy dotyczącej zadań i kompetencji powiatu, a więc zadań administracji rządowej zleconych i powierzonych (zadań własnych). Oznacza to zatem, iż mieszkańcom powiatu brzeskiego, w świetle § 1 ust. 2, nie będzie przysługiwało prawnie zagwarantowane roszczenie o przeprowadzenie konsultacji obligatoryjnych, które dawałoby możliwość wyrażenia poglądu w zakresie spraw należących do właściwości innego organu niż powiat. Sporny zapis uchwały przyznał im bowiem tylko i wyłącznie prawo do wyrażenia opinii oraz oczekiwań w przedmiocie spraw dotyczących zadań i kompetencji powiatu. Postanowienia § 1 ust. 2 uchwały w części dotyczącej słów: "dotyczących zadań i kompetencji powiatu" ograniczają zatem ustawowy katalog spraw, które mogą być przedmiotem konsultacji i w którym mieszkańcy powiatu mają prawo wyrażenia swojej opinii. Dokonując oceny zasadności tej części rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Opolskiego stwierdzić należy także, iż jednostki samorządu terytorialnego, wykonując zadania publiczne oraz realizując uprawnienie do stanowienia prawa, uczestniczą w zakresie określonym przez ustawodawcę w sprawowaniu władzy państwowej, ale czynią to na szczególnych zasadach, przewidzianych przepisami prawa. Zakres zadań powiatu ustala ustawodawca. Art. 166 Konstytucji RP stanowi, że zadania publiczne służące zaspokojeniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostki samorządu terytorialnego jako zadania własne. Wyjątkowo, gdy wynika to z uzasadnionych potrzeb państwa - ustawa może zlecić jednostce samorządu terytorialnego wykonywanie zadań publicznych (zadań administracji rządowej). Pozostawienie zatem w treści uchwały Rady Powiatu Brzeskiego z dnia 26 stycznia 2006r. zakwestionowanego przez Wojewodę Opolskiego zapisu § 1 ust. 2 w części dotyczącej słów: "dotyczących zadań i kompetencji powiatu" ograniczyłoby prawo mieszkańców powiatu do wypowiedzenia się jedynie w kwestiach zadań powiatu, o których stanowi art. 4 ustawy o samorządzie powiatowym, a więc min. w zakresie edukacji publicznej, pomocy społecznej, prowadzenia działalności kulturalnej, organizowania działalności sportowo rekreacyjnej, niektórych zdań z zakresu opieki zdrowotnej, gospodarki komunalnej, zarządu drogami. Zapisu § 1 ust. 2 uchwały w części dotyczącej słów: "dotyczących zadań i kompetencji powiatu" nie sposób pogodzić także z brzmieniem § 1 ust. 1 uchwały, gdzie wskazano, że konsultacje z mieszkańcami powiatu brzeskiego przeprowadza się w przypadkach przewidzianych ustawą lub w sprawach należących do kompetencji powiatu. Postanowienia zatem § 1 ust. 2 uchwały w części dotyczącej słów: "dotyczących zadań i kompetencji powiatu", kolidują z brzmieniem § 1 ust. 1 uchwały, a będąc także sprzeczne z przepisem art. 3d ust. 1 ustawy uznać należało, że naruszają one w sposób rażący prawo i stąd też zachodziła konieczność stwierdzenia nieważności tej części spornej uchwały. Wojewoda Opolski zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nadto nieważności § 2 ust. 1 uchwały w zakresie wyrazów: "posiadające czynne prawo wyborcze do Rady Powiatu". Zgodzić należy się z Wojewodą Opolskim, iż ustawodawca przyznając, w art. 3d ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, radzie powiatu uprawnienie do określenia w drodze uchwały zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami powiatu nie dokonał żadnego zawężenia kręgu podmiotów uprawnionych do wzięcia udziału w konsultacji. Jedynym ustawowym wymogiem jest fakt bycia członkiem danej społeczności, a więc pozostawania mieszkańcem danego powiatu. Rada Powiatu Brzeskiego nie posiadała zatem ustawowej delegacji (kompetencji) do zawężenia kręgu osób uprawnionych do wzięcia udziału w konsultacjach, tylko do tych mieszkańców powiatu, którzy posiadają czynne prawo wyborcze do rady powiatu. Dookreślenie w ten sposób kręgu osób uprawnionych do uczestniczenia w konsultacjach stanowi rażące naruszenie prawa materialnego, bowiem w uprawnieniu rady powiatu do ustanowienia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji nie mieści się określanie praw podmiotowych członków społeczności lokalnej w zakresie prawa jednostki do udziału w konsultacjach. Ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw może być ustanowione tylko w ustawie, a nie w uchwale organu powiatu i tym samym zaakceptować należy także w tym zakresie zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Mając zatem powyższe na uwadze, w oparciu o art. 151 ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji.