II SA/Op 211/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia WSA Krzysztof Bogusz asesor sądowy Elżbieta Naumowicz -spr. Protokolant: st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie obowiązku meldunkowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz Z. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 14 lutego 2005 r., skierowanym do Urzędu Gminy w B., Z. K. wniósł o wymeldowanie syna – W. K. z pobytu stałego w B., ul. [...]. W uzasadnieniu wniosku podał, iż zameldowanie syn od 25 lat mieszka w K. przy ul. [...] i do domu rodzinnego nie przychodzi, a jeśli już, to w stanie nietrzeźwym. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, w toku którego W. K. oświadczył do protokołu, iż w lokalu [...], który opuścił dobrowolnie, nie przebywa od 17 lat, mieszka natomiast wraz z konkubiną w jej mieszkaniu w K., gdzie jest zameldowany na pobyt czasowy, wychowując 11-letnie dziecko oraz koncentrując tam swoje interesy życiowe, Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t. j. Dz. U. 2001 Nr 87, poz. 960 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a., orzekł o wymeldowaniu W. K. z pobytu stałego [...] ul. [...]. W uzasadnieniu tej decyzji wskazał, iż powołany w podstawie prawnej przepis art. 15 ust. 2 przewiduje dwie normy prawne, z których zaistnienie każdej daje podstawy do wymeldowania. Pierwsza z nich dotyczy osoby, która utraciła uprawnienie wymienione w art. 9 ust. 2 tej ustawy i bez wymeldowania opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego, natomiast druga – osoby, która opuściła dotychczasowe miejsce pobytu i nie przebywa we nim przez okres co najmniej 6 miesięcy, a nowego miejsca pobytu nie można ustalić. Stwierdził, iż wykazane zostało, że W. K. koncentruje swoje sprawy bytowe i interesy życiowe w K., a ustalony stan faktyczny odpowiada hipotezie wynikające z art. 15 ust. 2 zdanie pierwsze. Poza tym wskazał, iż utrzymywanie zapisu ewidencyjnego niezgodnego ze stanem faktycznym naruszałoby normę określoną w art. 1 ust. 2 ustawy, z której wynika, iż ewidencja ludności polega między innymi na rejestracji danych o miejscu pobytu osób, natomiast organ właściwy w sprawach meldunkowych nie jest zobowiązany do badania wszystkich okoliczności dotyczących opuszczenia lokalu i rozstrzygania sporów pomiędzy właścicielem lokalu a osoba opuszczającą lokal. Odwołanie od powyższej decyzji złożył W. K., który potwierdzając, że faktycznie nie mieszka wraz z ojcem, podniósł, iż mieszkał tam i nadal chciał mieszkać, przy czym dalsze zamieszkiwanie uniemożliwiały awantury pijackie oraz ciągłe upokorzenia, bicie i znęcanie się nad rodziną przez ojca. Poza tym wskazał, iż z uwagi na zbyt mały metraż nie może zameldować się na stałe w K., w związku z czym jest przemeldowywany co jakiś czas jedynie na czasowo. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł odmowę wymeldowania W. K. z pobytu stałego w miejscowości [...] ul. [...]. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, iż decyzja organu pierwszej instancji jest niezgodna z prawem. Wskazał, iż przez organ pierwszoinstancyjny przytoczony został przepis art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych w brzmieniu obowiązującym przed zmianą dokonaną w wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r. Organ odwoławczy, oceniając materiał dowodowy, stwierdził, iż nie wystąpiła istotna przesłanka niezbędna do orzeczenia o wymeldowaniu, jaką jest trwałe opuszczenie miejsca stałego pobytu. Wywodził, iż w świetle art. 8 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności (...) za okoliczności uzasadniające zameldowanie na pobyt czasowy uważa się w szczególności pobyt ze względów rodzinnych i takie zameldowanie nie wymaga od osoby wymeldowania się z dotychczasowego miejsca pobytu stałego. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący Z. K. wnosił o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując, że jest inwalidą pierwszej grupy po przebytych trzech zawałach i wymaga spokoju. Opisał szczegółowo postępowanie syna i szkody wyrządzane przezeń przy okazji sporadycznych odwiedzin. Podniósł, iż córka przeniosłaby się do domu rodzinnego aby sprawować opiekę nad nim oraz nad żoną. Do skargi dołączył kopie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz dokumentację dotyczącą dochodzenia prowadzonego w roku 1998 w sprawie znęcania się fizycznego i moralnego, które zostało umorzone ze względu na fakt pogodzenia się ze sprawcą szkody. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi w całości, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie odnotować należy, że zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sprawując taką kontrolę legalności, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji, badając prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) W świetle powyższego podkreślić trzeba, że zakreślone ustawowo granice kryterium legalności nie pozwalają na badanie przez sąd administracyjny ani celowości, ani tym bardziej słuszności podjętej przez właściwy organ decyzji administracyjnej w świetle zasad sprawiedliwości społecznej, jak również dolegliwości wywołanych przez tę decyzję skutków. Badając zaskarżone rozstrzygnięcie pod kątem legalności należało uznać, że oparte ono zostało na niewystarczającej ocenie stwierdzonych faktów, a także wadliwej wykładni i błędnym zastosowaniu przepisów procedury administracyjnej. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie stanowił przepis art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t. j. Dz. U. 2001 nr 87 poz. 960 ze zm.), zwanej dalej ustawą, w myśl którego organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 2 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. W tym miejscu należy wskazać, że takie brzmienie powołanego przepisu zostało wprowadzone przepisem art. 1 pkt 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. Nr 93, poz. 887) i obowiązuje od dnia 1 maja 2004 r. Przepis ten w poprzednio obowiązującym brzmieniu przewidywał dwie przesłanki decydujące o możliwości wymeldowania osoby z miejsca pobytu stałego, jakimi były utrata posiadania wymienionych w art. 9 ust. 2 tej ustawy uprawnień do przebywania w lokalu, w którym była zameldowana oraz opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu. W konsekwencji orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 27 maja 2002 r. (sygn. akt K 20/01, OTK - A nr 3 z 2002 r., poz. 34) o niezgodności przepisu art. 9 ust. 2 powyższej ustawy z przepisami art. 52 ust. 1 i art. 83 w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i utratą mocy przez ten przepis z dniem 19 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 716), zmieniony został przez ustawodawcę zapis art. 15 ust. 2 tejże ustawy. Zasadnie organ odwoławczy wskazał, iż przez organ pierwszej instancji w uzasadnieniu wydanej decyzji zacytowany został przepis art. 15 ust. 2 ustawy w brzmieniu obowiązującym przed zmianą. Według aktualnego brzmienia tego przepisu, obowiązującego w dacie wydawania zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, przesłanką wymeldowania jest spełnienie warunku faktycznego opuszczenia miejsca pobytu i niedopełnienie obowiązku wymeldowania. W świetle powyższego, obowiązkiem organu, rozstrzygającego czy zachodzi przesłanka do cofnięcia czynności materialno - technicznej zameldowania, jest ustalenie czy nastąpiło opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu. Zważywszy, że powołany przepis dotyczy wymeldowania z miejsca stałego lub czasowego pobytu, należy mieć na względzie, że stosownie do art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy chodzi o stałe lub czasowe przebywanie w danej miejscowości pod oznaczonym adresem, którego wyznacznikami są w gminach o statusie miasta - nazwy miasta (dzielnicy), ulicy, numeru domu i lokalu, nazwy województwa oraz kodu pocztowego, a w innych gminach - nazwy miejscowości, numeru domu i lokalu, nazwy gminy, nazwy województwa, kodu pocztowego oraz nazwy ulicy, jeżeli w miejscowości występuje podział na ulice (art. 9b ust. 2 ustawy). Mówiąc o opuszczeniu dotychczasowego miejsca pobytu stałego bez wymeldowania należy mieć na uwadze sytuację, w której dana osoba opuściła lokal znajdujący się pod określonym adresem i dobrowolnie i wyprowadziła się do innego lokalu, niezależnie czy w tej samej, czy w innej miejscowości. Jak wskazano wyżej, warunek opuszczenie miejsca pobytu stanowił przesłankę wymeldowania w świetle art. 15 ust. 2 ustawy również w brzmieniu obowiązującym przed zmianą, w związku