II SA/Op 212/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 lipca 2019 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 15 marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie uzgodnienia wydania zezwolenia na regularny przewóz osób w krajowym transporcie drogowym oddala skargę Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z 15 marca 2019 r., nr [...], stwierdzające niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez Stowarzyszenie A w [...] (zwanego dalej "skarżącym" bądź "Stowarzyszeniem") na postanowienie Marszałka Województwa Opolskiego z dnia 5 października 2018 r., nr [...], uzgadniające wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnego przewozów osób w transporcie krajowym dla przedsiębiorcy - B Sp. z o.o. z siedzibą w [...] - w ramach linii komunikacyjnej relacji [...] - [...] przez [...], zgodnie z załączonym rozkładem jazdy. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Postanowieniem z 5 października 2018 r., nr [...], Marszałek Województwa Opolskiego, po rozpatrzeniu wniosku Marszałka Województwa [...] z 3 października 2018 r., nr [...], uzgodnił wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnego przewozu osób w krajowym transporcie drogowym dla B Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na linii komunikacyjnej relacji [...] - [...] przez [...], zgodnie z załączonym rozkładem jazdy. Postanowieniem z 24 października 2018 r. Marszałek Województwa [...] dopuścił Stowarzyszenie A w [...] do udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym przedsiębiorcy B Sp. z o.o. na linii komunikacyjnej relacji [...] - [...]. Pismem z 7 listopada 2018 r., Stowarzyszenie A w [...] wniosło zażalenie na postanowienie Marszałka Województwa Opolskiego z dnia 5 października 2018 r. zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 w zw. z art. 106 § 5 k.p.a., poprzez wydanie postanowienia w przedmiocie uzgodnienia planowanego przebiegu linii komunikacyjnej bez przeprowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego, a w szczególności bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz braku dokonania sprawdzenia czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, a także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, poprzez niedokonanie w toku postępowania uzgodnieniowego sprawdzenia czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych. W uzasadnieniu wyjaśniło, że na podstawie postanowienia z 24 października 2018 r. zostało dopuszczone do udziału w prowadzonym postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym przez B Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na linię komunikacyjną [...] - [...]. W związku z tym bez swojej winy nie brało udziału w postępowaniu uzgodnieniowym, tj. nie miało zapewnionego czynnego udziału w postępowaniu wpadkowym, którego wynik ma w sposób oczywisty wpływ na wynik postępowania głównego. Wskazało również, że o treści postanowienia wiedzę powzięło dopiero 7 listopada 2018 r., tj. po uzyskaniu dostępu do akt tego postępowania. Dowodziło, powołując się na orzecznictwo sądów, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, a dokonane uzgodnienie, które nie rozważało tej kwestii rzutować będzie na treść rozstrzygnięcia w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu zaskarżonym postanowieniem z 15 marca 2019 r., wydanym na podstawie art. 144 i art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm. - zwanej dalej k.p.a.), stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu Kolegium, po przytoczeniu stanu faktycznego sprawy, przywołało przepis art. 134 i art. 144 K.p.a. i wskazało, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Analizując przedmiotową sprawę Kolegium jako bezsporne uznało, że w dacie wydania postanowienia z dnia 5 października 2018 r. skarżące Stowarzyszenie nie brało udziału w postępowaniu uzgodnieniowym toczącym się przed Marszałkiem Województwa Opolskiego, bowiem zostało do postępowania dopuszczone na mocy postanowienia Marszałka Województwa [...] dopiero w dniu 24 października 2018 r. W związku z powyższym, skoro postanowienie z dnia 5 października 2018 r. zostało doręczone jedynej stronie biorącej udział w postępowaniu uzgodnieniowym, tj. B Sp. z o.o. w dniu 12 października 2018 r. i na postanowienie to nie zostało wniesione zażalenie, którego