II SA/Op 207/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie: sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant : st. sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 września 2009 roku sprawy ze skargi Ł. B. na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne obowiązku o charakterze niepieniężnym 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżone postanowienie w całości nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz Ł. B. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez Ł. B. było postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...], nr [...], utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji w przedmiocie zajętego stanowiska do zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne, zmierzające do wyegzekwowania nałożonej grzywny celem przymuszenia. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym. W dniu 25 sierpnia 2006 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie głubczyckim, na podstawie decyzji własnej z dnia 2 marca 2005 r., nr [...], wystawił tytuł wykonawczy nakładający na Ł. B. nakaz rozbiórki części obiektu gospodarczego związanego z produkcją rolną, tj. gnojownika posadowionego w K. przy ul. [...], dz. nr [...]. Wobec niewykonania nałożonego obowiązku Powiatowy Inspektor postanowieniem z dnia 5 października 2006 r., nr [...], nałożył na Ł. B. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5.000,00 zł., której wyegzekwowanie należy do właściwego organu skarbowego, w tym przypadku, do Naczelnika Urzędu Skarbowego w Głubczycach. W dniu 7 stycznia 2008 r. wpłynęło do Urzędu Skarbowego w Głubczycach pismo Ł. B., które wraz z uzupełniającymi je pismami z dnia 26 marca 2008 r. oraz z dnia 9 kwietnia 2008 r. zostało uznane przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Głubczycach za zarzuty w sprawie prowadzonego przeciwko skarżącemu postępowania egzekucyjnego. Powyższe pismo zostało przesłane Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w powiecie głubczyckim, będącemu wierzycielem, celem zajęcia stanowiska w sprawie zarzutów. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie głubczyckim, postanowieniem z dnia [...], nr [...], wydanym na podstawie art. 34 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) – zwaną dalej w skrócie u.p.e.a., oddalił zarzuty wniesione przez Ł. B. w przedmiocie postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że wbrew twierdzeniom skarżącego, chociaż zdarzenie będące podstawą toczącego się postępowania miało miejsce 12 lat temu, to jednak nałożony w związku z tym obowiązek nie uległ przedawnieniu. Organ wyjaśnił, że w prawie administracyjnym nie występuje instytucja przedawnienia zobowiązań z wyjątkiem sytuacji wskazanych w przepisach szczególnych, które nie miały zastosowania w niniejszej sprawie. Odnosząc się natomiast do drugiego zarzutu, który sprowadzał się do twierdzenia, że skarżący sam nie wykonywał żadnych samowolnych prac budowlanych, w związku z czym nastąpił błąd w zakresie wskazania osoby zobowiązanej, organ zwrócił uwagę, że Ł. B. jest następcą prawnym i właścicielem nieruchomości, na której stwierdzono wystąpienie nieprawidłowości z zakresu prawa budowlanego i w związku z tym jest on zobowiązany do wykonania nałożonych na niego nakazów. Powołując się na powyższe postanowienie zawierające stanowisko wierzyciela, Naczelnik Urzędu Skarbowego w Głubczycach postanowieniem z dnia 10 czerwca 2008r., nr [...], nie uwzględnił zarzutów zgłoszonych przez skarżącego. Rozpatrując zażalenie na to rozstrzygnięcie, Dyrektor Izby Skarbowej w Opolu, postanowieniem z dnia 25 lipca 2008 r., utrzymał je w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, wyrokiem z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I SA/Op 273/08 po rozpoznaniu w Wydziale I sprawy ze skargi Ł. B. uchylił postanowienia wydane przez organy egzekucyjne obu instancji. W uzasadnieniu, Sąd przedstawiając zasadnicze podstawy swego rozstrzygnięcia, zwrócił uwagę na pismo Ł. B. złożone w Urzędzie Skarbowym w Głubczycach, w dniu 15 maja 2008 r., tj. w otwartym terminie do złożenia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora z dnia [...], które zawierało wyraźne odniesienia do bezzasadnych - w ocenie skarżącego - twierdzeń wierzyciela zawartych w tym postanowieniu. Zdaniem Sądu, organ egzekucyjny na podstawie art. 18 u.p.e.a. w związku z art. 66 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., obowiązany był nadać złożonemu pismu właściwy bieg, który umożliwiłby uzyskanie skarżącemu ostatecznego stanowiska Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu, a tym samym pozwoliłby na poddanie sądowej kontroli stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutów. W wykonaniu wytycznych zawartych we wskazanym wyroku, Naczelnik Urzędu Skarbowego w Głubczycach postanowienie wydanym na podstawie art. 66 § 1 K.p.a., z dnia 6 marca 2009 r. (błędnie datowanym na 6 marca 2008 r.), zawiadomił Ł. B. o przysługującym mu uprawnieniu do złożenia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora z dnia [...]. W dniu 17 marca 2009 r. do Powiatowego Inspektora wpłynęło zażalenie Ł. B., w którym podniósł on, że błędne było oparcie tytułu wykonawczego o przepis art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( Dz. U. 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), ponieważ gnojownik położony na działce nr [...] w K. nie był i nie jest zabytkiem. Skarżący zarzucił również, że nie istnieje żaden wyrok sądowy, który stwierdzałby, iż on "jako następca prawny poprzedniego właściciela nieruchomości, który zlecił dokonanie konserwacji gnojownika i "odziedziczył" odpowiedzialność za to przestępstwo budowlane." Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, postanowieniem z dnia [...], nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazując na stan faktyczny sprawy stwierdził, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ zgodnie z art. 33 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej mogą być tylko szczegółowo wymienione w tym przepisie przyczyny, a argumenty podniesione w zażaleniu pokrywają się z nimi tylko częściowo. Zdaniem organu, przepis art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego został zastosowany prawidłowo, gdyż odnosi się do samowolnych robót budowlanych i to niezależnie od tego, czy zostały one wykonane w obiekcie zabytkowym, czy też nie. Organ podkreślił, że odpowiedzialność Ł. B. za samowolnie wykonane prace budowlane wynika wprost z art. 30 § 4 K.p.a., zgodnie z którym w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych, w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Organ dodał, że w obrocie prawnym istnieje decyzja nakładająca na skarżącego określony obowiązek, której legalność została zbadana w postępowaniu odwoławczym, dlatego brak jest podstaw do uznania, że egzekucja jest prowadzona przeciwko niewłaściwej osobie. Ponadto zauważył, że nałożony na Ł. B. obowiązek dokonania rozbiórki części gnojownika ma charakter administracyjny a nie karny, a zatem nie ulega przedawnieniu. Skargę na powyższe postanowienie złożył Ł. B. wnosząc o wydanie postanowienia o zwrocie części wynagrodzenia zajętego na rzecz wierzyciela wraz z ustawowymi odsetkami. Skarżący zwrócił uwagę, iż w związku z wyrokiem WSA w Opolu z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I SA/Op 273/08, Naczelnik Urzędu Skarbowego w Głubczycach wydał w dniu 14 maja 2009 r., postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego a także postanowienie z dnia 15 maja 2009 r. w sprawie zwrotu kosztów egzekucyjnych. W ocenie Ł. B. rozstrzygnięcia te potwierdzają okoliczność, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego od 1997 r. prowadzi przeciwko niemu nieuzasadnione postępowanie, tym bardziej, że działka nr [...] była w przeszłości własnością Skarbu Państwa. W odpowiedzi na skargę Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek z powodów innych niż zostały w niej podniesione. Na mocy art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd w zakresie swojej właściwości sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż Sąd przy rozpatrywaniu sprawy nie bada ani celowości, ani słuszności zaskarżonego rozstrzygnięcia, a ogranicza się do stwierdzenia, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego oraz obowiązującego stanu prawnego dopuszczalne było wydanie postanowienia będącego przedmiotem sprawy. Sprawując kontrolę legalności, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z tych względów jest zobligowany do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a zatem może uwzględnić skargę z przyczyn dostrzeżonych z urzędu. Konsekwencją tak zakreślonego zakresu kognicji sądu jest to, że negatywna ocena legalności zaskarżonego postanowienia skutkuje uchyleniem decyzji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., co prowadzi do eliminacji decyzji z porządku prawnego. W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności stanowiące podstawę uwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu na mocy art. 151 P.p.s.a. Odnotować również trzeba, z uwagi na