z czym aktualne w tej mierze pozostaje dotychczasowe orzecznictwo utrwalone na gruncie tego przepisu. Na tym tle ugruntowany został słuszny pogląd, iż opuszczeniem jest nie tylko fizyczne nieprzebywanie, ale i dający się określić na podstawie obiektywnych, możliwych do stwierdzenia okoliczności zamiar opuszczenia danego miejsca pobytu, z jednoczesnym zerwaniem z nim wszelkich związków i założeniem w nowym miejscu ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2002 r. (sygn. akt V SA 935/02, System Informacji Prawnej LEX nr 149535 oraz powołane tam orzecznictwo). W dotychczasowym orzecznictwie niejednokrotnie podkreślano również niezbędność elementu psychicznego przy ocenie opuszczenia miejsca pobytu, wskazując, że przejawem woli opuszczenia miejsca pobytu jest niepodejmowanie we właściwym czasie środków prawnych zmierzających do przywrócenia utraconego posiadania lokalu (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 1989 r., sygn. akt SA/Wr 789/88, ONSA z 1989 r. nr 2 poz. 72). Poza tym dodać warto, iż w uzasadnieniu powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzono, że wymeldowanie jest wyłącznie aktem rejestracji danych dotyczących opuszczenia przez osobę dotychczasowego miejsca pobytu. Z powyższych względów przy ustaleniu zamiaru opuszczenia miejsca pobytu nie można poprzestać tylko na oświadczeniach zainteresowanej osoby, a należy przesłankę tę również ocenić w świetle istniejącego stanu faktycznego. Do okoliczności potwierdzających wewnętrzną wolę (zamiar) należeć będzie - poza koncentracją interesów życiowych w danym miejscu, przejawiającą się w poprzez przebywanie w nim w sensie fizycznym, pracę, naukę) - także obiektywna możliwość realizacji woli przebywania w konkretnym miejscu. W tym miejscu należy podać, iż ustanowionego w przepisie art. 15 ustawy obowiązku wymeldowania z miejsca pobytu stałego w razie jego opuszczenia nie można rozpatrywać w oderwaniu od określonego w art. 8 ust. 1 ustawy obowiązku zameldowania się na pobyt stały ciążącego na osobie zameldowanej na pobyt czasowy i przebywającej w tej samej miejscowości nieprzerwanie dłużej niż 2 miesiące. Obowiązek ten wyłączony jest w sytuacji, gdy zachodzą okoliczności wskazujące na to, iż pobyt ten nie utracił charakteru pobytu czasowego, za jakie ustawodawca uważa w szczególności: wykonywanie pracy poza miejscem pobytu stałego (pkt 1), pobyt związany z kształceniem się, leczeniem, wypoczynkiem lub ze względów rodzinnych (pkt 2), odbywanie czynnej służby wojskowej (pkt 3) oraz pobyt w zakładach karnych i poprawczych, aresztach śledczych, schroniskach dla nieletnich i zakładach wychowawczych (pkt 4). Analiza ostatnio powołanego przepisu ustawy prowadzi do wniosku, iż wymienione przez ustawodawcę okoliczności są przemijające, a termin ich ustania jest możliwy do umiejscowienia w czasie. Wyznacznikami ich ustania będzie zakończenie pracy, nauki lub leczenia, jak również zakończenie służby wojskowej czy odbycie kary pozbawienia wolności, bądź upływ okresu aresztowania. Odnośnie wskazanego w pkt 2 in fine tego przepisu, pobytu w innym miejscu ze względów rodzinnych, należy, w ocenie sądu, przyjąć, iż pobyt ten może być związany np. z opieką nad członkiem rodziny albo dozorem nad jego mieszkaniem lub gospodarstwem, w związku z czym można stwierdzić, iż pobyt taki ustanie w razie zakończenia sprawowania opieki bądź dozoru. Obowiązkiem organu administracji rozstrzygającego w sprawie wymeldowania jest ustalenie w sposób nie budzący wątpliwości, istnienia bądź nieistnienia przesłanek do wymeldowania. Obowiązek ten wynika z zasady dążenia do prawdy obiektywnej określonej w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., nakazującym organowi podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i interesu obywatela. Przepisem gwarantującym realizację tej zasady jest art. 77 § 1 K.p.a., który obciąża organ obowiązkiem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz art. 80 ust. 1 K.p.a., który obliguje go do dokonania oceny, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Odmowa wymeldowania w drodze decyzji możliwa jest wówczas, gdy przesłanka warunkująca wymeldowanie w danym stanie faktycznym nie została wypełniona. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy na podstawie lektury akt stwierdzić, iż przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie wyjaśniające potwierdzało okoliczność, że W. K. od wielu lat nie zamieszkuje pod adresem, gdzie jest zameldowany na pobyt stały. W toku tego postępowania W. K. oświadczył, że dobrowolnie opuścił dom rodzinny, odwiedza rodziców rzadko i przyznał, iż zamieszkuje w K. w mieszkaniu konkubiny wraz z ich wspólnym synem, koncentrując tam swoje interesy życiowe. Fakt, iż nie dopełnił dotychczas obowiązku wymeldowania uzasadniał niepewnością co do dalszego zameldowania u konkubiny. W odwołaniu podnosił chęć mieszkania z rodzicami, jednak sam zamiar stałego pobytu pod oznaczonym adresem nie może przesądzać o zamieszkiwaniu tam osoby, lecz musi on być połączony z przebywaniem, które polega na skoncentrowaniu w nim swoich osobistych i majątkowych interesów. W. K. nie wykazał przy tym, że kiedykolwiek podejmował jakiekolwiek próby zamieszkania w miejscowości [...]. Ustalone przez organ pierwszej instancji i niekwestionowane przez W. K. okoliczności faktyczne wskazywały, że swoje życie osobiste skoncentrował on poza adresem zameldowania na pobyt stały i tym samym spełniony zostałby warunek określony w art. 15 ust. 2 ustawy. Organ pierwszej instancji wprawdzie zacytował treść tego przepisu w nieobowiązujacym już brzmieniu, jednak przesłankę wymeldowania powiązał z opuszczeniem przez W. K. miejsca stałego pobytu, wskazując przy tym, że instytucja prawna zameldowania ma charakter ewidencyjny i utrzymywanie zapisu sprzecznego z istniejącą faktycznie sytuacją naruszałoby przepis art. 1 ust. 2 ustawy. Pomimo powyższych ustaleń organ odwoławczy uznał niezgodność decyzji pierwszoinstancyjnej z przepisami. Uchylając tę decyzje i rozstrzygając o odmowie wymalowania organ odwoławczy przytoczył w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepis art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy, podając, iż W. K. przebywa w K., gdzie jest zameldowany na pobyt czasowy, a następnie stwierdził, iż postępowanie nie wykazało, by wystąpiła istotna przesłanka do orzeczenia o wymeldowaniu, gdyż nie nastąpiło trwałe opuszczenie miejsca stałego zameldowania. Organ odwoławczy prezentowanego stanowiska zupełnie nie uzasadnił. W związku z powyższym należy wskazać, iż organ odwoławczy nie jest wyłącznie kontrolerem decyzji organu pierwszej instancji, a ma obowiązek rozpatrzenia merytorycznego sprawy na skutek odwołania, co wynika z art. 138 K.p.a. Z tego względu organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, ale zgodnie z zasadą dwuinstancyjności jest obowiązany ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę. Poza tym, stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty przyjęto za udowodnione oraz przyczyn z powodu których innym odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej, przy czym uzasadnienie prawne decyzji nie może ograniczać się do wskazania przepisu prawa i przytoczenia jego treści, ale powinno zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego i rozważania tych ustaleń w kontekście przesłanek zastosowanej normy prawa materialnego. Wymóg taki przez organ odwoławczy nie został spełniony, co narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy i prowadzi do naruszenia prawa materialnego (art. 15 ust. 2 ustawy) mającego wpływ na wynik sprawy. Stanowi to podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny decyzji dotkniętej takimi wadami. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań i sprowadzają się do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy sprawy w jej całokształcie z uwzględnieniem aspektów wskazywanych przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a następnie wydania decyzji zawierającej ocenę okoliczności sprawy i prawidłowe uzasadnienie tej decyzji z uwzględnieniem wymogów wynikających z art. 107 § 1 i 3 K.p.a. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1 lit a i c powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylono zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie w punkcie 2 wyroku oparto na dyspozycji art. 152 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, natomiast zawarte w punkcie 3 orzeczenie o kosztach postępowania sądowego oparto o przepis art. 200 tej ustawy.