II SA/Op 209/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Nysie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 22 stycznia 2015 r., nr SKO.I/40/2969/2014/ps w przedmiocie odmowy rozstrzygnięcia sporu o właściwość w sprawie wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej postanawia: odrzucić skargę. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Nysie wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 22 stycznia 2015 r., nr SKO.I/40/2969/2014/ps. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, odmówiło rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego o właściwość pomiędzy Dyrektorem Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Nysie a Dyrektorem Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Opolu, w przedmiocie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o odrzucenie skargi z powodu braku podstaw prawnych do zaskarżenia postanowienia. Organ wskazał, że przepisy ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, nie przewidują, by kwestie dotyczące powiatu zobowiązanego do ponoszenia kosztów były rozpoznawane w postępowaniu uregulowanym procedurą administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sprawa dotycząca ustalenia powiatu właściwego do ponoszenia kosztów pobytu dziecka w rodzinie zastępczej nie ma charakteru indywidualnej sprawy administracyjnej. Stąd skarga jest niedopuszczalna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Sąd z urzędu bada w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, ustalając czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu (pkt 1), wniesienie po terminie (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych (pkt 3), zawisłość sprawy (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5) oraz niedopuszczalność z innych przyczyn (pkt 6), która występuje m.in. w razie niewyczerpania środków zaskarżenia. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Przedmiotem niniejszej skargi jest postanowienie dotyczące odmowy rozstrzygnięcia sporu o właściwość pomiędzy Dyrektorem Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Nysie, a Dyrektorem Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Opolu w kwestii ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej, w którym organ ten stwierdza, że w sprawie nie występuje spór o właściwość w rozumieniu art. 22 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013, poz. 267 z późn. zm.) – zwany dalej w skrócie: "K.p.a". Spór o właściwość pomiędzy organami określonymi w art. 22 § 1 K.p.a. ma miejsce, gdy przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia danej sprawy albo gdy każdy z organów uważa, że nie jest właściwy do załatwienia sprawy. Taka sytuacja zachodzi tylko w rozstrzyganiu sprawy indywidualnej przez organy administracji i sprawa ta musi podlegać załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej w rozumieniu K.p.a. Regulacje dotyczące umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej i pokrycia wydatków z tym związanych, zostały zawarte w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2015 r., poz. 332). W art. 191 ustawy określono zasady finansowania systemu pieczy zastępczej. Przepis ten ustanawia zasadę, że wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej (art. 191 ust. 1), a w przypadkach określonych w art. 191 ust. 2 i ust. 3 właściwym do ponoszenia wydatków jest odpowiednio powiat miejsca ostatniego miejsca zameldowania dziecka na pobyt stały lub powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zstępczej. W myśl art. 191 ust. 5 ustawy powiat, na terenie którego funkcjonują mogące przyjąć dziecko rodzina zastępcza, rodzinny dom dziecka lub placówka opiekuńczo-wychowawcza, zawiera z powiatem, o którym mowa w ust. 1-4, porozumienie w sprawie przyjęcia dziecka oraz warunków jego pobytu i wysokości wydatków, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że porozumienia takie są umową cywilnoprawną, nie mają zaś charakteru aktu administracyjnego. Przedmiotem porozumienia jest w istocie określenie wysokości i sposobu rozliczania kosztów pomiędzy powiatami, związanych z wydatkami na utrzymanie dziecka w placówce. Istota sporu w sprawie sprowadza się zatem do żądania partycypacji w tych kosztach, ale na zasadach określonych przez same strony. Brak jest zatem w tej sytuacji materialnoprawnej podstawy do wydania przez organ decyzji administracyjnej (por.: postanowienia NSA z dnia 29 września 2013 r., sygn. akt I OW 220/13, z dnia 9 marca 2012 r. sygn. akt I OW 3/12, LEX 1122898, z dnia 24 września 2013 r. sygn. I OW 181/13). W ocenie Sądu, na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 22 stycznia 2015 r., nr SKO.I/40/2969/2014/ps nie przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Rozstrzygnięcia organów administracyjnych wydane na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a. i dotyczące sporów o właściwość nie podlegają kontroli sądów administracyjnych. Rozstrzygnięcie sporu następuje bowiem w formie aktu administracyjnego, ale nie w formach przewidzianych w postępowaniu administracyjnym. A zatem rozstrzygnięcie sporu nie następuje ani w formie decyzji administracyjnej ani postanowienia (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2009, s. 129 - 130). Rozstrzygnięcie sporu o właściwość między organami na podstawie art. 22 § 1 K.p.a. nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 K.p.a. Na takie rozstrzygnięcie nie przysługują środki odwoławcze w administracyjnym toku instancji ani skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 28 marca 1991 r., sygn. akt SA/Lu 218/91, opublikowane w ONSA 1991/1/30). Na powyższe stanowisko nie wpływa nowelizacja ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, dokonana przez art. 1 pkt 82 lit. d ustawy z dnia 25 lipca 2014 r. (Dz.U. z 2014 r., poz. 1188) o zmianie ustawy rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz niektórych innych ustaw, zmieniająca ww. ustawę z dniem 19 września 2014 r., w ten sposób, że dodano do art. 191 ust. 16, zgodnie z którym: "W sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego". Przywołana nowelizacja ustawy i wskazywana przez stronę skarżącą wadliwość zaskarżonego postanowienia z punktu widzenia zacytowanego przepisu, nie zmienia tego, że w dalszym ciągu przedmiotem skargi jest postanowienie pod względem właściwości sądu administracyjnego, niezaskarżalne. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał, że skarga wniesiona w sprawie jest niedopuszczalna z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego do jej rozpoznania. Wobec czego, Sąd działając na zasadzie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a, postanowił ją odrzucić, co orzekł jak w sentencji.