treść wniosku zawartego w niniejszej skardze, że sąd administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, gdyż jego orzeczenia mogą mieć charakter wyłącznie kasatoryjny. Sąd administracyjny nie jest bowiem kolejną instancją odwoławczą w strukturze organów administracji publicznej, nie zastępuje tych organów w merytorycznym rozstrzyganiu spraw administracyjnych, nie było zatem możliwe uwzględnienie wniosku skarżącego o wydanie postanowienia o wskazanej przez niego treści, tj. o zwrocie części wynagrodzenia zajętego na rzecz wierzyciela wraz z ustawowymi odsetkami. Przystępując do oceny zaskarżonego postanowienia Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na wstępie zauważyć wypada, że podstawą prawną tego rozstrzygnięcia były przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz.1954 ze zm.), zwanej w skrócie u.p.e.a. Zgodnie z przepisem art. 26 tej ustawy, organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego. Organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie jest on jednak uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 u.p.e.a.). W przypadku natomiast zgłoszenia przez zobowiązanego zarzutów odnośnie postępowania administracyjnego, organ egzekucyjny jest uprawniony do ich rozpoznania, ale dopiero po uzyskaniu stanowiska wierzyciela. W tym miejscu podkreślić trzeba, że tylko wierzyciel jest uprawniony do zbadania zarzutów pod względem merytorycznym i ustalenia, czy obowiązek istnieje, a jeśli tak, to w jakiej formie i czy jest on wykonalny (art. 33 i art. 34 u.p.e.a.). Znamiennym jest, że w zakresie zarzutów odnoszących się do kwestii: wykonalności lub umorzenia w całości albo w części obowiązku, jego przedawnienia, wygaśnięcia albo nieistnienia, odroczenia terminu jego wykonania albo braku wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej, określenia egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z odpowiedniego orzeczenia, błędu co do osoby zobowiązanego lub niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym - na zasadzie art. 34 ust. 1 u.p.e.a. - stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące. Zajmowanie stanowiska przez wierzyciela w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie. Ponadto, zgodnie z art. 17 i art. 18 u.p.e.a., jeżeli jej przepisy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że zarówno zaskarżone postanowienie jak i utrzymane nim w mocy postanowienie pierwszoinstancyjne, nie odpowiadają przepisom prawa. Przedmiotem obu tych postanowień była kwestia zajęcia stanowiska przez wierzyciela w sprawie postępowania egzekucyjnego zmierzającego do wyegzekwowania od zobowiązanego Ł. B. grzywny w celu przymuszenia. Jak wynika z przytoczonych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (u.p.e.a.), wierzyciel wypowiadając się co do zarzutów skarżącego zmierzających do podważenia istnienia obowiązku oraz prawidłowości ustalenia osoby zobowiązanego jest obowiązany do odpowiedniego stosowania przepisów K.p.a. regulujących m.in. kwestię prawidłowości doręczeń pism oraz zasad postępowania wyjaśniającego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego potwierdzając prawidłowość postanowienia z dnia [...] wyraźnie wskazał, że podstawą prowadzonego postępowania egzekucyjnego jest postanowienie z dnia 5 października 2006 r., nakładające na Ł. B. grzywnę w celu przymuszenia go do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym. Organy obu instancji, reprezentujące wierzyciela, bezkrytycznie przyjęły, że postanowienie to było wydane w sposób prawidłowy i było wykonalne, a zatem posiadało cechy ostateczności. Nie wzbudził wątpliwości organów fakt, iż zarzuty co do tego postanowienia zostały zgłoszone dopiero w piśmie z dnia 7 stycznia 2008 r., uzupełnionego pismami z dnia 26 marca 2008r. oraz z dnia 9 kwietnia 2008 r. Tymczasem jak wynika z lektury akt administracyjnych postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia z dnia 5 października 2006 r., nr [...], do którego dołączony został także tytuł wykonawczy z dnia 25 sierpnia 2006 r., nie zostało fizycznie doręczone skarżącemu. Organy nie wskazywały na tę okoliczność, jak również nie uzasadniały zastosowania w tym przypadku zastępczej formy doręczenia, czyli konieczności przyjęcia tzw. fikcji doręczenia z art. 44 K.p.a. Przepis ten stanowi, że w razie niemożności doręczenia pisma w mieszkaniu lub miejscu pracy adresata albo poprzez pozostawienie przesyłki dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeśli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi, poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej, przy