II SA/Op 214/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Jeżewska (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant: Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 września 2008 r. sprawy ze skargi D. S. i M. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 51 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016) w zw. z art. 2 ust 2 i 3 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888) oraz art.104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - zwaną dalej K.p.a.), nakazał A. F. doprowadzić budynek gospodarczy oraz cześć stodoły przebudowane na budynek chlewni w N. na posesji nr [...] do stanu poprzedniego poprzez przywrócenie jego poprzedniego sposobu użytkowania. Organ l instancji w uzasadnieniu decyzji podał, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek D. i M. S. z dnia 17 listopada 2005 r. Organ stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, iż przebudowy związanej ze zmianą sposobu użytkowania budynków gospodarczych na przyległych do budynku mieszkalnego posesji nr [...] w N. dokonał ojciec M. F., poprzedniego właściciela posesji, który w latach 1965-1967 wykonał w budynku stodoły ściankę z bloczków żużlowo-betonowych o wysokości ok. 3m oraz na niej strop ze ścianą szczytową stodoły, zwiększając tym samym powierzchnię istniejącej obory i świniarni. W toku postępowania M. F. nie przedłożył dokumentacji wskazującej na legalność inwestycji. Takiej dokumentacji nie udało się także pozyskać z Urzędu Gminy w P. Następnie organ l instancji dokonał oceny prawnej ustalonego stanu faktycznego w świetle przepisów mających zastosowanie w sprawie. Zmianę sposobu użytkowania budynków uznał za przebudowę, dla której wymagane było uzyskanie stosownego pozwolenia na budowę wydanego przez właściwy organ nadzoru budowlanego. Wychodząc z reguł intertemporalnych wynikających z art. 2 ust 2 i 3 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane stwierdził, że w sprawach zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, stosuje się przepisy dotychczasowej tj. przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w pierwotnym brzmieniu, co skutkuje rozpatrzeniem badanej sprawy w oparciu o treść art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i nałożeniem obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A. F. Odwołująca wskazała, iż jej dziadek Z. F. otrzymał na podstawie aktu nadania z dnia 29 stycznia 1954 r., m.in. dom, 2 stajnie, stodołę i wozownię, więc jej zdaniem chlewnia będąca przedmiotem postępowania administracyjnego istniała jako stajnia, a tylko jej cześć powstała ze stodoły. Podała, iż nie złożyła dokumentacji wymaganej przez organ na podstawie postanowienia z dnia 31 października 2007 r., gdyż jej sporządzenie wiązało się z wysokimi kosztami. Wskazała, iż chlewnia istniej od wielu lat, a obiekt ten nigdy nie stanowił zagrożenia dla ludzi bądź zwierząt. Uznała decyzję za krzywdzącą zaznaczając, iż doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego będzie się wiązało z całkowitą likwidacją hodowli trzody, co skutkować będzie utratą ważnego źródła utrzymania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia [...], nr [...], znak: [...] na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ l instancji. W ocenie organu odwoławczego, organ l instancji nieprawidłowo zakwalifikował wykonane w obiekcie prace jako zmianę sposobu użytkowania, ponieważ analiza akt sprawy, w tym protokołu z oględzin przeprowadzonych na nieruchomości w dniu 11 czerwca 2007 r. wskazuje, iż przedmiotem postępowania były roboty budowlane polegające na wykonaniu przez Z. F. w budynku stodoły ścianki z bloczków żużlobetonowych o wysokości ok. 3 m wraz ze stropem. Roboty te zwiększyły powierzchnię istniejącej obory i świniarni. Powołując się na przepisy Prawa budowlanego z 1961 r. organ odwoławczy wskazał, że przed przystąpieniem do wykonania robót budowlanych istniał obowiązek uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, którego Państwo F. nie posiadali. W konkluzji organ II instancji podniósł, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] błędnie przyjął, że niniejszej sprawie postępowanie dotyczy samowolnej zmiany sposobu użytkowania, a przecież zmiana ta jest jedynie następstwem wykonanych robót budowlanych. W konsekwencji ponownie prowadzone postępowania winno zmierzać do ustalenia faktycznego zakresu robót, ich zgodności z przepisami oraz możliwości doprowadzenia samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem w oparciu o treść art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu złożyła D. i M. S. