II SA/Op 212/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 października 2009 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...], nr [...], Komendant Powiatowy Policji w Prudniku, działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, art. 92, art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r., Nr 43, poz. 277 ze zm.), § 1 ust. 2 pkt 5 i § 6 pkt 4 oraz § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 ze zm.), stwierdził wygaśnięcie z dniem 15 września 2002 r. decyzji własnej nr [...] z dnia 28 grudnia 2000 r. o przyznaniu M. P. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w wysokości przewidzianej dla policjanta posiadającego rodzinę. Organ ustalił, że funkcjonariusz M. P. pobiera przedmiotowy równoważnik od 2 grudnia 2000 r., zamieszkując w domu jednorodzinnym o powierzchni mieszkalnej 146,4 m², położonym w Ł., czyli w miejscowości pobliskiej, gdyż czas dojazdu w obie strony środkami komunikacji publicznej nie przekracza dwóch godzin. Od śmierci ojca policjanta, co nastąpiło 14 września 2002 r., wraz z nim zamieszkuje żona oraz matka. W księdze wieczystej nieruchomości jako jej właściciele ujawnieni są rodzice M. P. Na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego sprawy organ pierwszej instancji wywodził, z powołaniem się na przepisy Kodeksu cywilnego, iż z dniem 14 września 2002 r. policjant wstąpił w sytuację prawną zmarłego ojca i jako spadkobierca nabył spadek z chwilą jego otwarcia, skoro nie złożył przed sądem oświadczenia o odrzuceniu spadku. Spadek w postaci ½ całości domu (73,20 m² pow. mieszkalnej) nabyła żona zmarłego w ¼ części oraz troje dzieci zmarłego, po ¼ części. Udział spadkowy M. P. wynosi 18,3 m² pow. mieszkalnej domu, co odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia. Dalej, organ przytoczył treść przepisu § 6 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., podając, iż rozstrzygnięcie wydano na tej podstawie. W odwołaniu od powyższej decyzji M. P. wniósł o jej uchylenie i przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Podkreślił, że nadal zamieszkuje z żoną i matką w domu położonym w Ł., w którym użytkuje 44,47 m² pow. mieszkalnej. W księgach wieczystych w dalszym ciągu figurują jako właściciele jego rodzice, gdyż rodzina nie zdecydowała jeszcze w jaki sposób dokona podziału nieruchomości i kto ostatecznie będzie ją zamieszkiwać. Skarżący zakwestionował uprawnienie organu do określenia kręgu spadkobierców, jak i wysokości udziałów w spadku. Ponadto, zwrócił uwagę na fakt posłużenia się w przepisach rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. pojęciem zajmowania lokalu mieszkalnego oraz uzyskania lokalu mieszkalnego, które nie są - w jego ocenie - równoznaczne. W związku z tym wywodził, że nie ma podstaw do pozbawienia go równoważnika za brak lokalu, skoro żadnego lokalu lub jego części jeszcze nie uzyskał. W wyniku rozpatrzenia odwołania Opolski Komendant Wojewódzki Policji wydał w dniu [...] decyzję nr [...], którą - na podstawie art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego - uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Powtórzył ustalenia stanu faktycznego sprawy dokonane przez Komendanta Powiatowego Policji w Prudniku, akcentując fakt śmierci ojca funkcjonariusza. Powołując się na brzmienie art. 931 § 1 Kodeksu cywilnego wywodził, że udział wnioskodawcy w spadku, tj. domu jednorodzinnym o pow. mieszkalnej 146 m², wynosi 18,30 m², co odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Z kolei, stosownie do treści § 1 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej zajmuje lokal mieszkalny lub dom jednorodzinny (część domu) albo spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny będące przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia, która to norma wynosi od 7 do 10 m² powierzchni mieszkalnej. W tej sytuacji organ uznał, że udział w spadku M. P. odpowiada dwóm normom zaludnienia. Dalej, Opolski Komendant Wojewódzki Policji zarzucił, że w podstawie prawnej decyzji pierwszoinstancyjnej nie powołano przepisu stanowiącego podstawę wygaszenia skarżącemu prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W jego ocenie, w pierwszej kolejności winna być wydana decyzja o cofnięciu uprawnień do omawianego świadczenia, a następnie - kolejna decyzja o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia. Odnośnie zarzutu odwołania dotyczącego nieprzeprowadzenia postępowania spadkowego wyjaśniono, że nie ma on znaczenia wobec przywołanych w decyzji przepisów. W skardze na powyższą decyzję M. P. wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi ponowił argumentację co do braku kompetencji organów administracji do ustalania kręgu spadkobierców i obliczania ich udziałów w spadku. Opisał stan faktyczny sprawy, podkreślając, że w toku postępowania wyjaśniającego przedstawił na żądnie organu wszystkie dane, przy czym nie składał oświadczeń dotyczących tego komu przysługuje spadek, nie posiada również wiedzy, czy jego ojciec sporządził testament. Zarzucił ponadto, że zaskarżona decyzja nie koresponduje z argumentami odwołania, nie wyjaśnia znaczenia użytych w rozporządzeniu z dnia 28 czerwca 2002 r. pojęć, tzn. zajmowania lokalu i uzyskania lokalu. Zaznaczył raz jeszcze, powołując się na znaczenie językowe tych pojęć, że prawdą jest, iż "zajmuje" lokale w domu rodzinnym, lecz ich nie "uzyskał". Na koniec stwierdził, że dopiero stosowne orzeczenie