jednoczesnym umieszczeniu w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata, zawiadomienia o pozostawieniu pisma w urzędzie pocztowym wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia. Zgodnie z art. 44 § 3 i § 4 K.p.a. w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie 7 dni, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia czternastodniowego okresu, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Organy pominęły ocenę prawidłowego doręczenia postanowienia z dnia 5 października 2006 r., nie zwróciły uwagi na okoliczność, że przesyłka ta została nieprawidłowo zaadresowana, ponieważ jako miejsce zamieszkania skarżącego zostały wskazane G., natomiast właściwa miejscowość K., została dopisana na kopercie, lecz bez zaznaczenia kto i w jakiej dacie dokonał tej zmiany. W ocenie Sądu organy wierzyciela obu instancji zajmując stanowisko względem zarzutów skarżącego, w trybie art. 34 § 1 u.p.e.a., obowiązane były dokonać w pierwszej kolejności skuteczności doręczenia egzekwowanego postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Od ustalenia, czy postanowienie to zostało doręczone zobowiązanemu w sposób prawidłowy zależy stwierdzenie, czy obowiązek zapłaty 5.000,00 zł. tytułem grzywny, będący podstawą prowadzenia postępowania egzekucyjnego, istnieje i jest wymagalny. Tymczasem w przedmiotowej sprawie wierzyciel przemilczał kwestię skuteczności doręczenia skarżącemu postanowienia o nałożeniu grzywny. Zgodnie natomiast z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a), organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy." Mając na uwadze tę zasadę, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością (art. 77 § 1 K.p.a.). Wierzyciel zobowiązany był zatem dokonać wszechstronnej analizy całego materiału dowodowego. W rozpoznawanej sprawie, w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim postanowienia organu I instancji, organy ograniczyły się jedynie do stwierdzenia, że zarzuty podniesione przez zobowiązanego nie zasługują na uwzględnienie, nie wypowiadając się jednak w żadnym miejscu co do kwestii ostateczności i wymagalności obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia 5 października 2006 r. Prowadzone postępowanie egzekucyjne, zmierzające do uiszczenia grzywny jest nowym postępowaniem, które wynika z aktu - postanowienia administracyjnego -nakładającego dochodzony obowiązek tj., grzywnę w celu przymuszenia, stąd wierzyciel powinien zająć stanowisko, co do tego obowiązku w trybie art. 34 § 1 u.p.e.a. Jeżeli omawiany obowiązek wynika z ostatecznego postanowienia skutecznie doręczonego stronie, to wierzyciel, w oparciu o przeprowadzone postępowanie dowodowe, powinien w swoim stanowisku dać wyraz tym ustaleniom (art. 124 § 2 K.p.a.). Ponieważ w zaskarżonym postanowieniu wierzyciela, nie ma żadnej wzmianki świadczącej o obowiązku wynikającym z istniejącego w obrocie prawnym postanowienia, dlatego też należało uznać, iż postępowanie w rozpoznawanej sprawie zostało przeprowadzone z uchybieniem przepisów procedury administracyjnej (art. 7, art. 77 § 1 i 80 oraz 124 § 2 K.p.a.). Uznanie bowiem przez organy, że chybione są zarzuty skarżącego odnośnie przedawnienia obowiązku oraz błędnego ustalenia osoby zobowiązanej, było możliwe tylko przy założeniu, że obowiązek ten istnieje, ponieważ postanowienie o nałożeniu grzywny stało się ostateczne. Za ostateczne, zgodnie z przepisem art. 16 § 1 K.p.a. uważa się natomiast te rozstrzygnięcia, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. Wziąwszy jednak pod uwagę okoliczność, iż zaskarżalne rozstrzygnięcia zyskują status ostateczności z chwilą bezskutecznego upływu terminu do ich zaskarżenia, który liczony jest od dnia ich doręczenia lub ogłoszenia, ustalenie faktu skutecznego doręczenia jest elementem niezbędnym do stwierdzenia istnienia w obrocie prawnym rozstrzygnięcia, od którego strona mogłaby się odwołać. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Uchylenie postanowienia organu I instancji wynika z art. 135 tej ustawy. Na podstawie art. 152 P.p.s.a. orzeczono o niewykonywaniu zaskarżonego postanowienia. Koszty postępowania zasądzono na podstawie art. 200 P.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań i sprowadzają się przede wszystkim do konieczności ustalenia, czy postanowienie o nałożeniu grzywny z dnia 5 października 2006 r. zostało skutecznie doręczone i jako takie funkcjonuje w obrocie prawnym, mogąc być tym samym podstawą do prowadzenia postępowania egzekucyjnego.