II SA/Op 215/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie: sędzia WSA Ewa Janowska – spraw. asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2005 roku sprawy ze skargi E. W. i M. Ł. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia 18 marca 2004 r. wydaną w oparciu o art. 51 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. z 2003 r. z późn. zm.) zatwierdził projekt budowlany zamienny dla E. W. i M. Ł. uwzględniający zmiany wprowadzone w trakcie wykonywania robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego w N. na działkach nr A i B przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że postępowanie w sprawie odstępstw od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę zostało wszczęte z urzędu w wyniku prośby inwestora o wszczęcie postępowania zmierzającego do ich "legalizacji". W wyniku przeprowadzonej kontroli organ inspekcji budowlanej stwierdził wprowadzenie szeregu zmian w trakcie budowy budynku mieszkalnego, wobec czego postanowieniem z dnia 19.02.2004 r. Nr [...] nałożono na inwestora obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej wykonanych robót. Obowiązek ten został wykonany przez inwestora i żądana ekspertyza została przedstawiona organowi w dniu 23.10.2003 r., z przedstawionej ekspertyzy wynikało, że wszystkie roboty budowlane, mimo ich niezgodności z warunkami pozwolenia i projektem budowlanym zostały wykonane zgodnie zez sztuką budowlaną, nie zagrażają bezpieczeństwu ludzi i mienia. W celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, w oparciu o art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 29.10.2003 r. nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do 31 grudnia 2003 r. projektu zamiennego uwzględniającego zmiany wprowadzone w trakcie wykonywania robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego w N. przy ul. [...] . Inwestor w dniu 27.02.2004 r. przedłożył poprawiony projekt zamienny, a wniosek o jego zatwierdzenie złożono właściwemu organowi w dniu 16.03.2004 r. Zatem, organ mając na uwadze treść przepisu art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, po sprawdzeniu wykonania obowiązków nałożonych decyzją z dnia 29.10.2003 r. – zatwierdził projekt budowlany zamienny decyzją z dnia 18 marca 2004 r. pouczając jednocześnie o obowiązku wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W dniu 3 stycznia 2003 r. inwestor złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego dołączając do wniosku dokumenty wymagane przepisami art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego, natomiast decyzją z dnia 21.02.2005 r. wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego udzielono E. i M. Ł. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr A i B przy ul. [...] o powierzchni zabudowy 98,49 m². Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana po uprzednim przeprowadzeniu przez inspektora nadzoru budowlanego obowiązkowej kontroli budynku mieszkalnego i stwierdzeniu, że wszystkie roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z zatwierdzonym decyzją Nr [...] z dnia 18.03.2004 r. projektem budowlanym zamiennym, a jednocześnie w trakcie przeprowadzonej kontroli organ stwierdził, że przedmiotowy obiekt był użytkowany. Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] wymierzył E. W. i M. Ł. karę z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w N. przy ul. [...] w wysokości 10.000 zł. Organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z treścią przepisu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 zobowiązany był do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, a do kary tej winny mieć zastosowanie odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego, z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Wobec czego wysokość tej kary zgodnie z art. 59f stanowiła iloczyn stawki opłaty (500zł), współczynnika k kategorii obiektu budowlanego jednorodzinnego według załącznika do ustawy Prawo budowlane wynoszącego 2,0 i współczynnika wielkości obiektu budowlanego wynoszącego 1. W zażaleniu od postanowienia organu I instancji E. W. i M. Ł. wnieśli o jego uchylenie podnosząc, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w trakcie toczącego się z ich inicjatywy postępowania legalizacyjnego, po przedstawieniu wszelkich niezbędnych dokumentów i wymogów postawionych przez powiatowego inspektora nadzoru Budowlanego. Zarzucili, że już zostali ukarani rzez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego mandatem w wysokości 200 zł. Żalący podkreślili, iż sami dobrowolnie zgłosili postępowanie legalizacyjne i ponieśli koszty z tym związane w wysokości ok. 15.000 zł, a odstępstwa od projektu powstały nie z ich winy, bowiem prowadzący budowę ich domu kierownik budowy zmarł. Organ odwoławczy – [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. postanowieniem z dniem [...] wydanym w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 KPA utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wyjaśnił, że wniosek o pozwolenie na użytkowanie stanowi wezwanie właściwego organu do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59 a Prawa budowlanego, natomiast z protokołu obowiązkowej kontroli z dnia 21 stycznia 2005 r. przeprowadzonej na podstawie art. 59a Prawa budowlanego wynikało, że organ nadzoru budowlanego I instancji nie stwierdził istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, stwierdzono zaś, że budynek jest użytkowany. Organ odwoławczy argumentował, że inwestorzy winni zgodnie z art. 55 pkt 2 Prawa budowlanego uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego przed rozpoczęciem jego użytkowania. Niespornym w sprawie jest, że skarżący przystąpili do użytkowania budynku mieszkalnego bez decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Oznacza to, że organ nadzoru budowlanego I instancji prawidłowo zastosował art. 57 ust. 7 w zw. Z art. 59f ust. 1 i art. 59g ust. 1 Prawa budowlanego wymierzając karę z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego we wysokości 10.000 zł. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, iż nałożona kara nie miała związku z wymierzoną inwestorom opłatą legalizacyjną z tytułu wybudowania garażu bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz grzywny w formie mandatu w kwocie 200 zł, wymierzonej na podstawie przepisów karnych zawartych w art. 93 pkt 7 ustawy – Prawo budowlane. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości wskazując naruszenie w trakcie postępowania administracyjnego art. 7 i 9 KPA oraz podnosząc, że organ II instancji dokonał jedynie analizy gramatycznej zastosowanych przez powiatowego inspektora nadzoru budowlanego przepisów prawa budowlanego. Skarżący podnieśli zarzut nieumyślności swoich działań, oraz braku odpowiednich pouczeń ze strony organu nadzoru budowlanego. Wskazali, że zameldowani byli w przedmiotowym domu już w 1997 r. a nie pouczono ich o niemożności faktycznego zamieszkiwania zależnej od organów inspekcyjnych. Podniesiono także, że organy nie przeprowadziły pełnego postępowania wyjaśniającego, o co wnosili skarżący, nie doprowadzając do ustalenia, z jakiej przyczyny wniosek o pozwolenie na użytkowanie budynku nie został przyjęty do rozpatrzenia przez organ I instancji w grudniu 2004 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270). Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 – LEX nr 37180). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonego postanowienia wykazała, że odpowiada ono wymogom prawa. W pierwszej kolejności należy uznać za trafne stanowisko organów, że w odniesieniu do rozpatrywanego stanu faktycznego zastosowanie mają przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przy uwzględnieniu nowelizacji tej ustawy dokonanej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93 poz. 888). W myśl art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. – ustawa zmieniająca Prawo budowlane weszła w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia, co miało miejsce 30 kwietnia 2004 r., z wyjątkiem art. 1 pkt 24 lit. b w zakresie art. 57 ust. 7 w stosunku do obiektów, których budowa zastała zakończona przed dniem wejścia w życie cytowanej ustawy nowelizacyjnej, a który to przepis wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2005 r. W konsekwencji, nowela do Prawa budowlanego z 2004 r. weszła w życie w dniu 31 maja 2004 r., a wiec zgodnie z cytowanym przepisem przejściowym, art. 57 Prawa budowlanego nie mógł być stosowany do dnia 1 stycznia 2005 r. w stosunku do obiektów, których budowa zastała zakończona przed dniem wejścia ustawy w życie, a więc przed dniem 30 maja 2004 r. W rozpoznawanej sprawie wniosek o pozwolenie na użytkowanie został złożony w dniu 3 stycznia 2005 r. zatem podlegał rozpatrzeniu przez organy inspekcji budowlanej na podstawie przepisów prawa budowlanego zmienionych ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. Nowelizacją Prawa budowlanego dokonaną powołaną ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. wprowadzono sankcję finansową z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego bez skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy (art. 54) lub uzyskania pozwolenia na użytkowanie (art. 55). Pozwolenie na użytkowanie nie jest wymagane powszechnie, lecz jedynie w przypadkach określonych w art. 55 Prawa budowlanego, znowelizowany przepis art. 55 zawiera katalog zdarzeń, których zajście powoduje powstanie obowiązku uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie danego obiektu budowlanego. Między innymi do przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego można przystąpić po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli zachodzą okoliczności wymienione w art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego. W przedmiotowej sprawie inwestorzy winni zgodnie z art. 55 pkt 2 Prawa budowlanego uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie domu mieszkalnego. Właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli – art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego. Natomiast z art. 57 ust. 6 ustawy wynika, że za wezwanie do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli budowy (budowli) należy uważać zawiadomienie go o zakończeniu budowy lub wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. W przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 Prawa budowlanego właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego (art. 57 ust. 7) stosując odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 57f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Inwestorzy, zarówno w odwołaniu jak i skardze nie kwestionowali faktu przystąpienia do użytkowania obiektu przed złożeniem odpowiedniego wniosku. Okoliczność ta spowodowała, że w ocenie Sądu, organy prawidłowo zastosowały przepisy Prawa budowlanego (art. 57 ust. 7) przewidujące sankcję za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem przepisu art. 55 Prawa budowlanego wymierzając karę w oparciu o cytowany przepis w związku z art. 59f ust. 1 i art. 59g ust. 1 Prawa budowlanego. Z zasady, że Sąd Administracyjny ocenia zaskarżone decyzje wyłącznie z punktu widzenia ich zgodności z prawem wynika, że nie mogą być brane pod uwagę zasady słuszności czy też zasady współżycia społecznego, a zatem argumenty skargi dotyczące trudnej sytuacji osobistej w jakiej znaleźli się skarżący oraz braku możliwości znalezienia jakiegokolwiek innego rozwiązania, aby nie doprowadzić do użytkowania obiektu budowlanego wbrew wymogom Prawa budowlanego, nie mogły wpłynąć na ocenę legalności decyzji podjętej przez organy obu instancji. W kontekście skargi należy także podnieść, że w art. 93 Prawa budowlanego zostały wymienione naruszenia przepisów prawa budowlanego zakwalifikowane jako wykroczenia (w tym: użytkowanie obiektu budowlanego bez zawiadomienia o zakończeniu budowy lub bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie – pkt 7), zagrożone karą grzywny, a orzekanie w sprawach o czyny, określone między innymi w art. 93, następuje na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz. U. Nr 106, poz. 1148 ze zm.) i należy do kognicji sadów powszechnych. W świetle powyższego, a przede wszystkim dlatego, że zaskarżona decyzja nie narusza żadnego przepisu prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) oddalono skargę orzekając jak w sentencji.