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W treści skargi podnieśli, iż organy winny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art.12 K.p.a.), z poszanowaniem zasady pogłębiania zaufania do obywateli (art. 8 K.p.a.).Tymczasem, ich zdaniem następuje "przepychanka pomiędzy organami" w zakresie zastosowania odpowiednich przepisów oraz obranego kierunku działania. Organ odwoławczy, w ocenie skarżących, ma obowiązek na podstawie zebranego materiału dowodowego wydać decyzję zgodną z przepisami prawa. Wskazali, iż właściciel miał możliwość złożenia zażalenia na postanowienie organ I instancji dotyczące przedłożenia stosownej dokumentacji, lecz tego nie uczynił. Na rozprawie w dniu 23 września 2008 r. w piśmie procesowym, datowanym na dzień rozprawy, skarżący domagali się uchylenia decyzji organu odwoławczego z dnia 10 września 2008 r. utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji oraz decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...] nakładającej na A. F. obowiązek zamurowania lub wypełnienia czterech otworów okiennych samowolnie przebudowanego budynku gospodarczego oraz części stodoły na budynek chlewni. Wnieśli o zwrot poniesionych kosztów w sprawie, tj. wpisu sądowego w kwocie 500 zł oraz kosztów dojazdu w wysokości 62,40 zł. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Organ zwrócił ponadto uwagę, iż wobec konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym stopniu zasadnym było uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Ewentualny zakres decyzji naprawczej, w ocenie organu II instancji, narażał go na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwaną dalej w skrócie P.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i 3 P.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zakres rozpoznania niniejszej sprawy determinuje okoliczność, że zaskarżona decyzja została podjęta na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., a zatem ma ona charakter decyzji kasacyjnej. Dokonując oceny zgodności z prawem decyzji kasacyjnej, sąd administracyjny bada, czy istotnie spełnione zostały przesłanki z art. 138 K.p.a. W ramach tej oceny, należy odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy, uwzględniając zebrany w sprawie materiał dowodowy miał podstawy do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czy też zachodzi konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, iż uzasadnia to przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia albo czy w postępowaniu przed organem I instancji doszło do takich uchybień natury proceduralnej, że można określić je przymiotem rażących. Należy podkreślić, że zgodnie z ustaloną linią orzecznictwa oraz poglądami doktryny, decyzja kasacyjna wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., która prowadzi do ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ l instancji jest uzasadniona w sytuacji gdy organ odwoławczy stwierdzi w materiale dowodowym, zebranym przez organ l instancji istotne braki, których usunięcie wymagałoby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Nadto należy mieć na względzie, że podejmowanie przez organ odwoławczy merytorycznego rozstrzygnięcia w okolicznościach wskazanych w art. 138 § 2 K.p.a., tj. po uzupełnieniu materiału dowodowego w postępowaniu odwoławczym, ogranicza zasada dwuinstancyjności ponieważ pozbawia strony procesowe prawa do dwukrotnego rozpatrywania co do istoty rozstrzyganej sprawy. W tym miejscu należy zaakcentować, iż istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.) polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Pojęcie "rozstrzygnięcia" obejmuje nie tylko decyzję administracyjną, lecz także postanowienie administracyjne. Istotnym elementem zasady dwuinstancyjności postępowania jest zakres rozpoznania i w konsekwencji rozstrzygnięcia sprawy. Wyznaczają go granice sprawy rozstrzygniętej decyzją (postanowieniem) organu I instancji. Sprawa rozpatrywana w postępowaniu odwoławczym (zażaleniowym) powinna być tożsama ze sprawą rozpatrzoną przez organ I instancji. Tożsamość ta dotyczy tak elementów podmiotowych, jak i przedmiotowych. Zmiana któregokolwiek z nich będzie skutkować pojawieniem się nowej sprawy. Jej rozpoznanie i załatwienie przez organ II instancji stanowiłoby rażące naruszenie prawa. W niniejszej sprawie organ odwoławczy, po rozpatrzeniu odwołania A. F. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję, którą organ na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazał A. F. doprowadzić budynek gospodarczy oraz cześć stodoły przebudowane na budynek chlewni w N. na posesji nr [...] do stanu poprzedniego poprzez przywrócenie jego poprzedniego sposobu użytkowania i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ l instancji. Organ odwoławczy wskazał na błędną kwalifikację przyjętą przez organu l instancji, że w niniejszej sprawie postępowanie dotyczy samowolnej zmiany sposobu użytkowania, a przecież zmiana ta jest jedynie następstwem wykonanych robót budowlanych, stąd ponownie prowadzone postępowania winno zmierzać do ustalenia faktycznego zakresu robót, ich zgodności z przepisami oraz możliwości doprowadzenia samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem w oparciu o treść art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Zauważyć należy, iż rozstrzyganie kwestii spornych co do legalności robót budowlanych, zmiany sposobu użytkowania czy też orzekanie nakazu rozbiórki winno odbywać się w ramach odrębnych spraw administracyjnych z zachowaniem dwuinstancyjności postępowania. Stąd też należało podzielić pogląd [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż rozstrzygnięcie organu drugiej instancji w sposób, który mógłby wyniknąć dopiero z odrębnego postępowania naruszałby ustawową zasadę dwuinstancyjności postępowania. Wprawdzie zarówno zarzuty co do legalności robót budowlanych, jak i sposobu użytkowania obiektu są rozpatrywane w postępowaniu administracyjnym przez właściwe w tym zakresie organy nadzoru budowlanego (nawet miejscowo i rzeczowe te same), jak również może w tym zakresie występować tożsamość podmiotów, jednakże różny jest przedmiot stosunku administracyjnoprawnego, z którego wynikają prawa i obowiązki stron, jak również odmienny jest aspekt matrialnoprawny rozstrzygnięcia sprawy. W treści skargi skarżący podnieśli, iż organy winy działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, poszanowaniem zasady pogłębiania zaufania do obywateli. W konsekwencji zakwestionowali podstawę do wydania w niniejszej sprawie decyzji o charakterze kasacyjnym w oparciu o treść art. 138 § 2 K.p.a., albowiem ich zdaniem, organ odwoławczy miał obowiązek na podstawie zebranego materiału dowodowego wydać decyzję zgodną z przepisami prawa. Wyżej wskazanego zarzutu Sąd nie podzielił. W pierwszym rzędzie trzeba stwierdzić, iż zasada szybkości i prostoty postępowania wynikająca z treści art. 12 § 1 K.p.a. nie może mieć charakteru bezwzględnego. Jest ona bowiem współzależna z zasadą prawdy obiektywnej, a zatem dążenie organu do szybszego załatwienia sprawy w postaci nieuzasadnionego uproszczenia postępowania dowodowego pozostaje w sprzeczności z zasadą prawdy obiektywnej i nie jest zgodne z przepisami prawa. Z tego względu art. 12 § 1 K.p.a. nakazuje organom działać nie tylko szybko, ale i wnikliwie. Na tle powyższych wywodów prawnych natury ogólnej, dokonując kontroli niniejszej sprawy Sąd podziela argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji odnośnie błędnej kwalifikacji przez organ I instancji prac wykonanych w obiekcie jako samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Należy wskazać, iż organ dysponował m.in. materiałem dowodowym w postaci protokołu z oględzin przeprowadzonych w obiekcie w dniu 11 czerwca 2007 r., do którego w ogóle nie stosunkował się w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Organ I instancji przyjął, bez dogłębnej analizy i przedstawienia motywów swego wnioskowania, iż przedmiotem sprawy jest zmiana sposobu użytkowania związana z przebudową obiektu. W konsekwencji rozstrzygnięcie sprawy dokonane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], nr [...] wyraziło się w nałożeniu na stronę obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego poprzez przywrócenie poprzedniego sposobu jego użytkowania. Taki pogląd został w całości zakwestionowany przez organ odwoławczy, który zwrócił uwagę na zupełnie różny aspekt tej samej sprawy. Stwierdził on bowiem, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż prace w obiekcie były w istocie robotami budowlanymi, co winno skutkować przeprowadzeniem postępowania zmierzającego do ustalenia faktycznego zakresu robót, ich zgodności z przepisami oraz możliwości doprowadzenia samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem. Kierując się zasadą, iż organ odwoławczy jest organem zobowiązanym w ramach kontroli instancyjnej