termin upływał w dniu 19 października 2018 r., to tym samym zażalenie skarżącego Stowarzyszenia datowane na dzień 7 listopada 2018 r., a nadane w dniu 9 listopada 2018 r., skierowane wobec ostatecznego postanowienia było niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego Kolegium podkreśliło, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania (zażalenia) jest właściwym sposobem zakończenia postępowania w sytuacji, gdy odwołanie/zażalenie podmiotu, który nie brał udziału w postępowaniu, zostało wystosowane po upływie terminu na wniesienie tego środka zaskarżenia przez strony postępowania. Kolegium zwróciło również uwagę na pogląd, zgodnie z którym w sytuacji, gdy organ odwoławczy orzekł o niedopuszczalności odwołania złożonego przez stronę pominiętą (art. 134 k.p.a.), przysługujące jej uprawnienie obejmuje żądanie wznowienia postępowania, z którym strona może skutecznie wystąpić w terminie miesiąca od dnia doręczenia jej ww. postanowienia. Jego doręczenie należy bowiem w tym przypadku traktować jako urzędowe zawiadomienie strony o tym, że kwestionowane przez nią postępowanie administracyjne zostało zakończone i weryfikacja kończącej to postępowanie decyzji ostatecznej może nastąpić wyłącznie poprzez wystąpienie przez stronę, której odwołanie było niedopuszczalne, z nadzwyczajnym środkiem zaskarżenia. W skardze na powyższe postanowienie Stowarzyszenie A w [...] wniosło o jego uchylenie w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie art. 134 k.p.a. w związku z art. 8 § 1 k.p.a. i art. 9 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że zażalenie skarżącego jest niedopuszczalne z uwagi na fakt, iż mogło być zaskarżone najpóźniej do 19 października 2018 r. i nie mogło być przedmiotem postępowania zażaleniowego, w sytuacji gdy bez swojej winy Stowarzyszenie nie brało udziału w postępowaniu uzgodnieniowym, a o rozstrzygnięciu organu uzgadniającego dowiedziało się o dopiero 7 listopada 2018 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu podtrzymało stanowisko zaprezentowane w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Dodatkowo wskazało, że z wniosku skarżącego Stowarzyszenia przed Kolegium toczyły się i toczą prawidłowo zainicjowane postępowania wznowieniowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej, a badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, tj. prawidłowość zastosowania przepisów prawa materialnego do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz dochowanie wymogów procedury administracyjnej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Dodać należy nadto, że w sytuacji gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie w trybie uproszczonym została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie. Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że nie zostało ono podjęte z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga nie zasługiwała zatem na uwzględnienie. Przedmiot kontroli Sądu stanowiło w niniejszej sprawie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 15 marca 2019 r., którym stwierdzono niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez Stowarzyszenie A w [...]. Zaskarżone postanowienie ma wyłącznie charakter procesowy, co powoduje, że kontrola jego legalności sprowadzała się do ustalenia, czy w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy administracyjnej istniały podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia skarżącego na postanowienie Marszałka Województwa Opolskiego z dnia 5 października 2018 r. uzgadniającego wydanie zezwolenia na regularny przewóz osób w transporcie krajowym na linii komunikacyjnej relacji [...] - [...] przez [...], obsługiwanej przez firmę B Sp. z o.o., zgodnie z załączonym rozkładem jazdy. Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – zwanej nadal k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przepis ten został zastosowany przez Kolegium w związku z art. 144 k.p.a., stanowiącym, że w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 działu II k.p.a. do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Przepis art. 134 k.p.a. wyznacza zakres postępowania organu drugiej instancji określanego w doktrynie mianem wstępnego, który rozpoczyna czynności organu wyższego stopnia, tj. badania zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności wniesionego środka zaskarżenia. Na tym etapie postępowania organ drugiej instancji obowiązany jest ocenić, czy odwołanie/zażalenie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak formalnych przesłanek odwołania, to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia, kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Akt ten nie tylko kończy etap postępowania wstępnego, lecz jednocześnie całe postępowanie drugoinstancyjne. Jedynie pozytywny wynik czynności wstępnych organu odwoławczego rodzi automatycznie prawo i jednocześnie obowiązek po jego stronie zbadania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Ten etap nazywany jest w literaturze przedmiotu postępowaniem rozpoznawczym, podczas którego przeprowadzane jest postępowanie wyjaśniające co do merytorycznych aspektów sprawy. Dlatego po ustaleniu przez organ drugiej instancji, że środek zaskarżenia został skutecznie wniesiony, może on badać kwestie materialnoprawne sprawy. Wyjaśnić też trzeba, że omawiany przepis wskazuje kolejność czynności organu odwoławczego, tj. ciąży na nim w pierwszej kolejności obowiązek zbadania dopuszczalności odwołania. Terminowość zaś jego wniesienia organ bada tylko w przypadku pozytywnych ustaleń w tym względzie. Cytowany przepis nie określa jakie warunki decydują o dopuszczalności bądź niedopuszczalności odwołania/zażalenia. Wynikają one jednak z przepisów procesowych stanowiących o przedmiocie zaskarżenia i toku postępowania. Niedopuszczalność odwołania/zażalenia może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania/zażalenia z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia postanowienia w toku instancji. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się natomiast przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1661/06, LEX nr 425381). Przy czym kategoryczne użycie przez ustawodawcę zwrotu "organ odwoławczy stwierdza" oznacza obowiązek organu odwoławczego do wydania jednego z rozstrzygnięć przewidzianych, w art. 134 k.p.a. (stwierdzenia niedopuszczalności odwołania/zażalenia bądź stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia), gdyż nie jest to zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej (por. wyrok WSA w Warszawie z 28 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 598/13 - dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych (CBOSA) - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazać również należy, że zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie od dnia jego ogłoszenia stronie. Obliczenie terminu do wniesienia zażalenia następuje według sposobu określonego w art. 57 § 1 k.p.a. Termin do wniesienia zażalenia (podobnie jak innego środka zaskarżenia), jest terminem dla dokonania czynności przez stronę, bezwzględnie oznaczonym, ustawowym i zawitym, co oznacza, że wniesienie odwołania po terminie jest bezskuteczne. Przytoczone przepisy regulują sytuację typową, w której zażalenie wnosi podmiot, który jest stroną (uczestnikiem postępowania) przed organem pierwszej instancji (w tym przypadku organem prowadzącym postępowanie uzgodnieniowe). Natomiast, w przedmiotowej sprawie zażalenie wniósł uczestnik postępowania - Stowarzyszenie A w [...], któremu nie doręczono postanowienia uzgodnieniowego, gdyż jego dopuszczenie do udziału w postępowaniu w postępowaniu głównym (prowadzonym przez Marszałka Województwa [...]) nastąpiło już po wydaniu postanowienia uzgodnieniowego w dniu 5 października 2018 r. przez Marszałka Województwa Opolskiego. Jak wynika z akt administracyjnych Stowarzyszenie stało się uczestnikiem postępowania na mocy postanowienia Marszałka Województwa [...] z 24 października 2018 r. Na tle podobnych sytuacji, w orzecznictwie został wyrażany jest pogląd, który Sąd w niniejszym składzie podziela, że podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, może wnieść odwołanie (podobnie zażalenie) do momentu, dopóki decyzja (postanowienie) nie jest ostateczna, a więc tak długo, jak długo nie upłynął termin do wniesienia odwołania (zażalenia). Po tym terminie pismo, z którego wynika zamiar wniesienia odwołania (zażalenia) i w którym podnosi się, że uniemożliwiono stronie wzięcie udziału w postępowaniu, winno być rozpatrywane jako podanie o wznowienie postępowania oparte na podstawie wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (por. wyroki NSA z dnia: 16 listopada 1998 r., sygn. akt II SA 1391/98; z 16 lipca 2002 r., sygn. akt II SA 2230/00; z 5 kwietnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1204/18 oraz wyroki: WSA w Gdańsku z 8 września 2010 r., sygn. II SA/Gd 279/10; WSA w Kielcach z 17 stycznia 2019 r., sygn. II SA/Ke 753/18; WSA w Poznaniu z 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 130/19 - wszystkie dostępne na ww. stronie internetowej CBOSA). Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy przypomnieć należy, że postanowienie uzgodnieniowe z dnia 5 października 2018 r., nr [...], wydane z upoważnienia Marszałka Województwa Opolskiego, zostało doręczone stronie tego postępowania, tj. B Sp. z o.o. z siedzibą w [...] w dniu 12 października 2018 r. (k: 15 i 16 akt adm.). Siedmiodniowy termin do wniesienia zażalenia od powyższego rozstrzygnięcia wpływał zatem z dniem 19 października 2018 r. (piątek). Niewątpliwy w sprawie fakt niewniesienia zażalenia przez B Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (tj. jedynej stronie ujawnionej w toku postępowania uzgodnieniowego) i upływu terminu do jego zaskarżenia, powoduje, że w dacie wniesienia przez skarżące Stowarzyszenie A w [...] zażalenia na to postanowienie, tj. w dniu 9 listopada 2018 r. (data nadania przesyłki) - było ono już ostateczne, co uzasadniało stwierdzenie niedopuszczalności tego zażalenia. Upływ terminu do wniesienia odwołania (zażalenia) skutkuje tym, że decyzja (postanowienie) uzyskuje walor ostateczności. Odwołanie (zażalenie) złożone po uzyskaniu przez decyzję (postanowienie) waloru ostateczności jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, gdyż odwołanie (zażalenie) przysługuje jedynie od decyzji (postanowień) nieostatecznych. Decyzje ostateczne można z kolei zwalczać jedynie nadzwyczajnymi środkami zaskarżenia między innymi poprzez wznowienie postępowania zakończonego taką decyzją (por. wyroki WSA w Łodzi z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 565/16; WSA w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2020/13 i WSA Łodzi z dnia 14 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1299/10). Reasumując, wniesienie odwołania/zażalenia przez podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu uzgodnieniowym jest możliwe tak długo, jak długo nie upłynął termin do wniesienia odwołania (zażalenia) przez strony biorące udział w tym postępowaniu. Po tym terminie pismo tego podmiotu, z którego wynika zamiar wniesienia odwołania (zażalenia), i w którym podnosi się, że uniemożliwiono stronie wzięcie udziału w postępowaniu, winno być rozpatrywane jako podanie o wznowienie postępowania oparte na podstawie wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W sprawie uwzględnić należy nadto fakt, że przed Kolegium toczą się prawidłowo zainicjowane postępowania z wniosku skarżącego w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie, na co wskazano w odpowiedzi na skargę i co nie zostało zakwestionowane przez stronę skarżącą, jak również i to, że przepis art. 31 § 3 k.p.a. daje organizacjom społecznym prawo uczestniczenia w postępowaniu wyłącznie na prawach strony. Z taką formą uczestnictwa w postępowaniu wiążą się określone konsekwencje prawne. Organizacja społeczna może, zgodnie z art. 31 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. występować z żądaniem wszczęcia postępowania oraz dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu. Natomiast organizacji społecznej nie przysługują uprawnienia, które przysługują tylko stronie. Do takich uprawnień należy żądanie wszczęcia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2548/15, w wyroku z dnia 2 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 225/13, WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 782/17, WSA w Warszawie w wyroku z dnia 19 marca 2014r., sygn. akt IV SA/Wa 2053/13). Uwzględniając powyższe stwierdzić należało, że dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. - tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie - nie mogło skutkować uznaniem zażalenia skarżącego za wniosek o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem z dnia 5 października 2018 r., wydanego z upoważnienia Marszałka Województwa Opolskiego. Uwzględniając powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.