II SA/Op 21/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik - spr. Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi J. D. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie wymeldowania 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest postanowienie Wojewody [...] z dnia [...], nr [...], który działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez J. D., A. D., M. D. i D. D. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z 6 września 2007 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ podał, iż ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że doręczenie decyzji organu I instancji nastąpiło w dniu 12 września 2007 r., a zatem odwołanie od tej decyzji mogło być wniesione najpóźniej w dniu 26 września 2007 r. Rodzina D. nadając listem poleconym odwołanie w dniu 27 września 2007 r. przekroczyła 14-dniowy termin określony w art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, a ponieważ nie wnosiła o jego przywrócenie, należało pozostawić wniesione z uchybieniem terminu odwołanie bez rozpoznania. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym: Decyzją z dnia 6 września 2007r., Nr [...], Prezydent Miasta [...] działając na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego orzekł o wymeldowaniu A. i J. D. wraz z dziećmi D. D. i M. D. z pobytu stałego w O. przy ul. [...]. Powyższą decyzję doręczono J. D., A. D., M. D. i D. D. na adres lokalu położonego przy ul. [...] w O. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru w/w decyzji widnieje podpis E. W. ze wskazaniem daty odbioru na dzień 12 września 2007 r. W toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego od 20 grudnia 2006r. organ I instancji ustalił, iż na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w O. Wydział I Cywilny z dnia 23 czerwca 2006 r. własność położonej przy ul. [...] w O. nieruchomości, należącej do A. i J. D., została przysądzona na rzecz I. Z. Protokół z przeprowadzonych przez Komornika Sądowego czynności egzekucyjnych oraz kontrola meldunkowa wykazały, iż rodzina D. nie zamieszkuje w miejscu zameldowania na pobyt stały, jednak nie zdołano ustalić miejsca ich pobytu. Jako adres do korespondencji kierowanej do A. i J. D. – J. D. w piśmie do Urzędu Miasta [...] z dnia 9 stycznia 2007 r. oraz w piśmie do Sądu Rejonowego w O. z dnia 29 grudnia 2006 r. wskazał ul. [...] pok. [...] w O. Organ ustalił nadto, że pod w/w adresem znajduje się lokal użytkowy "A" i tam też została doręczona pierwsza decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia 26 marca 2007 r., Nr [...]. Z jej zwrotnego potwierdzenia wynika, iż została doręczona do rąk E. W. Organ I instancji przesyłał także w toku prowadzonego postępowania korespondencję dla J. D., A. D., M. D. oraz D. D. na adres przy ul.[...] w O., gdzie jak wynika ze zwrotnych potwierdzeń, odebrała je osobiście A. D., oraz na adres przy ul. [...] w O., które to pisma odbierała E. W. lub A. D. W dniu 27 września 2007r. m.in. J. D. wniósł listem poleconym, za pośrednictwem poczty, do Wojewody [...] odwołanie od decyzji organu I instancji wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. W treści odwołania nie zawarł prośby o przywrócenie terminu do jego złożenia. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania z przyczyn przytoczonych na wstępie. Z treścią powyższego rozstrzygnięcia nie zgodził się J. D. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skardze, podniósł, iż decyzja Prezydenta Miasta [...] została odebrana przez E. W., która nie posiadała upoważnienia do odbioru korespondencji adresowanej do skarżącego. Jednocześnie wskazał, iż pomimo, że decyzja została doręczona 12 września 2007r. E. W. dokonała wpisu na kopercie z decyzją, że odbioru przesyłki dokonała w dniu 13 września 2007 r. Przekazanie korespondencji skarżącemu nastąpiło dopiero kilka dni później, a zatem nie posiadał on możliwości sprawdzenia faktycznej daty ich doręczenia i stąd też w dobrej wierze przyjął prawdziwość tej adnotacji. Podkreśl nadto skarżący, iż uchybienie terminu do złożenia odwołania nie było przez niego zawinione. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, iż nie można się zgodzić z wyjaśnieniami skarżącego, iż E. W. nie posiadała upoważnienia do odbioru korespondencji adresowanej m.in. do skarżącego, skoro każdą korespondencję w całej sprawie prowadzonej o wymeldowanie rodziny D. podejmowała ona i nadal podejmuje w ich imieniu. Dowodzą temu wszystkie zwrotne potwierdzenia odbioru pism kierowanych na adres wskazany przez stronę. Skoro E. W. odebrała zawiadomienie przesłane do Urzędu Miasta w sprawie przekazania akt pierwszej instancji nr [...] oraz postanowienie Wojewody z [...], organ uznał, że cała dotychczasowa korespondencja kierowana na wskazany przez skarżącego adres była skutecznie doręczana. Ponieważ w świetle art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy nie jest upoważniony do rozpoznania spóźnionego odwołania, należało orzec jak w sentencji zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270, zwanej dalej P.p.s.a). Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja, co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 – LEX nr 37180). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Legalność decyzji bada się zarówno pod względem formalnym jak też i materialono-prawnym. Oznacza to, że sąd kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może decyzję taką uchylić lub stwierdzić jej nieważność, tylko wówczas, gdy narusza ona prawo materialne lub procesowe w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Dodać przy tym należy, iż sąd nie jest władny do zastępowania organów administracji państwowej w rozstrzyganiu spraw administracyjnych. Przeprowadzona w ten sposób kontrola legalności zapadłego postanowienia wykazała, że wydane ono zostało z naruszeniem art. 42 § 1, 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 42 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej: K.p.a.), pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Przepis ten reguluje tzw. właściwe doręczenie pism, które polega na tym, że pismo osobiście odbiera jego adresat. Oznacza to, że w tym trybie pisma mogą być doręczane wyłącznie adresatowi. Wskazanie w tym przepisie mieszkania osoby fizycznej będącej adresatem pisma lub miejsca jej pracy oznacza jedynie, że w tych miejscach z zastrzeżeniem art. 42 § 2 i 3 K.p.a. można doręczyć pismo tej osobie. W przypadku, gdy - jak w niniejszej sprawie - osoba fizyczna wskazała miejsce pracy jako adres do doręczeń, doręczenie w miejscu pracy jest skuteczne tylko wówczas, gdy pismo odbierze ta osoba fizyczna, nie zaś inna osoba uprawniona do odbioru pism w tym miejscu pracy. Gdyby było inaczej to przepis ten musiałby zawierać dodatkowe sformułowanie, takie jak w art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania cywilnego, tj. że dla adresata, którego listonosz nie zastanie w miejscu pracy, można doręczyć pismo osobie upoważnionej do odbioru pisma ( vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 1999 r., ISA/Kr 129/98, LEX nr 39698). W przedmiotowej sprawie decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia 6 września 2007 r. została doręczona w miejscu pracy adresata: J. D., jednakże nie do rąk adresata, lecz E. W. W aktach sprawy brak jest dowodu potwierdzającego, że decyzja ta została odebrana przez osobę, która była upoważniona przez skarżącą do odbioru tej korespondencji. W tym stanie rzeczy, Wojewoda [...] winien uprzednio jednoznacznie ustalić, czy osoba potwierdzająca odbiór korespondencji była do tej czynności upoważniona. Fakt doręczenia pisma określonej osobie w oznaczonym czasie i miejscu może być stwierdzony wtedy, kiedy jest pewne, iż otrzymała je właściwa osoba (art. 42 § 1 i art. 43 k.p.a.) - wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 grudnia 1996 r. w sprawie I SA/Wr 81/96 oraz w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2000 r. w sprawie I SA/Gd 1707/99. Tymczasem jak wynika z przedłożonych Sądowi akt sprawy, organ drugoinstancyjny ustaleń takich nie poczynił i stwierdził uchybienie terminu, opierając się jedynie na adnotacji doręczyciela, iż pismo przekazał E. W., pomimo, że akta sprawy nie zawierały dowodów na to, by skarżący pełnomocnika takiego ustanowił, a sam skarżący faktowi temu przeczy. Organ II instancji nie podjął też żadnej próby ustalenia, w jakiej dacie przesyłka została mu doręczona i tym samym, czy istotnie wniósł on odwołanie z uchybieniem obowiązującego terminu. Wobec tego, zdaniem Sądu decyzja ta, zatem została doręczona w sposób nieprawidłowy. W konsekwencji za dzień doręczenia decyzji należało uznać dzień, w którym skarżący ją otrzymał i od tego dnia liczyć 14 - dniowy termin do złożenia przez niego odwołania. Okoliczność wcześniejszego niekwestionowania przez skarżącego doręczenia mu korespondencji nie sanuje błędu organu. Doręczyciel, nie zastając adresata decyzji w miejscu pracy wskazanym jako miejsce pobytu strony, winien był wdrożyć procedurę zastępczego doręczania korespondencji wynikającą z art. 44 K.p.a. tj. awizować przesyłkę i pozostawić do odbioru w placówce pocztowej, umieszczając w oddawczej skrzynce pocztowej lub gdy nie jest to możliwe na drzwiach biura adresata lub innego pomieszczenia, w którym wykonuje on swoje czynności zawodowe zawiadomienie o pozostawieniu pisma w placówce pocztowej wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organ administracyjny naruszył w przedmiotowym postępowaniu zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), której realizacja wymaga, by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 K.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści ( por. wyrok NSA z 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99). W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji, lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. W myśl art. 136 K.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony, lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie. W konsekwencji, w myśl powyższych uwag, postanowienie organu II instancji uznać należy za naruszające przepisy postępowania administracyjnego. Jest ono bowiem co najmniej przedwczesne, wydane bez należytego rozważenia wszystkich istotnych okoliczności odnoszących się do rzeczywistej daty, w której J. D. doręczono decyzję organu I instancji. W ramach ponownego rozważenia, czy odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta [...] J. D. wniósł w terminie, czy też z jego uchybieniem, organ drugoinstancyjny winien zatem ustalić, czy skarżący ustanowił pełnomocnika, który w jego imieniu odebrał przesłaną przez organ pierwszoinstancyjny decyzję, a w razie odpowiedzi negatywnej sprawdzić, kiedy w istocie skarżącemu została doręczona decyzja organu I instancji. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku - art. 152 P.p.s.a. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.