do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy należy wskazać, iż w niniejszej sprawie wydanie przez organ II instancji decyzji merytorycznej w miejsce decyzji kasacyjnej naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Uznając bowiem za zasadne twierdzenia zawarte w decyzji organu odwoławczego o błędnej kwalifikacji prac wykonanych w obiekcie przez organ I instancji zakreślony został odmienny od poprzednio przyjętego przedmiot postępowania. W konsekwencji dotychczasowe rozważania organu I instancji w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy zostały w całości zakwestionowane, co prowadzi do wniosku, iż w istocie prawidłowe postępowanie wyjaśniające nie zostało przez ten organ przeprowadzone. Uzupełnienie postępowania w tym zakresie przez organ II instancji prowadziłoby do wykreowania nowej sprawy administracyjnej na poziomie postępowania odwoławczego, co pozbawiałoby skarżących prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy przez dwa niezależne od siebie organy. W związku z powyższym, mając na uwadze, że zgodnie z dyspozycją z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. organy mają obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz, że postępowanie w niniejszej sprawie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. miał pełne podstawy do przekazania sprawy organowi l instancji do ponownego rozpoznania. Odnosząc się do wniosku skarżących, aby na rozprawie w dniu 23 września 2008 r. doszło do rozpatrzenia ich skargi na opisane wyżej decyzje organów nadzoru budowlanego, wydane w następstwie wykonania decyzji zaskarżonej do tut. Sądu, to trzeba powiedzieć, że po myśli art. 54 § 1 P.p.s.a. "Skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi." Zasada wnoszenia skargi za pośrednictwem organu administracji publicznej oznacza, że w przypadku wniesienia skargi bezpośrednio do sądu administracyjnego lub też za pośrednictwem organu administracji publicznej innego niż ten, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, sąd ten lub organ powinien ją przekazać właściwemu organowi. O zachowaniu trzydziestodniowego terminu do wniesienia skargi (art. 53 § 1 - 3 P.p.s.a.) decyduje wówczas data nadania skargi przez sąd (organ) do właściwego organu administracji publicznej. Stąd pismo skarżących z dnia 23 września 2008 r. zostało przekazane Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w O. Z kolei, wniosek o zwrot poniesionych kosztów w sprawie, tj. wpisu sądowego w kwocie 500 zł oraz kosztów dojazdu w wysokości 62,40 zł. nie może zostać uwzględniony gdyż w postępowaniu przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi, stanowiącymi sądy I instancji, wprowadzono zasadę, że zwrot kosztów postępowania może nastąpić jedynie na rzecz skarżącego i tylko w sytuacji, gdy skarga została uwzględniona (art. 200 P.p.s.a.). Odstępstwa od tej zasady zawiera tylko art. 201 P.p.s.a., który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania. Wypadki uwzględnienia skargi wymienione zostały w art. 145-150 P.p.s.a. Nie jest więc możliwe zasądzanie kosztów postępowania na rzecz organu, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem skargi od skarżącego, gdy skarga zostanie oddalona. W § 1 art. 205 P.p.s.a. za niezbędne koszty postępowania prowadzonego przez stronę osobiście albo w jej imieniu przez pełnomocnika, nietrudniącego się zawodowo udzielaniem pomocy prawnej uznano poniesione koszty sądowe (tj. opłaty sądowe: wpis i opłaty kancelaryjne oraz zwrot wydatków - art. 211-213 P.p.s.a.), koszty przejazdów do sądu strony lub jej pełnomocnika oraz równowartość zarobku utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie. Należy przy tym podnieść, że z przepisów odrębnych, których stosowanie w tej materii nakazuje § 3 komentowanego artykułu wynika, że odszkodowanie za utracony zarobek, a także zwrot kosztów podróży przysługuje stronie wówczas, gdy jej stawiennictwo w sądzie wynika z wezwania sądu ( art. 2 i 3 w zw. z art. 13 dekretu z dnia 26 października 1950 r. o należnościach świadków, biegłych i stron w postępowaniu sądowym, Dz. U. Nr 49, poz. 445 z późn. zm.). Taką sytuację w postępowaniu sądowoadministracyjnym przewiduje art. 91 § 3 P.p.s.a. W niniejszej sprawie skarżący nie zostali wezwani przez Sąd do obowiązkowego stawiennictwa na rozprawę, a jedynie zawiadomieni o jej terminie, zatem nie ma również podstaw do uwzględnienia ich wniosku o zwrot kosztów dojazdu w wysokości 62,40 zł. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono o oddaleniu skargi.