sądu pozwoliłoby organom na wydanie decyzji w sprawie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Odpowiadając na skargę, Opolski Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie, zarzucając, że skarga policjanta ma na celu jedynie przesunięcie w czasie wydania ostatecznej decyzji i przedawnienie roszczenia o zwrot nienależnie pobieranego świadczenia. Organ odwoławczy podkreślił, że nie przeprowadził postępowania spadkowego, do czego upoważniony jest wyłącznie sąd powszechny, niemniej jednak posiada uprawnienia do oceny przepisów Kodeksu cywilnego na użytek prowadzonego postępowania. Dodał przy tym, że w ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji złoży wniosek o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym ojcu skarżącego. Następnie organ wyjaśnił, że pomimo rozważań na temat spadkobrania, uchylenie decyzji nastąpiło z powodów formalnych, gdyż naruszony został tryb postępowania. Komendant Powiatowy Policji w Prudniku zdecydował o wygaszeniu uprawnienia. Instytucja wygaszenia uregulowana jest art. 162 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, lecz nie została ona powołana w podstawie prawnej decyzji, a poza tym nie zachodzą przesłanki wymienione w tym przepisie. W sytuacji gdy policjant przestaje spełniać warunki do otrzymywania omawianego równoważnika pieniężnego, wydaje się decyzję o cofnięciu uprawnienia, gdyż zastosowanie znajdują przepisy rozporządzenia w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (§ 6 pkt 4). Kolejnym krokiem jest wydanie decyzji o zwrocie nienależnego świadczenia (§ 7 pkt 1 rozporządzenia). W piśmie z dnia 8 lipca 2009 r. skarżący podkreślił, że skorzystał z przysługującego mu prawa do złożenia skargi i nie było jego zamiarem doprowadzenie do przedawnienia sprawy. Na rozprawie w dniu 15 października 2009 r. skarżący podtrzymał wnioski i argumentację zawarte w skardze. Oświadczył również, że nie żąda zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wywiedzione. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Tak przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, iż nie odpowiada ona wymogom prawa. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zaskarżona została do Sądu decyzja Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...], którą uchylono decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Prudniku stwierdzającą wygaśnięcie skarżącemu prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Przedmiotem oceny Sądu było zatem rozstrzygnięcie organu odwoławczego podjęte w oparciu o przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., który stanowi procesową podstawę do wydania decyzji kasacyjnej, powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Dokonując kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej na tej podstawie, Sąd nie rozstrzyga o meritum sprawy. Jego zadaniem jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, albo czy w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do takich naruszeń norm proceduralnych, na skutek których - aby dokonać prawidłowości ustalenia stanu faktycznego - organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części. W tym miejscu koniecznym jest przypomnienie, że wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. Zasadą jest, iż organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co następuje - stosownie do treści art. 138 § 1 K.p.a. - poprzez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, polegającego na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości lub części i w tym zakresie wydaniu orzeczenia co do istoty sprawy bądź uchyleniu tej decyzji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji, bądź też umorzeniu postępowania odwoławczego. Odstępstwem od tej ogólnej zasady jest, zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., uprawnienie organu odwoławczego do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, ale tylko w sytuacji gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organ drugiej instancji może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Dopuszczalność zatem wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, występuje wówczas, gdy zachodzą podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy, zaś wydanie takiej decyzji determinowane jest sytuacjami, w których postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem prawa. Jako wyjątek od generalnej zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, omawiany przepis winien być interpretowany ściśle, co oznacza, że decyzja kasacyjna wydana w trybie art. 138 § 2 K.p.a. nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały w nim określone. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji pierwszoinstancyjnej nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, co wielokrotnie zostało podkreślone w orzecznictwie sądowym (por. wyroki: NSA z dnia 2 grudnia 1999r., I SA 632/99, LEX nr 48722; NSA z dnia 6 września 2001 r., II SA/Gd 2235/99, LEX nr 76091; NSA z dnia 28 września 2001 r., V SA 239/01, LEX nr 50105). Wielokrotnie też przypominano, że niedopuszczalne jest dokonywanie wykładni rozszerzającej art. 138 § 2 K.p.a. (por. wyroki: NSA z dnia 25 listopada 2003 r., IV SA 1496/02, opubl. w M. Prawn. z 2004 r., nr 2, poz. 60; NSA z dnia 27 października 1999 r., I SA 2127/98, LEX nr 48721; NSA z dnia 6 sierpnia 1999 r., IV SA 2776/98, LEX nr 47914; NSA z dnia 17 października 1996 r., I SA/Po 234/96, LEX nr 27339). Przenosząc przedstawione powyżej uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż organ odwoławczy wadliwie uznał, że zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej, o jakiej mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Na początku odnotować należy, iż Opolski Komendant Wojewódzki Policji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że organ I instancji nie powołał w podstawie prawnej przepisu stanowiącego podstawę do wygaszenia skarżącemu prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W ocenie organu, w pierwszej kolejności powinna być wydana decyzja o cofnięciu uprawnień do powyższego świadczenia, a następnie kolejna decyzja, tj. decyzja o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia. Z argumentacji podniesionej przez organ odwoławczy nie wynika natomiast, aby zgromadzony przez Komendanta Powiatowego Policji w Prudniku materiał dowodowy wymagał uzupełnienia, a tym samym, aby konieczne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Organ odwoławczy nie kwestionuje również ustaleń faktycznych poczynionych przez organ I instancji. W sytuacji zatem, gdy organ administracji publicznej działający w trybie odwoławczym nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy i nie stwierdza potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego w myśl art. 136 K.p.a., ma obowiązek zastosować w swej decyzji instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.), zamiast uchylać decyzję organu I instancji i przekazywać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia (por. wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., II SA 400/81, opubl. w ONSA z 1981 r., nr 2, poz. 88). Organ odwoławczy ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę, obowiązany jest bowiem usunąć naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ I instancji. W rozważanym przypadku Opolski Komendant Wojewódzki Policji uchybił powyższym zasadom, naruszając tym samym przepis art. 138 § 2 K.p.a. W niniejszej sprawie doszło bowiem do sytuacji, w której - zdaniem organu odwoławczego - organ I instancji błędnie użył w sentencji decyzji słowa "wygasza" zamiast "cofa". Z całą pewnością nie jest to powód do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do jej ponownego rozpatrzenia, zwłaszcza że zarówno w podstawie prawnej decyzji z dnia 8 kwietnia 2009 r., jak i w jej uzasadnieniu wskazano przepis uprawniający do cofnięcia uprawnienia, a mianowicie § 6 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 ze zm.). Zgodnie z tą regulacją, decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego wydaje się, jeżeli policjant w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej uzyskał lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość lub dom jednorodzinny (część domu) albo spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny będące przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia. Ponadto, z końcowej części uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej wyraźnie wynika, iż przytoczona wyżej regulacja, na którą wskazuje organ odwoławczy, stanowiła podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. W ocenie Sądu, idąc za tokiem rozumowania zaprezentowanym w zaskarżonej decyzji, obowiązkiem organu odwoławczego było wydanie decyzji merytorycznej, sanującej błąd organu I instancji, polegający na użyciu w sentencji decyzji wyrazu, którym nie posługuje się przepis cyt. rozporządzenia stanowiący podstawę rozstrzygnięcia. Nie może być wątpliwości, że usunięcie opisanego błędu nie można zakwalifikować jako czynności wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, o jakim mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Jednocześnie podkreślić należy, iż wydanie przez organ odwoławczy decyzji merytorycznej nie doprowadziłoby do zmiany tożsamości sprawy pod względem podmiotowym i przedmiotowym. W świetle powyższych rozważań podkreślić należy, iż tam, gdzie nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, organ odwoławczy nie może zgodnie z prawem wydać decyzji kasacyjnej, a winien wykorzystać możliwości orzeczenia na podstawie art. 138 § 1 K.p.a. Wydanie zaś decyzji kasacyjnej bez wykazania podstaw określonych w art. 138 § 2 K.p.a. stanowi naruszenie wskazanego przepisu postępowania i może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Odrębnego zaznaczenia wymaga, że błędem było również przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi niższej instancji w sytuacji, gdy w istocie Opolski Komendant Wojewódzki Policji rozpoznał merytorycznie sprawę, uznając słuszność stanowiska Komendanta Powiatowego Policji w Prudniku w zakresie braku podstaw do dalszego wypłacania skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Ponadto, potwierdził się zarzut skargi dotyczący braku odniesienia się w zaskarżonej decyzji do argumentów odwołania odnośnie różnego znaczenia pojęć: "zajmowanie lokalu" i "uzyskanie lokalu", użytych w cyt. wcześniej rozporządzeniu z dnia 28 czerwca 2002 r., co świadczy o naruszeniu art. 107 § 3 K.p.a. Z tych wszystkich powodów należało uchylić zaskarżoną decyzję, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Orzeczenie o niewykonywaniu decyzji oparto o przepis art. 152 P.p.s.a. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań Sądu i sprowadzają się do konieczności wydania przez organ odwoławczy prawidłowej decyzji.